社区自治视角下的业委会成立困境研究

郑颖瑜

社区自治视角下的业委会成立困境研究

郑颖瑜

中国的社会转型和体制改革引起基层社会的巨变，要求社会治理模式向社区自治转变，而业委会是实现社区自治的重要机制。业委会在中国经历了二十多年的发展，成立的比率仍然很低。业委会成立过程中面临着法律制度的束缚、其他社区治理主体的阻碍、业主缺乏自治精神等困境，需要从完善法律制度、明确社区治理主体的责权关系、培育业主自治精神等方面着手，化解成立业委会过程中的困境，从而推动社区自治的深入发展。

社区自治；业委会；困境

[作 者]郑颖瑜，广西民族大学相思湖学院讲师。

一、社区自治与业委会的发展

（一）社区自治的理念

20世纪90年代，中国开启市场经济体制改革的新时代，由此也掀起住房商品化的浪潮。短短二十年的时间内，市民住所实现了从“单位房”到“商品房”的转变，市民的身份逐步从“单位人”到“社会人”进行转变，社会的治理也从以“单位”为基础转为以“社区”为基础。由于社会转型和体制改革引起基层社会的巨变，要求社会的治理模式实现革新。社区自治理念正是在这样的社会背景之下应运而生的。社区自治指的是“脱离强制性干预的外部力量，社区内各利益主体通过民主协商的方式来处理社区公共事务，并使社区呈现出自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的发展状态”[1]。

（二）业委会是实现社区自治的重要机制

社区自治的实现，有赖于社区居民的自觉合作和对权威的自觉认同，而社区居民进行合作和协商需要一个具体的机制来进行整合。目前广大城市社区主要是通过召开业主大会的方式，选举成立业主委员会作为一个“准代议机构”来执行全体业主的决议。业主委员会简称业委会，是广大社区的居民在探寻社区自治的道路上进行的机制创新。

大量的实证调查业已证明业委会对于社区自治的发展能够提供积极的作用。有研究者对上海一个居民区中所有业委会发展状况进行长达8年的深入跟踪调研，调查结果显示，“业委会的建立和发展，能够为社区居民参与社区治理提供一个正式的渠道，构建常态的社会合作平台；能够有效地促进基层治理；能够促使社区的权力结构从一元集权向多元分散转变”[2]。当代治理研究权威帕特南认为市民组织是促进民主制度良性运转和基层善治的主要动力，它们不但具有为个体成员提供参与“互动机会和灌输合作习惯”团结意识及公共精神的内部效应，而且其形成的密集社会网络可以增强市民群体的利益表达和聚合能力，从而对更大范围的政体具有外部影响，因此能够促进基层治理。无论是从实践还是理论的层面来看，业委会对于推动社区自治的发展具有积极的作用，因此，多数城市社区都积极加入成立业委会的队伍当中。

（三）成立业委会的现状

实际上，在全国范围内成立业委会的现状并不乐观。据住房城乡建设部统计，目前全国业委会成立的比例大约30%。目前业委会成立比例最高的城市是上海，高达80%。而中国其他一线城市，包括北京、广州、深圳、杭州，成立业主委员会的比例都在10%～30%。

从社区自治的视角来看，成立业委会有利于促进基层治理，各个城市社区也热衷于筹备建立业委会的工作。然而实际的情况却是经历了二十多年的发展，业委会仍然处于成立难的困境当中。目前学界关于业主委员会的研究重点主要是放在其运作机制的完善、与其他基层治理主体的关系研究、业委会功能异化及其监督机制创新等方面，无论是哪一个研究方向，都是建立在业委会已经成立的前提之下，而对更为基础的问题——解决业主委员会成立的困境，则缺乏深入的调查分析。

二、成立业委会面临的困境

目前，社区召开业主大会难、成立业委会难的问题是一个普遍存在的问题。通过实地调研和文献研究发现，成立业委会面临的困境主要包括以下几个方面。

（一）现行法律制度的束缚

目前，成立业委会的法律制度依据主要是2003年国务院颁布的《物业管理条例》和2007年开始实施的《物权法》，以及各个不同的地区依据国家的法律制度所制定的地区性物业管理条例。这些现行的法律制度为业委会的建立和运转提供了法理依据和规则指导，但是其中的一些要求与社区自治的现实相去甚远。

首先，成立业委会“双过半”原则的门槛过高，已经成为限制业委会成立的重要制度因素。《物业管理条例》的第十二条规定“业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”[3]。这一规定简称“双过半”原则。而现实情况是多数社区很长时间入住率达不到50%，导致很多社区在建成很长一段时间内处于没有业委会的状态。

其次，业委会的法律地位不明确，影响业委会的发展。2007年颁布的《物权法》虽然明确了业委会在特殊条件下有作为诉讼主体的资格，但对其是否具有民事主体的资格问题仍无界定。因此，一旦物业公司发生侵害业主合法权益的行为，业委会能够发挥的作用就十分有限。2007年修订后的《物业管理条例》提出“业主委员会执行业主大会的决定事项”，这一说法回避了关于业委会只是“执行机构”的界定，但是对其法律地位仍未作出明确的规定。业委会法律地位不明确，影响其在社区自治当中发挥维护业主合法权益的效能，从而影响广大业主对于筹建业委会的热情。

（二）其他社区治理主体的阻碍

当前，社区治理的主体主要包括基层（准）政府组织、物业公司、业委会三个方面。在社区治理的大多数实践当中，各个治理主体不但没有形成合力共同推进社区治理，基层（准）政府组织和物业公司还给业委会的成立设置各种障碍。

在传统的社区治理体制当中，强调的是政府对社区自上而下的管理，这种政府对社区的管理主要是通过居委会、街道办事处这些准政府组织来实施。业主委员会的出现，打破了政府自上而下对社区进行管理的传统方式，要求在社区实现多元主体治理的新机制，基层（准）政府组织感到自身的权威受到威胁。其次，业委会的成立通常伴随着维权行为的发生，而业主维权的过程当中有时会引发激烈的冲突，大大增加基层政府的工作量，影响其政绩考核和基层政府工作人员的仕途。再次，房地产业和物业管理公司还牵涉个别政府工作人员的腐败问题，推动社区自治和成立业主委员会直接触动部分人员的腐败利益。正是基于以上理由，许多基层（准）政府组织对于社区成立业委会的态度冷淡甚至横加阻挠。一是基层（准）政府组织不作为。《物业管理条例》规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”[3]，但现实中许多新建小区，并没有政府相关部门的指导、牵头。二是基层（准）政府组织乱作为。部分地区居委会在审查居民代表资格的环节反复纠结，或者是将简单的办事程序复杂化，增加业委会成立的难度。

物业公司与开发商联合阻碍业委会的成立成为普遍现象。物业公司本来应当是业主通过市场选择，订立契约聘请的社区“管家”，是业主自愿将社区的“物业管理权”通过契约的形式让渡给物业公司。而实际上，全国70%的社区物业公司都是由开发商指定其名下的物业子公司直接管理社区的物业，业主选择物业公司的权利形同虚设。长期以来，开发商与物业公司联合在一起，不仅掌握了社区的“物业管理权”，还将其势力不断扩张到社区事务的方方面面，从社区的“管家”变成社区的“主人”，随意侵害和剥夺业主的合法权益。由于业委会的出现会对开发商和物业公司的既得利益造成潜在的威胁，多数开发商和物业公司对于业委会存在顾忌，甚至直接使用各种手段阻碍其成立，主要的方式表现为拒绝提供业主清册、社区建筑规划图等必要材料；联合居委会、街道办事处工作人员给业主委员会的成立设置各种门槛；散布谣言离间业主，瓦解业主对于业主委员会筹备小组的信任，使得选举投票无法进行；直接拆除业主委员会筹备小组张贴的横幅、设置的帐篷等设施，威胁恐吓筹备小组人员等。

（三）业主缺乏自治精神

发挥社区自治的效能离不开广大业主的积极参与，而在社区自治的实践当中，业主群体尚未培育成熟的自治精神，对社区公共事务的参与程度不高。业主自治精神的缺乏，首先是由于传统的计划经济体制下的住房分配制度的影响。在进行市场经济体制改革之前，中国很长时间实行福利性住房分配制度，住房的产权和公共事务的管理权归属于国家，这就造成社区居民长期以来缺乏对社区公共事务的参与和管理，造成自治精神的缺失。其次，业主自治精神的缺失是由于对社区自治模式缺乏正确的了解。社区自治的基础在于社区居民对于社区公共事务的广泛参与，并强调多中心的社区治理主体通过协商合作的途径共同参与社区事务的管理。因此，居委会、街道办事处这些准政府组织和业委会、物业公司作为社区治理的主体，其地位是平等的。但是广大业主仍然受到“官本位”观念的深刻影响，凡事依赖政府进行管理，缺乏对自身主体地位的认识。再次，业主自治精神的缺失是由于对代表自己权益的自治组织产生了认知偏差。部分业主认为业委会与街道办事处、居民委员会这些准政府组织没什么差别，都是政府进行行政管理的一种手段，因此缺乏参与的热情和兴趣。

三、破解业委会成立难的对策研究

（一）建立健全相关法律制度，给成立业委会提供坚实的制度保障

在一项针对广州业委会发展的研究当中显示，抽样调查的69个商品房社区当中有71%的业委会是成立于2008之后。2008年之后广州业委会成立呈大幅度增长的态势，和2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》有重大的关系[4]。这在一定程度上证实了健全的法律制度体系是业委会建设的重要保障。推动业委会的建设，需要进一步建立健全相关的法律制度。

首先，从制度设计层面放宽对于成立业委会的条件限制。例如，根据商品房社区的现实情况，将召开业主大会的“双过半”要求改为“占已交付使用物业业主总数20%以上的业主联名就可以向街道办事处、居委会提出成立业主大会”。同时，业主大会投票选举业主委员会的程序和规则可以适当简化，降低筹建业委会的时间成本和物质成本，并可以创新选举方式可考虑采用使用电子投票系统进行投票表决的方式来进行选举等。

其次，通过完善立法赋予业委会法人资格。业委会的法律地位模糊，影响其在社区自治当中发挥主体作用，尤其是在业主维权的案例当中，由于业委会没有法人资格，没有资格参与诉讼，从而导致业主维权举步维艰的情况时有发生。依法赋予业委会法人资格，有利于发挥业委会在维护业主合法权益当中的积极作用，从而提升广大业主对于筹建业委会的积极性。例如，2013年温州市开辟了改革创新之路，由民政局批准7个业委会具备法人资格。2015年10月，温州嘉鸿花园业委会作为诉讼主体状告开发商侵权，开启了业委会具备诉讼主体资格的新案例。在未来，通过立法的形式确定业委会的法人资格也许会成为大趋势。

（二）明确社区其他治理主体的责权，减少成立业委会的外部阻力

参与社区治理的各个主体之间矛盾的根源是责权错位。政府（准）组织利用其在政治上的强势地位屡屡侵犯业主的私权，物业公司利用其在经济上和专业信息上的强势地位损害业主的合法权益，从而导致社区中的冲突加剧。化解这些冲突的途径在于明确社区治理各个主体的责权关系，实现由业主、政府（准）组织、物业公司以平等的地位共同参与社区自治的和谐局面。

首先，居委会、街道办事处等基层自治组织应当实现职能的转变，将工作的重点从执行基层政府的各项政策转变为积极行使基层自治的管理权，回归其组织本质。居委会、街道办事处等基层自治组织应当树立起自治与服务的理念，把维护好社区居民的合法权益作为工作的出发点和落脚点，把居民的满意程度作为检验工作成效的首要标准。在居委会、街道办事处与业委会的关系方面，法律规定居委会、街道办事处对于业委会的成立有指导的义务，这里的“指导”是一种在社区自治当中的合作关系的体现，而非上下级的关系。因此，居委会、街道办事处应当正确理解法律的精神，指导业主委员会的成立，而非过度干预业委会的筹备工作。

其次，物业公司管理的范围应当是社区物业管理区域的物业，其物业管理权是来自于广大业主的授权，而授权的方式应当是通过业主与物业公司签订契约的方式。实际上，前期物业管理由开发商指定物业公司已经成为一种普遍的现象，因此，物业公司服从于开发商的要求而不是为业主服务就不足为奇。改变这种状况的途径在于打破开发商对于物业公司选择的垄断地位，通过立法的方式推行开发商与物业管理相分离的制度。同时，应当让物业公司的选择回归市场，通过公开招标的方式来选择服务质量优良的物业公司。

（三）解放思想，培育广大业主的自治精神

增强业主之间的情感交流和相互信任，是培育业主自治精神的前提。社会学家费孝通在《乡土中国》当中分析了传统的中国社会信任基础是来自于血缘关系，人们的沟通和合作是在以血缘关系为延伸的村庄上开展的。而社会性质的转变导致人们的关系由血缘结合变为地缘结合，传统社会当中的信任基础逐渐瓦解[5]。在地缘结合的新型社会关系当中，业主之间要建立起新的信任机制，才能让业主间的合作进行下去。增强业主之间的情感交流与相互信任，可以通过开展一些富有人情味的社区活动。如由热心业主举办百家宴，由家长组织儿童开展亲子活动等，让社区的业主熟识起来，进而培育业主参与社区公共事务的积极性。

引导业主关注和参与社区公共事务，是培育业主自治精神的有效途径。广州市雅景苑小区的业主表示，善于利用小区关乎民生的“大事件”来引导全体业主积极关注小区的公共事务，能够让业主逐渐形成积极参与社区自治的理念。雅景苑小区曾经发生开发商经营烧烤店导致油烟污染的事件，引起业主的共同反对，业委会因此组织召开业主大会讨论小区的环保问题、公共收益问题、停车场问题等涉及业主切身利益的事情，并引导业主积极关注参与更多的小区公共事务管理，使得业主意识到参与社区公共事务也是维护自身权益的需要。[本文系广西民族大学相思湖学院2015年院级一般科研项目（项目编号：2015YJYB13）阶段性成果]

[1]向德平，申可君.社区自治与基层社会治理模式的重构[J].甘肃社会科学，2013（2）：53.

[2]石勇发.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010（3）：136.

[3]刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题，2012（3）：99.

[4]何深静，汪坤.广州商住小区业委会发展特征、治理效能及其影响因素[J].热带地理，2015（4）：474.

[5]费孝通.乡土中国[M].南京：江苏文艺出版社，2011：77.