中国农村人地矛盾的新状况及其治理

龚宏龄

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)



中国农村人地矛盾的新状况及其治理

龚宏龄

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

摘要：自20世纪末以来，我国新的农村人地矛盾凸显，具体表现为建设用地扩张与耕地保护的量性矛盾、劳动力与土地资源配置失衡的结构性矛盾、土地细碎化与发展现代规模农业的技术性矛盾以及土地资本化需求与产权安排的供需矛盾。从目前形势看，这些矛盾已成为制约我国经济发展和社会稳定的重要因素，如何有效化解并系统推进对农村人地矛盾的治理是各级政府面临的重要课题。

关键词：人地矛盾;城市扩张;土地资本化;土地流转;产权制度

一、研究的起点

人口与资源之间的关系是任何社会发展、制度建构及变迁都绕不过的问题。在农村地区，人口与资源之间的关系主要体现为人口与土地资源之间的关系，即在一定地域空间上从事各种生产活动或社会活动的农民与农地资源的关系。当这种关系发展到高度紧张状态以至成为农村经济发展的制约因素时便称之为人地矛盾。

从已有研究来看，对中国人地矛盾的研究在内容上主要集中于当前人地矛盾的原因和对策，或笼统加以分析，或侧击旁敲，从人增地减、资源匹配、土地调整等方面予以侧面分析，鲜有人对人地矛盾的类型及其具体内容加以区分。近年来，农地流转、征地拆迁、城乡统筹试点中的“土地换社保”、土地增减挂钩、重庆和成都的“地票”试验等问题引发了诸多分歧和争论，随着我国社会经济的不断发展，当前农村人地矛盾已经发展为一种新常态。围绕这些分歧和争论形成了丰富的研究成果，但是，从文献情况来看，对农村人地矛盾进行的系统研究十分有限。

人地矛盾是制约农村经济发展的根本性矛盾，在不同的社会发展时期，人地矛盾呈现出不同特征，与之相应，政府不断调整农地制度以化解紧张的人地矛盾，达到某种乡村治理状态。建国以来，中国农村人地矛盾及相应的农地制度变迁经历了土地高度集中导致社会对立-土地改革-分散经营产能不足-农村合作化-集体低效率-家庭联产承包责任制这样一个波浪式的阶段。自土地承包到户以来，农户的个人付出与其收入挂钩，因而成功地激励了他们从事农业生产的积极性，提高了生产效率和农业产出，极大地缓解了当时严峻的人地矛盾。但是，这一制度并没有一劳永逸的解决中国农村人地矛盾，随着生产力和生产关系的发展，制度变革释放的优势难以再继，很难凭借这一制度使农村地区获得更高程度的发展，使农民实现从温饱到富裕的跨越。当前，新的农村人地矛盾已经逐渐凸显，并且日益成为制约农村经济发展和社会稳定的重要因素。

二、当前中国农村人地矛盾的新状况

(一)城市扩张对建设用地的刚性需求与耕地保护的量性矛盾

“人增地减”是人类在现代化进程中面临的共同问题。现代化发展常常伴随着城市扩张，从目前情况看，城市范围的不断扩张正在侵蚀着农民的生存空间——土地，而各地大规模的开发区建设也在不知不觉中进行着新的“圈地运动”。这种长期和普遍现象使建设用地占用耕地成为一种刚性需求，使工业化和城镇化的推进与耕地减少具有内在关联性。

据统计，我国城市建设年均占用耕地在1978—1989年间为 15.8万公顷，1990—1999年为16.8万公顷，2000—2009年为21.2万公顷。[1]建设用地的这种扩张趋势加剧了土地资源的稀缺性，使我国耕地面积总量和人均水平都逐年下降。时至今日，我国耕地总面积约为18.2476亿亩，人均耕地面积已不足1.38亩，不到世界人均耕地面积的三分之一。*根据中华人民共和国国土资源部网站、财经网、中国发展门户网等发布的数据汇总而来。而且，我国各类土地所占比例不尽合理，草地面积大，耕地、林地所占比重偏小，难利用土地多，后备土地资源不足，其中可开垦为耕地的仅1亿亩左右，主要分布在西北和东北地区，对于紧张的人地关系而言，即使将这些具有潜力的土地全部开发出来也只是杯水车薪。

就目前形势而言，人口总量依然呈递增趋势，对粮食的需求量也将继续扩大，所以，必须保有足够数量和质量的耕地来承载人们对粮食的需求，以确保国家粮食安全，这构成了我国农村人地矛盾的一个重要内容。正如原国家统计局总经济师姚景源所说：“经济发展是要占用土地，而另一方面我们13亿人赖以生存的基本生活资料都源于这片土地，这显然是一个矛盾。”[2]二者对土地的需求以及耕地面积日益减少的趋势形成强烈反差，并制约着我国经济和社会发展。对此，中央将18亿亩定为我国耕地红线，这一数字是综合了我国人均粮食消耗量、耕地质量、平均亩产等要素得出的，是人地关系平衡的底线。守住这一底线是一场艰巨的博弈，有学者认为，“目前耕地实际减少的现状比统计数据所反映的情况更为严重，”[3]各种变相的违法用地现象层出不穷，18亿亩耕地红线有可能早已突破。

(二)劳动力分布与土地资源配置之间的结构性矛盾

由于土地位置的不可移动性，人均耕地资源在不同地区分布不均，这种状况古已有之，但当前矛盾尤为突出。从全国范围来看，“三北”地区(东北、西北、华北)人均耕地较多，而华东、中南、西南地区人均耕地较少。除此之外，对于当前中国而言，劳动力分布和土地资源配置之间的矛盾还呈现出新的特征：

第一，农村集体组织内部成员间土地资源在数量和质量上分配不均。从实际情况来看，无论是人均占有土地资源的数量和质量，村与村之间、组与组之间都存在较大差距，而且这种差距正逐渐扩大，甚至有极个别小组的土地被全部征用。在农村集体组织内部，第一轮承包是以当时人口为基数平均分配，随着时间推移，每户的人口数会发生变化，承包地数量和质量也因为各种原因而呈现差异性特征。但是，此后鲜有集体组织对承包地和承包关系予以合理调整，以致出现大量的农户家庭之间土地占有严重不均的现象，有的家庭明显人多地少，另一些则人少地多，甚至还出现了绝户的情况。在农村地区，土地是最基本的生产和生活资料，人口与土地资源之间严重的分配失衡会伴生一系列严重的负面影响，导致人地关系、人与人之间的关系，甚至人与社会的关系日趋紧张。

第二，“无地可耕”与“土地闲置”并存。据了解，这种状况主要存在于以下几个方面：一、农村人口更新换代导致的人地不均。很多地方严格遵守土地承包关系“相对稳定”、“生的不给、亡的不抽”的规则，即使是在两轮承包交替时也只是简单延包，并未对原有承包地和承包关系进行合理调整，由此导致新生儿没有分得土地，而去世的人却一直“承包”着土地；二、婚嫁导致的人地不均。虽然法律对妇女的土地承包权有相应规定，但却难以操作，并无实质意义。现实情况往往是，妇女外嫁承包地无法带走，嫁入时也没有获得相应土地，只能在依赖丈夫的承包地讨生活和外出务工之间择其一而为之，因此成为当下名符其实的“失地农民”；三是有的家庭无力耕种，或者年轻劳动力外出务工，或者新生代农民已无心无力再从事农业生产，由此导致土地撂荒，形成表象上的“人少地多”。这些结构性的人地矛盾突出，是影响农村干群关系以及社会稳定的重要因素。

(三)土地细碎化与发展现代规模农业之间的技术性矛盾

人类社会从采集-狩猎的自然经济向种植农业和畜牧业的转变，使其摆脱了完全依赖自然资源赐予的一般动物生存方式。然而，“人类进入农业社会之后很快就在一个更高的发展阶段上遭遇了新的困境或贫困陷阱。”[4]这种困境或陷阱在土地承包到户之后，日渐体现为土地细碎化的单打独斗式耕种与实行规模经营的现代农业之间的矛盾。

土地承包到户使农村土地呈现细碎化分布。这产生了一系列不利影响：一是，浪费耕地资源。划分土地时，户与户之间的地块都筑有沟、埂、墒等界线，耕地变成界限，虽然对于单个家庭来说可以忽略不计，但是从大范围来看就不是一个小数目；二是，增加农业生产成本。土地块多、量少，对生产管理如播种、施肥、收割非常不便利，既耽误时间，也浪费人力、财力、物力；三是，妨碍规模化、集约化经营。其中最大问题就是限制农业的机械化和集约化生产，制约农业生产率的提高，使其在传统农业的范围内打转。

从全国范围来看，中国农业规模化、集约化和机械化程度显著偏低。根据联合国FAO数据统计，中国的农业集约化经营程度处于较低水平，平均每千公顷耕地上拖拉机使用量为27.7，平均每千公顷耕地上收割机使用量为5.8，而同一年度日本的相应数据分别为433.9和221.2。[5]并且，机械化作业也主要分布在东北、西北和华北等平原、盆地地区，而山地、丘陵地带机械化水平低，有的甚至完全靠人力耕种。从发展经济学角度来看，处在现代化转型中的国家，首当其冲就是要在农业社会中开启现代化进程。而传统小块耕作、分散经营的生产方式已经很难适应时代发展趋势，成为发展现代农业的瓶颈。

(四)土地的资本化需求与土地产权安排的供需矛盾

“农业现代化是一个不可逆转和必经的历史进程。在现代农业发展进程中，土地与资本的结合不可避免。”[6]家庭联产承包责任制解决了农民的温饱问题，却无法增加农民的货币收入，实现农民富裕。随着社会经济的发展，土地资本化成为一种客观需求。土地资本化即土地财产权利的流动，在本质上“就是土地产权(在我国是土地使用权)的金融化，将位置固定、产权不便的土地资产通过产权交易变成可流动资产，通过市场竞争，实现土地资产用途的优胜劣汰，实现土地资源的最优化配置”[7]。这一过程有利于农民从土地权利中获得更多实质性收益，从而有效化解人地矛盾，促进城乡经济发展。

土地资本化能否顺利进行取决于这样几个条件：(1)土地产权是否明晰，并且可以被明确划分；(2)土地价值能否准确评估；(3)法律是否保障土地抵押权，银行或金融机构是否愿意接受土地财产权利的抵押。从目前的实际情况来看，我国土地产权制度安排恰恰在这些条件上成为土地资源优化配置的制约因素。

三、中国当前农村人地矛盾的成因

(一)“增人不增地，减人不减地”的政策诱因

自家庭承包经营制以来，农村土地的承包期限先后经历了“不确定”——“15年以上”——“30年”——“长期而有保障”——“长久不变”这样一个发展过程。由此可见，“稳定”和“长久不变”是未来农村土地承包关系的基本方向，其意在保护农民的土地权益，提高土地资源的配置效率。但是，在具体政策执行过程中却存在这样“一个悖论性问题：若不调整土地，人地不均的矛盾将日益凸显，并滋生各种经济纠纷和社会问题；若调整土地，则有违法律和政策，且不利于农民对土地的中长期投资以及土地的资本化运营”[10]。

上述土地调整与否的客观矛盾再加上法律语言的模糊性*《中共中央关于1984年农村工作的通知》就土地调整问题提出，“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”的基本原则；而1993年11月下发的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。，使不同地方的做法分歧严重，有的地方自实行家庭联产承包责任制以来从未对土地进行过调整，他们认为，土地不定期的调整会导致收益的不可预期性和投资的不确定性，而稳定的农地产权使农户对土地收益有相对确定的预期，因而有助于稳定农户对土地的中长期投资、改善土地质量、转变土地经营方式、促进农业规模经营，从而尽可能实现资源的优化配置。另一些地方则几乎是隔几年调整一次，他们认为，随着时间的推移，农地总量和家庭人口都在不断变化，如果不对土地进行调整，新出生的人口、因婚姻增加的人口就没有承包地，而因死亡、升学、外嫁、迁移等减少的人口却依然保留原有的承包地，从而导致有的家庭人少地多，耕种不过来，而另一些家庭则无地可耕，这种人地不均的状况是违背社会公平的。

对此，《农村土地承包法》第28条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：(一)集体经济组织依法预留的机动地；(二)通过依法开垦等方式增加的；(三)承包方依法、自愿交回的。但是，从实际情况来看，这一规定难以达成预期效果。在上述几种调整方式中：开垦土地需要经过严格审批，开垦过程需要相对长的时间周期，耗费的人力物力成本高而开垦所得的土地质量难以保证；“承包方依法、自愿交回”这种方式对于农户而言缺乏有效激励，很难调动农户的积极性。如此一来，利用预留的机动地似乎成了缓和人地矛盾最可行的办法。但是，法律又对预留机动地作了严格限制，*《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”实际上可供调配的机动地非常少。即使部分地区还有少量机动地，从利用现状来看，它并没有“严格用于缓解人地矛盾”，而是承包给了其他农户(非新增人口)，或者通过招标、拍卖、协商等方式转为非农用途，以赚取租金来增加村集体财政收入。这样的处置方式使预留机动地的初衷发生了变化，它的土地调整功能逐渐淡化，转而成为增加收入甚至被某些基层干部用于寻租谋取私利的渠道。

(二)农村土地产权制度不完善

1.土地权属不明晰。在农村地区，每年都会因土地边界不清、权属不明而引发出许多纠纷。更棘手的是，《宪法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》把农村土地界定为乡(镇)、村、村民小组三级所有，但在遇到切实问题(如土地流转、土地使用权证券化)时，到底是乡镇集体所有，还是村集体所有，亦或是村民小组所有？谁才是真正的权利主体？农民作为土地的使用者，他们的利益又如何保障？这些问题在宪法和相关法律法规中都没有明确，从而导致农村土地产权虚置，大大扩展了一些“代理人”寻租谋私的空间，使农民的土地财产权益受到侵害或严重流失，甚至许多农民沦为“三无”形式的“无产者”，在市场竞争面前丧失经济基础，难以成为平等自主的市场主体，进而严重影响农村市场经济的发育与城乡市场的一体化建设，延迟农民参与市场经济和投身现代化建设的步伐。

其次，在怎样重写一部文学史的问题上也表现出了自觉特点。学者们应该从文学角度出发，综合运用多种方法，尤其是审美角度的分析方法。例如，《子夜》往往被人们誉为现实主义杰出代表作，但是当我们用审美的眼光去看待这个作品时，就会发现它在很多方面存在缺陷，例如它文学水准不高，更多是空洞的政治口号和写实性的政治生活，艺术手法并不高超；在文学主题上也存在主题先行的弊端；缺乏深厚的哲理内涵，缺乏对人性的关照，对生命的审视。

2.土地产权内容的差异化结构。传统法律法规对集体土地与国有土地在权利内容、权利主体、基准地价以及法律政策支持程度方面区别对待，这导致：一方面，土地价值具有不确定性。土地资本化即土地财产权利的流动，在形式上，它以贴现土地使用权的未来收益预期的方式获得财产性收益，因此确定土地的使用权价值十分重要。但是，使对集体土地的价值评估具有不确定性和高风险性，从而严重损害集体土地使用权者从土地上获取财产性收益的权利。另一方面，城乡土地市场呈现二元分割结构，两种性质的土地在交易价格上存在巨大差异。通常，集体土地的获得成本较低，一旦转为国有，并用于城市建设则价值倍增，这使开发商和相关利益主体热衷于土地开发，从中获利，却剥夺了农民获得土地财产权益的合法权利，从而导致各种因征地而起的社会矛盾和冲突频发。

3.土地产权不完整。从当前的情况来看，一方面，产权的不完整使农村土地财产权利的流动存在各种风险，从而增加了土地资本化的不确定性及其交易成本；另一方面，随着农村经济的发展，农村的金融需求更加旺盛，然而，《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等都明确规定“农地承包经营权不能抵押”，根据这些规定，即使当事人签订了有关土地的抵押合同也是无效的，由于法律和政策方面的约束限制，银行或金融机构不可能接受以农村集体土地所作的抵押。因此，农民压根就无法在现有法律框架下通过合法抵押获取资金，虽然握有长久不变的土地承包经营权，却不能靠其获得信贷支持，这对于农村土地资源的市场化运作、农村金融发展以及农业的现代化转型都是一种束缚。

(三)农地退出缺乏有效激励机制

随着工业化以及城市化的推进，农村劳动力向城镇转移、农民向非农产业转移是一种必然趋势，特别是新生代农民工，生于城市、长于城市、接受教育也在城市，他们和农村的关系越来越疏远，对农村土地的感情越来越淡漠。因此，在人地关系紧张的情况下，健全的农地退出机制，对于降低农民对土地的依赖，实现广大农民工向市民的结构性转化，进而缓和农村人地矛盾具有重要意义。土地承包经营权可以说是农民在现有土地制度约束下的一种集体成员权，退出意味着让渡这种集体成员权，不再种地转而去干别的行当。这对于农民关系重大，因此他们往往持非常保守的态度。

目前农地退出主要有这样几种途径：土地被政府以公共利益的名义征用导致的被动退出机制、因升学或户口迁出导致丧失土地经营权的制度性退出机制，以及因年老体迈或外出就业而将土地交给集体或他人耕种的准退出机制。后两种退出机制都是基于农民的自主意愿，是农村对集体组织的一种选择行为，体现他们作为集体组织的权利。

现行土地制度允许并鼓励土地承包经营权退出，但缺乏相应的激励和保障措施来提高退出意愿。《土地承包法》规定，本集体经济组织成员“可以自愿放弃承包土地的权利”( 第18条)，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”(第26条)退出的非强制性以及补偿的不合理性，妨碍了土地发挥其生产要素价值和财富效应；社会保障体系的不健全则使很多农民对土地经营权退出后的生活和保障心怀顾虑，一定程度逆向强化了土地的保障功能，致使大部分农民选择“亦工亦农”的两栖生活，宁可让土地荒芜闲置也不愿退出。

(四)农地政策执行乏力

“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”[11]。一项政策能否实现以及在多大程度和范围上实现预期目标，主要取决于这项政策是否在忠于政策目标的前提下，得到及时、充分、灵活、有效的执行。因此，人地矛盾的产生和发展既有制度方面的原因，也有农地政策执行乏力的因素在起作用。

从当前农村人地矛盾呈现出的问题来看，相关政策的实施效果并不很理想。典型问题体现在以下几个方面：一、该由集体收回的土地没有收回，如老人去世、村民外迁、超出规定的宅基地等，绝大部分集体都没有收回，有的由其他家庭成员继续耕种，有的则干脆荒废；二、该保障的土地权益没有得到保障，如妇女的土地承包权益普遍因婚嫁、丧偶、离婚等原因而受到损害，但是集体并没有采取有效措施予以解决或者作出相应补偿；三、虽然国家实行严格的土地用途管制，但是，地方政府和土地开发的利益依存关系导致在执法监督中“人情”和“权力”因素的影响膨胀，出现各种“有法不依”、“执法不严”的问题，严重影响土地用途管制政策的贯彻实施。

农地政策执行不力现象又源自一系列因素的综合作用。除了上述所说的制度成因之外，法律规定与传统习俗之间的冲突、土地开发商的牟利冲动、地方政府对土地财政的依赖、地方与中央所追求的目标差异导致的利益博弈，以及农民的“理性”选择等因素也都不同程度的影响着农地政策执行及其效果，进而影响农村人地矛盾的激烈化程度。

四、对当前中国农村人地矛盾新状况治理路径的思考

从中国社会发展的总体形势来看，人口与土地的紧张关系将长期存在。如何有效缓解紧张的人地矛盾，是各级政府面临的重要课题。农村人地矛盾的产生原因大多与特殊时期的社会生产关系紧密相联。这些社会生产关系方面的因素，又均同时指向一点，即耕地的固化属性与土地流通困难之间的矛盾。换而言之，在本质上，农村人地矛盾是社会经济发展对土地权属流动性的现实需求与农地政策对土地长期稳定的制度安排之间的矛盾，因此，如何在它们之间实现平衡是问题的关键。

(一)促进农村土地流转

从近些年的探索结果来看，土地流转是在尊重现有承包关系、确保农村社会稳定前提下，克服土地固化、分散经营等弊端的一种重要路径。土地流转通过使土地从不可移动的物品转变为市场上自由流通的商品，有效规避了现行土地政策为追求长期稳定所带来的困扰，不仅有助于转变农业经营方式，还有助于使很大一部分农民从“种地不划算，不种又可惜”的纠结中解放出来，促进农民向市民的结构性转变。从宏观层面来看，促进农村土地流转，首先是要厘清农村土地的产权归属，建立健全农村土地确权机制，切实解决好农村土地所有权、承包权、经营权之间的关系。其次，土地确权是促进农村土地流转、缓解农村人地矛盾的前提步骤，因此，要做好土地确权工作，而且要谨防某些基层干部借土地确权之机重新划分土地从而引发新的人地矛盾。再次，在土地确权的基础上，进一步加强金融系统对农村土地融资的支持力度，促使农村土地担保成为农民融资产的重要手段。另外，建立一套规范的农村土地流转机制，明确农村土地流转的主体、范围、平台、定价方式等问题，为农民创造完备的土地流转制度环境。

(二)严格落实耕地占补平衡制度

耕地占补平衡意在协调耕地保护与开发建设之间关系，确保耕地总量动态平衡。自实施以来，耕地占补平衡制度在一定程度上缓解了非农建设对耕地的占用压力，遏制了耕地锐减之势。但是，在具体实施过程中，“占优补劣”、“占近补远”、“占多补少”等问题较为突出，因此，针对当前工作中存在的问题，应严格应对。具体如下：一、积极改善生态环境，提高土地质量。具体来说，一是针对不同的土壤情况，利用生物、工程措施予以改良，提高土壤的肥力；二是充分利用被占用土地的地表土壤，做好这些土地的耕作层土壤的剥离和复用工作。二、建立完善的耕地质量评价体系，防止建设单位“占优补劣”。从灌溉条件、土壤平整度、土层深度以及其它方面的理化性状入手，建立科学合理的耕地质量评价体系。三、规范耕地开垦费的收取，加强对开垦费支出和使用情况的监督，杜绝经费挪用。四、加强对新开垦土地的后续追踪管理，在必要的时候追加投入，确保耕地质量。五、加大对滥占滥用、先用后报、少征多用、征而不用等违法违规现象的惩处力度。

(三)严格把关对农村宅基地的审批

随着农村经济迅速发展，农民对农业的投资逐渐减少，而在非生产性资产和非农活动方面的投资偏好增加，尤其在建设房屋方面的投资显著增加，使农村地区出现大量宅基地超标和“一户多宅”的现象。1982年的《政府工作报告》就曾指出当时农村存在两股歪风，其中之一就是“滥占耕地建房”。滥占耕地甚至基本农田建房，这是农村内部对耕地的挤压。对此，相应的国土资源部门须严格审批宅基地申请，加强对申请地块的监管，完善申请程序，杜绝对宅基地超标面积和重复申请的许可；对于一户两宅甚至多宅的现象，倡导宅基地流转，或者，在给予相应补偿的基础上，将多余的宅基地分给其他有需要的人；针对闲置宅基地，建立相应的激励措施，鼓励对闲置宅基地的复垦和重新利用。

(四)完善承包地退出机制

如何解决增量人口对土地的需求，合理应对承包关系的稳定要求与增量人口对土地需求之间的结构性矛盾，是缓解当前农村人地不均的重要议题。对此，可以从完善承包地退出机制来促进问题的解决。承包地退出机制主要针对死亡人口、非农户口、外嫁妇女等群体。关于死亡人口，生前作为集体组织的成员享有土地承包经营权，但这种权利不应该延续至死亡后，也不适合继承，可以被继承的只是被继承人在承包期内投入的资本以及相应的个人收益。因此，他们的承包地在其死亡后应予以收回。关于承包期内全家迁入设区的市、转为非农业户口的人，他们原有的承包地应由发包方强制收回，而不是任其撂荒或继续占用或随意交给他人耕种。关于妇女的土地承包权，应该结合实际从政策上加以完善，既然在传统习俗中，妇女一旦出嫁就无法经营原有的承包地，那么，她嫁入后就有权在新居住地获得土地承包权，原有的承包地则由集体收回。针对不愿或无力耕种的农户，也应出台相应政策，激励其自愿交回承包地或依法有偿流转。从这几类人群收回的土地严格用于承包给该组织内其他增量人口，以此来缓解结构性的人地矛盾。

(五)统筹城乡社会保障体系，促进农村“人的城镇化”

农村城市化的核心是农民的市民化，农民市民化并不是简单的使农民从“农村户口”变成“居民户口”，而是一项需要多方推进的系统工程，其核心是使农民在城市过上有尊严有保障的生活。由于土地所承载的生产、生活以及社会保障等多方面的功能，农民对土地有物质、情感和心理上的依赖性。因此，缓和人地矛盾不仅要在物质上消除农民对土地的依赖，还要在心理和情感上将他们从土地束缚中解放出来。从目前的情况来看，构建合理的社会保障体系，实现城乡社会保障无缝对接，保障农民转为市民后在城市住房、教育、医疗、社保等方面的公共福利，是实现农民向市民的结构性转变的关键性举措。

人地矛盾在本质上反映出生产关系的紧张状态，从20世纪末开始，中国农村人地矛盾出现了一系列新状况，形成对农村经济发展、农业现代转型以及农民增收致富的重要制约。因此，如何化解这些矛盾，是党和政府面临的重要课题。人地矛盾是自然、经济、社会、制度以及政策执行等多种因素共同作用的结果，因此，对它的治理将是一项系统工程，须多管齐下，从促进土地流转、理顺农地产权制度、严格执行耕地占补平衡制度、加强对农村宅基地的审批、完善农地退出机制、实现城乡居民社保一体化等多个方面共同推进。

参考文献

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[11]Allison, G. T, Essence of Decision[M].Boston, Mass: Little Brown, 1971:176.

(编辑：佘小宁)

The new contradiction between people and land in countryside and its governance

Gong Hongling

(SchoolofPublicAffairs，ChongqingUniversity，Chongqing400044，China)

Abstract:Since the end of the twentieth century，some new contradictions between people and land spring up in China, such as contradiction between construction land expansion and land protection, misallocation between labor force and land resources, technical contradiction between land fragmentation and the development of scale modern agriculture, and contradiction between demand of land capitalization and supply of the property rights. Judging from the current situation, these contradictions have become important factors restricting China's economic development and social stability, and how to resolve these contradictions is an important issue for governments at all levels.

Key words:Contradiction between people and land; Urban sprawl；Land capitalization; Land transfer; Property system

中图分类号：F301.0

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)05-0323-07

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC630024);中央高校基本科研业务费专项项目(106112015CDJXY010018)

作者简介：龚宏龄(1986-)，女(汉)，湖南益阳人，讲师，博士，主要研究公共政策与社会治理、农村问题方面的研究。

收稿日期：2016-01-12