山西农地流转区域规划研究

杨常伟，王奕

(太原科技大学 哲学研究所,山西 太原 030024)



山西农地流转区域规划研究

杨常伟，王奕

(太原科技大学 哲学研究所,山西 太原 030024)

摘要：山西在经济层面、地理环境等方面表现有本省区域特征，因此山西省的农地流转在流转模式、流转速度、流转规模、流转用途和流转意愿等方面必然会呈现本省区域特性。针对山西资源禀赋条件、现有生产力水平以及产业基础与市场环境的区域差异特性，山西农地流转制度不但要考察布局的普适性，同时要考虑到山西区域规划的特殊性，做到统筹兼顾，实现普遍性和特殊性的有机结合,因地制宜地选择适宜的山西区域农地流转模式。

关键词：山西农地；流转模式；区域规划

山西农地流转由于受到本省经济、地理等区域特征的影响，在流转模式、流转速度、流转规模、流转用途和流转意愿等方面呈现自己的区域性特性。在山西农村综改进程中，对农地流转进行区域规划研究，客观描述山西农地流转进程与现状，具体分析山西农地流转模式与特点，因地制宜地选择适宜的山西农地流转模式并在顺利进行的同时取得实效具有重要的意义。

一、我国农地流转的时代性

随着农村经济体制改革的不断深入，运行多年的农村家庭联产承包责任制逐渐表现出固有的缺陷和不足。推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。[1]在掌握我国农地流转的总体状况下，优化组合土地与劳动力、资金与技术等农业生产力全要素，可为山西农地流转的区域规划研究提供实证背景资料。

(一)中央政策明确

农村经济体制改革以来，我国农地制度不断发展演化并进一步充实完善。在农村土地制度变迁过程中，农地流转模式经历了从简单、初级、直接到复杂、高级、间接的演变。[2]自1982年至1986年，中央连续出台五个“一号文件”。农地基本经营制度逐步建立，确立了农户在土地经营的微观经济体系中的主体地位，指明了农村经济从传统农业向现代农业转变的发展方向。党的十六大以后，中央再次连续出台11个指导农业和农村工作的中央“一号文件”，进一步深化了农地的基本经营制度改革，坚定不移地走中国特色农业现代化道路。特别是2013年和2014年的两个“中央一号”文件，明确了农地基本经营制度改革方案，鼓励和支持承包土地向专业能手、家庭农庄、农村经济合作组织流转，加快构建新型农地经营体系，指导中国农村土地制度改革。

土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础，党的农村政策保证了该政策的连续性。在党的十七大报告、十七届三中全会决议、十八大报告中对农村土地政策的稳定和完善做出了一系列部署，明确提出在农村地区发展适度规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，建立农村土地承包经营权流转市场，允许合法流转土地承包经营权，增强农业综合生产能力。

(二)流转速度明显加快

在中央农地流转政策的正确引导下，农地流转规模持续增加。各地积极探索建立农地流转新机制，在依法、自愿、有偿原则指导下农地流转模式不断创新。

我国首先在沿海地区或大城市郊区取得了农地流转规模经营的实践，农地流转成为沿海经济发达区涌动的热流。上世纪80年代中期以来，浙江省在部分农业劳动力转向非农产业的条件下，实施集体土地所有权、承包权和经营权适当分离，涌现了一批以种粮大户为主的农地适度规模经营实体。本世纪以来，随着农业生产力水平的不断提高，以及城市吸纳农村富余劳动力能力的增强，客观上要求农地流转实现规模化经营，我国农地流转面积增幅加快。据农业部统计，截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积0.27亿公顷，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。[3]

(三)流转实践模式多样

农地制度创新受到不同经营主体利益诉求的主客观影响，必然导致不同区域的农地流转制度存在差异。由于各地资源禀赋、经济状况和社会文化等条件的差别，农村土地流转模式的实践探索也是因地制宜各有不同。

探索农地流转模式，寻求农地流转的多种实现形式，出现了互换、转包、出租、转让、信托以及入股等多形式的基本流转模式。山西阳曲县黄寨镇柏井村由村民分散经营每公顷收入仅10 200元的21.3公顷农地被山西锦地公司租赁后，搭建100余座蔬菜温室大棚，实行规模化统一经营，每公顷收入提高到120 000元。[4]农地流转带来农地要素的优化配置和经营效率的大幅提高，农地流转为现代农业实现规模化生产创造了有利的前提条件。

(四)流转区域差异明显

农户的流转意愿受到所在地区自然环境、经济水平、社会保障等众多因素的影响，不同地理区域的农地流转必然存在区域差异性。由于不同地区社会劳动力转移的规模和速度各不相同，农地流转在各区域差异显著。经济发达地区农户有相对稳定的非农收入，经济欠发达地区农户一定程度上还需依赖农地维持生计，农地流转在各区域也有所差异。从分处东西部的浙江与甘肃两省的比较来看，在2007年一年内，浙江省流出农地农户达21.13%，而甘肃省仅为7.76%；但是甘肃省流入农地的农户为9.77%，而浙江省为7.57%。[5]经济最发达的东南沿海区与经济欠发达的中西部比较，农户行为选择在农地流转过程中具有明显的区域差异性。

二、山西农地流转的区域现实性

在区域地理社会环境的影响下，受山西自身经济社会发展实际和土地家庭经营状况等因素的制约，山西农地流转现状表现出本省的区域现实性。

(一)农地流转现状

山西全省绝大部分农户是以小生产者身份从事农地经营，对农地保障功能的心理依赖性较强，一定程度上阻碍了山西农地流转的进程和规模。在对已发生农地流转农户的调查中发现，赋予土地职能仅涉及生活、生存职能和保障职能两个层级；而对尚未发生农地流转农户的调查中，赋予农地职能却包括生活、保障、社交、发展四个层级。[6]临猗县南大陈、西陈翟、阁头和嵋阳等4个村的400余青壮年常年在外打工，农地90%以上没有流转，而是由留守老人或转让给亲戚耕种，粗放经营甚至撂荒也不愿将农地流转。[4]从中不难看出，山西农户担心流转农地会损害自身利益，担心农地流转后，会失去对土地的承包权，尤其担心待合同到期，难以收回土地。

山西农村劳动力转移程度低，也制约了农地流转速度。山西工业化、城镇化发展相对滞后，农户外出创业相对艰难，很难在城市中找到充分的就业空间。山西省忻州市农村经济经营管理站2009年至2012年连续4年的调研发现，区域内全家外出务工经商农户数分别仅占涉及农户数的6.8%、6.8%、5.9%、5.7%。[7]而在中国饺子第一村的永济市栲栳镇田村，251户农户中就有170户外出卖饺子，190.8公顷农地中就有80公顷流转，占总户的68%，占农地面积的42%。[8]

受自身条件、社会经济条件等因素的制约和影响，山西农户的守土观念较强烈致使农地流转意愿不高。在国家大惠农政策的影响下，只要能勉强经营或者哪怕荒废也能得到相应的补偿，农户认识到拥有农地的主动性而不轻易流出土地。寿阳县农地流转机制市场化后，三年内农地流转价格由每公顷4 500元迅速上涨至9 000元。[4]农地流转价格日益上涨，一方面导致流入成本升高使有能力从事规模生产的农户想流入土地却无力支付，另一方面农民看到了土地更大的潜在效益影响了流转的积极性。

(二)农地流转特点

区域农地流转面积小，农地规模化经营低。山西是全国较早开展农地流转省份，却因为二三产业的发展速度较慢而弱化了其对农村富余劳动力转移的拉动作用，国家对农村的普惠政策使全省农民更加重视附加在农地上的社会保障功能，所以全省农地流转规模以小面积为主。晋城全市土地流转率仅为6.39%，但其中城郊农地流转率却达到13.92%，是全市平均水平2倍，纯农业的边远乡镇农户基本上都是自已耕种，流转比例低。[9]

受土地质量与农业效益制约，不同地域农地流转区域差异大。太行山区丘陵耕地、吕梁山坡耕地受自然条件差的制约，土地生产力低，农地流转发展速度较慢，没有人接受流转土地导致土地撂荒不少。土地流转规模及方式受地形的影响较大，农户流出和流入的耕地面积在平原地区明显高于高原和丘陵地区。[10]截止2012年6月，吕梁市农地流转面积仅3.51万公顷，只占全市农地面积37.91万公顷的9.27%。[11]晋中及晋南盆地土地肥沃，农地平整，耕作机械化程度高，农地生产力高，农业效益好，农地流转交易市场发达，土地流转的频度和规模也比较高。截止2012年6月，运城市农地流转率15.2%。[8]

农户间进行小规模的自发流转比例大，不同区域流转意愿差异大。在农业生产条件和生态环境比较差的山区县，农业生产基础设施不完善，基本只有农地的自发流转。主要途径是流转双方相互协商，通过文字协议或口头协议进行短期转包形式的自发流转。大宁县2012年流转占农地面积的10%，其中代耕带种和租赁分别占流转总面积的40%和50%。流转合同以口头协议为主，占70%以上。[12]个体农户通过血缘、邻里等关系相互协商，将少种或不种的农地无偿或以少量补偿转包给邻居或亲戚。调查中发现，运城市就存在流转合同没有在发包方处备案，近20%的流转土地没有签订书面协议或合同。[8]

(三)农地流转趋势

随着中央的农地流转政策向种粮大户和专业能手的倾斜，以及发展现代农业的产业化对规模化生产的要求，全省土地流转在未来一段时期内必然呈规模不断扩大、速度不断加快、主体多元化、模式不断创新的趋势。

流入主体日趋多元，新生力量日渐强劲。山西侯马市流入主体分为农户之间流转、流入合作社、流入企业、流入其他主体四种情况，流入农户仅占4.6%，流入合作社占25.3%，流入企业占4.3%，流入其他主体达65.8%。[13]近年来，区域性专业大户、家庭农场等新型农业经营主体扩大了现代农业经营规模，一些大型工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作经济组织以及城市居民等多元化的新生力量也参与到农地承包经营权的流转当中，并逐渐转变为农地流转的参与主体，新生力量强劲。

农地流转规模不断扩大，产业集聚优势日益明显。山西省农地流转形式不但呈现多样化转变趋势，同时形成向合作社和农业企业的产业聚集，产业带动效果显著。2009年长子县丹朱镇中郜村成立鸿洋蔬菜种植专业合作社，依托青椒、西红柿等蔬菜产业，引导420户中的240多户农民进行土地流转，使该村农地178.67公顷中规模经营的就有68.67公顷，占总面积的40%。[14]由于农业外经济主体具备资金雄厚、重视农业技术等优势，其提供的农地流转租金对农户有很好的吸引力，使农地流转存在供求市场，流转双方容易达成协议。山西土地流转中还出现了新的流转方式，即由农户间分别向整村整乡推进流转的趋势。农户将土地通过出租、入股、转包的形式流转给农业企业、合作社或大户等，把劳动力、资金、技术、管理等生产要素有效重组后，提高了劳动生产率、农地生产力和资源利用率。泽州县有5个整村土地进行流转，面积达203.67公顷。[9]孝义全市有17个村整村流转，涉及面积达1 280.4公顷。[15]通过土地整体流转实施规模经营，带动了当地经济发展，提高了当地农民的收入。

流转模式不断创新，形式日趋多样化。近年来，伴随着农村新型合作经济组织的出现和兴起，山西省区域内农地流转适应各地区域特点。截至2012年6月，山西全省土地流转面积达40.8万公顷，转包占流转面积的43%，出租占25%，互换占15%，入股占5%，转让占3%，其他形式占9%。[4]适时鼓励和引导创新流转模式，大大提高了农业产业化程度和土地集约化水平。

流转机制市场化，经营效益明显提高。通过股份、合作、委托等更高形式的农地流转方式开展农地的多种规模经营项目，加快了新品种、新技术等农业科技成果的转化和推广，充分发挥了资源禀赋的最大效益，农地经营效益明显提高。泽州县金村镇霍秀村农民田义成在流入土地上推广小麦超高产技术，增产达40%。不仅土地的效益明显提高，而且农户的收入也有大幅度的提高。[4]既实现了土地、农资、技术等农业生产要素的优化配置，又增加了流转双方的收入。

三、山西农地流转区域对策

农地制度是区域自然禀赋和经济社会发展状况的综合考察，不同地区的不同群体必定会有不同的利益需求，不同的利益诉求必然产生不同的制度走向。山西要加快发展现代农业，必须扩大农地经营规模，在适应山西省情、农情前提下创新区域农地流转制度。

(一)山西农地流转区位资源考察

山西区域自然地理特征南北长、东西窄，南北地带区域性差异突出，农业生产功能具有明显的区域差异性。东部山地以太行山脉为主，区内有小块的冲积平原，水土条件相对较好，是发展农业的好地方。西部高原山地以吕梁山脉为骨干，南部黄土塬是区内主要农耕地所在，而北部黄土丘陵水土流失严重。中部裂陷盆地从北向南依次分布有大同、忻定、太原(晋中)、临汾、运城盆地，区内地势平坦，土地肥沃，是山西农业主产区。要发展现代农业规模化经营，需因地制宜地利用区域内差异性自然资源优势，加快推进山西农地经营权流转。

地形条件复杂，农业气候资源呈现多样性、差异性和开发潜力大的特点，形成了类型多样的区域特色气候资源农业区。地形条件对农户综合技术效率与规模效率的影响显著为正，气候条件对农户规模效率影响的回归系数显著为负。[16]山西吕梁山以西、太原盆地以东、云中山以南以及太行山少部分区域的东部山地及半山地的21县市，整体热量资源丰富，水资源南北区域差异大，是农业气候资源相对优越区域。忻定盆地以东，五台山以南，太行山以北，以及吕梁山以东的区域中，主要是河谷和山前平原地形，水系比较密集，光照资源较丰富。大同盆地以西的山腹地区，光照充足但水资源不足。大同盆地、芦芽山以东、忻定盆地北部以及太原盆地以西的盆地边缘丘陵区，光照条件好，但气温低、水资源差，易出现干旱。忻定盆地、太原盆地、运城盆地、汾河谷的中部盆地区域，温暖指数好，利于农作物的生长，是山西农业资源最丰富的地区。临汾盆地、太原盆地以西和吕梁山以东属于山前冲积平原区，水热资源丰富，光照条件好，土地肥沃，是山西发展农业的优良区域。[17]因此，可以利用多样化、差异性的气候农业资源，探索因地制宜的区域土地流转模式，实现农业区域化、规模化种植。

从资源优势、产业基础和市场潜力分析，玉米、专用小麦、马铃薯等粮食作物和谷子、燕麦、荞麦等小杂粮是区域内的比较优势。由于区位条件、资源禀赋、经营规模、社会文化等方面的原因，形成了不同地理区位的粮食作物和经济作物优势区域。[18]在山西整个区域内，中部地区农业生产综合因素具有先天优势，其规模优势、效率优势、效益优势均比其它地区明显要高，农业综合经营比较优势突出。近年来，东部丘陵山区综合经营优势有一定的提高，规模优势、效率优势一直处在不断的上升阶段。由于城乡居民消费结构的变化，该区域内发展经济作物经营具有很好的规模优势、效率优势，使西部山区在山西整个区域中的综合比较优势维持较高水平。各区域粮经作物规模经营优势的相对变化客观上要求农户在区域分工协作中考虑采取主观差异性的专业化、规模化的经营决策，创新适应粮经作物合理区域布局的农地流转规模经营模式，促进区域优势产业的持续快速发展。

(二)分区域规划适宜的农地流转模式

山西农业要素资源和自然生态条件分布存在着明显的地域差异性，那么要形成区域农业生产规模化经营，就必须充分发挥各地的区位比较优势，再采用合理的农地流转引导优势农产品向优势区域发展，才能形成不同类型的专业化生产区及区域性产业带，提高农业生产经济效率。

山西具有生产优质小麦品质的地理区域优势，依据自然资源的生态条件和品种品质的表现潜力，按照不同小麦品质类型从北到南由三个主区六个亚区的品质区域构成。三个主区为晋南中熟冬麦区、晋中晚熟冬麦区、晋北(雁北)春性麦区，六个品质亚区有运城、临汾、晋城、晋中、长治等盆地灌区及运城临汾丘陵旱地区。[19]晋南丘陵旱地地块零散，不便于使用机械化作业。而晋北(雁北)随着机械化程度不断提高，人增地减剩余劳力却无稳定转移出路，农民不会把有限的、且耕作费时比重不大的农地转让出去。在这两类地区可以采用农地流转的转包和互换等初级模式，农地向种田能手集中。其余几大盆地灌区地势平坦，适宜区域内大面积小麦种植，可以采用股份合作、委托经营与租赁经营等农地流转的高级形式。不但消除了农户因农地流转而失去农地生存保障功能的忧虑，还促进了优质小麦生产的区域化布局和产业化经营。

山西发展玉米生产具备生产专业化和种植区域化的规模优势，已构建玉米生产“一带四区”的优势区域，即由晋城、长治、晋中及临汾组成的太行山一带，由晋北、忻定、晋中及晋南形成的四大盆地区。根据区域自然资源和社会经济条件，充分利用玉米的生态适应性，进行农地流转的合理布局，能实现农业增产增收。“一带”区域内的自然、经济条件相对较差，农户受教育程度相对较低，恋土情结浓厚，农地承担农户赖以生存和发展的社会保障功能，区内农业生产受自然条件影响较大，不良的自然地理条件和社会经济条件不利于进行大规模的机械作业，流转可以通过转包、互换等初级模式形成以家庭为单位的小规模化经营，有效避免农地的半荒半种、广种薄收甚至“休田”。晋中、忻定、晋南盆地区土地平坦，农业生产条件优越，能进行大规模的机械化生产，适宜大面积种植玉米。区内农地流转适合采用转让、租赁、反租倒包、股份合作、委托经营等高级模式，活化农地使用权，实现农地规模经营，提高劳动生产率。晋北盆地区畜牧业发达，发展玉米生产可以带动以玉米作为原料的畜牧业，畜牧业的发展又能逆向拉动玉米生产的进一步发展。区内农地流转可以采用转让、委托经营、合作股份的模式，引导农户流转土地，发展规模经营。

山西省是北方小杂粮主产区，晋北、晋西北和晋东南的山区和丘陵地区的区域地理优势是谷子、莜麦、荞麦三种小杂粮的优势区。优势杂粮产区都在丘陵山地零星种植，属区域性、地方性农产品。适于杂粮栽种的丘陵山区不利于机械化生产，难以实现生产集约化。因而农地流转要适应杂粮产区自然条件和生产状况，采用农户间以转包、转让、互换等较为灵活的初级模式，实现家庭经营基础上的小规模经营。

同样的农地流转土地成本，种植效益经济作物要高于种粮，因此农地流转集中后基于成本和盈利考虑的现实选择往往会倾向种植经济作物。临汾、运城、上党、晋中、忻定、大同盆地城郊区及交通、水利、生态环境好的区域是发展无公害蔬菜生产的优势区，区内农户富余劳动力转移程度高，非农收入水平比重大，农村社会保障水平也相对较高，农户土地流转意愿强。因此，农地流转宜采用农地托管、入股等高级形式，形成规模种植增加总量供给。太行山、吕梁山的四荒地是发展干果业的重点区，土地流转主要开展四荒地拍卖。山西特殊的地理气候环境以及资源和生态优势，已初步形成了中南部的运城、临汾、晋中、晋城及长治优质苹果区。果业属劳动密集型产业，果园基础设施投资大且周期长，与之相适应的土地流转以租赁、股份合作为主。发展中药材生产山西具有独特的自然优势和产业基础，采取互换、租赁等农地流转模式形成规模经营，建立生产基地实行公司化运作，提高经济效益。山西油料有东南部和中北部的向日葵、大豆、油菜、胡麻等作物两大优势生产区，通过农地转让、互换等流转方式集中连片种植，发展油料品种的区域化、规模化。

农地流转为实现农地聚集提供契机，同时也为农地开展多样化经营模式创造了很好开拓空间，旅游开发用地就是一种独特、重要的农地流转规模利用模式。从土地利用角度来看，旅游用地的开发中既含有城市建设用地的特征，又含有农业用地的特征，是一种复合型的土地利用类型。[20]在山西，必须依托丰富的农业资源，把现代农业和生态旅游进行有机结合，进一步开发乡村生态旅游资源，开拓新型乡村农业生态旅游。近年来，山西积极开发以当地自然资源和社会资源、文化资源为依托的乡村旅游目的地，在一些临近城郊、国道、省道等交通便利的村落及星级旅游景区的周边乡村实现了农地用途利益最大化。农家乐采用农地互换、农地出租或转包也许是探索发展山区生态旅游一种不错的流转模式，而农地入股看来是发展乡村农业生态旅游一种普适的流转模式。

四、结语

针对山西资源禀赋条件、现有生产水平以及产业基础与市场环境的区域差异特性，山西农地流转制度既要考察布局的普适性，又要考虑山西区域规划的特殊性，做到统筹兼顾实现普遍性和特殊性的有机结合。按照区域布局，实施区域差异化策略，合理规划布局山西区域农地流转模式。采用区域化特征的农地规模经营方式，着力打造区域性现代农业产业聚集区和产业优势带，促进农地资源优化配置，从而提高农地投入产出效率。

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(编辑：程俐萍)

Research on regional planning of farmland transfer in Shanxi

Yang Changwei,Wang Yi

(InstituteofPhilosophy,TaiyuauUniversityofScienceandTechnology,Taiyuau030024，China)

Abstract:Shanxi farmland transfer shows its own characteristics in the transfer mode, transfer speed, transfer scale, farmland use and transfer intention due to the economy level and geographical environment. In view of regional characteristics of the natural resources, the existing production level, industrial foundation and the market environment. The system of farmland transfer in Shanxi involves not only wide adaptability, but also the regional characteristics in order to achieve the combination of universality of the layout and particularity of regional planning. Choosing suitable farmland transfer mode has the vital significance to the smooth farmland transfer.

Key words:The farmland of Shanxi；Transfer modes；Regional planning

中图分类号：F301.22

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)05-0336-06

基金项目：山西省软科学研究项目(2015041010-1)；晋城市科技计划项目(201501004-25)

作者简介：杨常伟(1973-)，男(汉)，湖南武冈人，副教授，博士，主要从事农业经济、农业科技与社会、农业科学技术史等方面的研究。

收稿日期：2015-10-22