当前我国区域规划存在的问题和对策

姜维旗　刘萌轩　拜成龙　辛婷业

【摘要】随着“大数据”时代的不断发展，我国的区域规划发展进入了新阶段。如何更好地应对区域规划面临的考验是本文重点思考的问题。本文通过根据区域规划面临的新形势，再结合规划过程中出现的问题，提出了相应的对策建议。

【关键词】区域规划；新形势；问题；建议

1.区域规划的含义

区域规划是指在一定地域范围内、对未来一定时期的经济社会发展和建设以及土地利用做出的总体部署[1]。

2.区域规划面临的新形势

2.1 区域发展新模式形成

改革开放以来，东部、中部、西部和东北老工业基地等四大块协同发展，长三角、京津翼、珠三角、长江中下游等经济圈、经济带逐渐壮大，将会以一种网格状模式走出一条东中西部地区协调互动发展的道路。这条道路从地域空间入手，可以激活各地的发展活力，并且将逐步缩小区域之间的差距。

2.2 市场的决定性作用凸显

主要依靠政府干预向东部地区过度配置资源的格局逐步被打破，市场对各地区区位优势与资源禀赋进行重估，逐步发挥市场对资源配置的决定性作用。在新的形势下，只有充分发挥本地的区位优势，才能获取更多话语权，促进本地区经济的协调发展。

2.3 劳动力市场发生明显变化

劳动力地域流向出现新的态势，劳动力市场出现明显变化，劳动力地域价格差异逐渐缩小。市场化发展不断完善，东部地区的经济成本逐步上升，产业结构的优化升级大势所趋，对中低端劳动力的需求不断减弱[2]。

3.存在的问题

3.1 法律规定的问题

在我国的规划体系中，（1）发展规划的强制性较低，缺少相应的法律和政策依据，但是其法律地位最高（2）城市规划的法律地位和强制性以及约束性较强（3）土地规划则是通过自上而下的分工形成了比较完整的法律监管体系，它的强制性最高，但其法律地位较低[3，4]。由于区域规划相关的法律体系不完善，使得编制和审批的主体分散，进而造成刚性和弹性差异很大以及区域规划难度的增大。

3.2 技术标准的问题

一是土地利用现状和城乡规划二者的用地分类标准的存在差异。横向上，前者强调土地的不同利用方式，后者注重利用类型和特征，其在侧重点、适用范围等方面存在显著差异，这给区域各规划衔接协调等方面造成了一定困难；纵向上，二者分类层级体系不一致[5]。二是各规划的年限不同：土地利用规划的年限为15年，发展规划的年限一般控制为5年，城市规划的年限一般控制在20年。

3.3 编制方法比较单一

我国的区域规划的内容主要侧重于产业布局、土地利用、农业布局和城镇居民点布局，其范围比较小，编制的相关工作缺乏相应的理论指导和方法创新。改革开饭以来，由于地方政府受短期利益的驱动，出现了较多的区域规划同质性问题。这容易脱离地方发展的实际情况，削弱了区域规划的科学性和权威性，造成了产业结构和地区结构的趋同。

3.5 规划的过程受政府政绩考核影响较大

目前，我国区域规划的编制工作仍没有摆脱自上而下的强制性思维，很难适应日益变化的时代要求。同时，由于受政府政绩考核的影响，区域规划的内容在很大程度上关注一些能够带来稳定财政收入的项目，还有一些能够树立城市形象和突出政绩的工程，这都使得区域规划存在很大的不合理性。

4.对未来区域规划的建议

4.1 区域规划理念

为实现区域规划的目标，规划理念的转变和创新就显得十分重要。王凯表示市场经济体制下的规划应该体现国家的大政方针，根据时代的发展和经济全球化的要求不断改变传统的规划理念[6]。徐振强强调以可持续发展的理念指导区域规划编制工作，使得空间资源得到优化配置[7]。林坚等学者强调规划要有统一的价值观，注重宜居适度的生活空间、集约高效的生产空间、山清水秀的生态空间[5]。韩青认为区域规划要把资源环境承载能力作为规划编制的前提，从而实现经济社会发展与各项规划的协调发展[8]。除此之外，区域规划编制工作应注重公众参与，赋予公民区域规划相关工作的知情权，保证各方利益的均衡[9]。

4.2 管理体制

尝试各规划部门协调联动工作，从而使区域规划在编制实施的过程中达到最优效果。同时建立统一的区域规划编制和审批流程，实现规划的衔接和其他规劃的协调发展[7]。王伟等学者进一步指出，国家应该进行相关规划的改革和整合，明确中央和地方各自的分工，参考德国综合性空间规划的编制工作，科学合理安排各地区空间布局。

4.3 协调方式

目前的区域规划主要强调各类型、各层次规划的协调与衔接，而不是编制统筹的综合性空间规划。第一，规划的目标一定要明确，蔡云楠等学者提出了各规划侧重点的思路（即发展规划定目标，土地规划定规模，城市规划定布局，主体功能区规划定政策），各规划目标要相互协调、避免冲突[9]。第二，确立统筹性规划，理顺区域规划之间的层次关系。最后，协调区域规划体系各阶段、各层次和各类型之间的关系，有步骤、有层次进行科学合理衔接。

4.4 协调各利益主体的关系

区域规划编制规划时要准备多套方案，充分考虑各利益主体的关系。第一，要考虑相关利益主体的相关利益，考虑目标能否实现；第二，在各方偏好和目标既定的情况下，综合预测各方的比较利益，选择最优的达成方式；最后，规划编制方法要采取阶段性的方法，规划方案要根据国家的大政方针进行动态调整，避免与其他规划内容的交叉与冲突。利益取向上的不同在很大程度上决定了相关利益主体会出现机会主义行为，结果不但整体利益受到了损害，也使得地方得不到最佳利益。因此，区域规划应该采取分阶段规划的方式。

4.5 推动区域规划方法和模式创新

随着时代的发展，区域规划依赖政府部门的惯性思维必须得到改变，避免照搬任何一种模式。与此同时，不断学习和国际上先进的规划技术和方法，进而提高区域规划的质量。调动政府规划部门、大专院校、社会相关团体和人民群众共同参与区域规划过程的积极性，促进形成符合我国国情和各方利益多种区域规划发展模式。相关规划部门应根据资源的管理与调控方式的不断变化，适时适当调整区域规划的相关内容，使不同层次的区域规划之间相互协调和衔接，实现因地制宜、科学规划。

参考文献：

[1]崔功豪，魏清泉，刘科伟.区域分析与规划[M].第二版.高等教育出版社，2006.（5）：235.

[2]陈雯，闫东升，孙伟.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师，2015（2）：17-21.

[3]郭耀武，胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”：对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考[J].广东经济，2010（1）：33-38.

[4]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状问题与重构[J].经济地理，2012（5）：7-15.

[5]林坚，许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划，2014，38（1）：26-34.

[6]王凯.全国城镇体系规划的历史与现实[J].城市规划，2007（10）：9-15.

[7]苏文松，徐振强，谢伊羚.我国“三规合一的理论实践与推进多规融合的政策建议[J].城市规划学刊，2014（6）：85-89.

[8]韩青，顾朝林，袁晓辉.城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究[J].城市规划，2011（10）：44-50.

[9]黄叶君.体制改革与规划整合：对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012（2）：10-14.