深化国家开发银行改革问题探讨

〔摘要〕 深化国家开发银行改革的背景包括：国际金融危机的发生，使各国重新认识到政策性银行存在的价值；在经济下行周期，国家更加重视政策性银行的作用；国家开发银行内部认为没必要继续进行商业化改革。深化改革的亮点有：首次提出资本约束手段，可以约束国家开发银行业务的过快增长，有效控制风险；首次在国家开发银行董事会设置部委董事，有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督。深化改革存在的不足有：将开发性金融单独列为一类金融机构是否科学；没有明确开发性金融的业务范围或标准；没有明确开发性金融和商业银行间是否为竞争关系；增加了财政的或有负债，增大了中央财政压力。因此，需要进一步增加国家开发银行董事会中部委董事的数量，明确开发性金融和商业银行间是竞争规避关系，明确国家开发银行开发性业务和商业性业务的划分标准，将国家开发银行商业性业务设立为独立子公司。

〔关键词〕 国家开发银行，政策性银行，开发性金融，部委董事

〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）02-0100-05

国家开发银行是我国三大政策性银行之一，也是我国政策性银行改革的先行者。根据2007年全国金融工作会议要求和2008年国务院批准的改革方案，国家开发银行被定位为商业银行，当时还基本确立了股份制改造、引进战略投资者和资本市场上市的国家开发银行改革路线图。然而，时隔7年后，国家开发银行并未像当初规划的那样在商业化改革的道路上走下去。根据2015年3月发布的国家开发银行深化改革方案，国家开发银行被正式定位为“开发性金融机构”，国家开发银行发展从此进入了新的阶段。深化国家开发银行改革的背景是什么，深化改革有哪些亮点，改革存在哪些不足，该如何应对，这些都是学术界值得研究的问题。

一、深化改革的背景

（一）国际金融危机的发生，使各国重新认识到政策性银行存在的价值，有的国家停止或者减缓政策性银行商业化的步伐。各国政策性银行的大量设立始于20世纪50年代，为各国的经济恢复和发展作出了重要贡献。随着金融自由化和经济全球化的发展，原来由政策性银行提供服务的金融领域现在多数都可以由商业银行提供，政策性银行和商业银行间形成越来越严重的不公平竞争，且政策性银行存在较严重的低效率问题，各国开始对政策性银行进行大刀阔斧的商业化改革。如20世纪90年代开始，日本政府采取机构撤销、民营化和缩减业务范围等方式对其原有的“两行十库”的庞大政策性金融体系进行精简，只保留了国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库四家机构，并于后来合并成立一个新的政策性金融机构——日本政策金融公库。2008年美国次贷危机演化为全球性的金融危机后，各国政府不得不出台各种超常规的刺激性政策与救市措施。在此过程中，政策性金融作为应对危机冲击的制度性安排，在恢复市场信心、稳定金融体系等方面发挥了重要作用。各国开始重新认识政策性银行存在的价值，有的国家对其政策性银行商业化改革政策进行了调整。如韩国政府2008年宣布了对韩国产业银行（KDB）私有化的计划，根据计划，韩国产业银行将被拆分为两个机构KDB控股和韩国政策银行公司，KDB控股将私有化成为一家商业银行和投资银行。金融危机发生后，由于政策性银行在稳定金融市场和提供增长资金方面发挥的重要作用，韩国政府认识到了政策性金融存在的必要性，决定停止韩国产业银行私有化，2014年10月，将韩国产业银行、韩国政策金融公司（KOFC）和KDB控股集团合并成新的韩国产业银行。又如，株式会社日本政策投资银行（DBJ）成立于2008年10月1日，根据《日本政策投资银行法》，日本政策投资银行将于成立后的5～7年内实现完全私有化。由于国际金融危机的发生，日本政策投资银行成立后不久，便作为指定金融机构投入到金融危机应对业务中。日本国会于2009年6月通过了《日本政策投资银行法部分修正案》，《修正案》允许政府在2012年3月前对DBJ注资，将DBJ完全私有化的时间延长到2012年4月后的5～7年内。2011年日本发生阪神大地震，日本国会通过了《应对东日本大地震特别支出和援助法》，将允许政府向DBJ提供资本的时间延长3年至2015年3月，将DBJ完全私有化的时间延长至2015年4月后的5～7年内。2015年5月，日本国会通过了《日本政策投资银行法部分修正案》，坚持了DBJ的私有化改革方向，同时要求DBJ无限期承担危机应对职能，并且为DBJ新增了特别投资职能①。《修正案》规定对于危机应对业务，日本政府在DBJ的持股份额将超过1/3，对于特别投资业务，日本政府在DBJ的持股份额将超过1/2。由于国际金融危机和阪神大地震的发生，日本政府虽未改变DBJ私有化的改革方向，但多次推迟了DBJ私有化的时间。

（二）在经济下行周期，国家更加重视政策性银行的作用。2012年以来，在经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的宏观背景下，我国经济增速不断下降，政府保增长的压力不断加大。面对经济下行的压力，政府在坚持“调结构”保持决策定力的同时，也加大了对保障房、新型城镇化建设、中西部地区铁路、农村基础设施、城市管网和信息通讯设施等民生工程和国民经济薄弱环节的投资力度。2012～2014年1～9月，全国共新开工保障房建设2745万套，基本建成1957万套，完成投资28501亿元。2014年国家批复同意铁路建设投资9993亿元，批复同意机场建设投资893亿元，2014年1～11月全国共完成公路建设投资140763亿元。这些数额庞大的投资，离不开国家开发银行的融资和支持。如国家开发银行2014年年报显示：国家开发银行2014年发放棚改贷款4086亿元，累计支持总建筑面积9.6亿平方米，同业占比达80%以上。对外来说，我国正在实施的“一带一路”战略和推动铁路、核电等企业“走出去”战略的实施也需要国家开发银行的支持。2014年末，国家开发银行外币贷款余额2670亿美元，继续保持我国对外投资主力银行地位。

（三）国家开发银行内部认为没必要继续进行商业化改革。2008年后国家开发银行进入商业化改革阶段，随着改革的推进，国家开发银行内部渐渐有越来越强大的声音认为现在就挺好，没必要继续改革下去。国家开发银行的实际资产质量可能并不像报表看起来那么漂亮。国家开发银行贷款多是中长期的，信贷风险的暴露要在多年以后，且国家开发银行贷款多建立在地方政府信用之上，而地方政府信用是一个复杂的问题。真正走入市场以后，国家开发银行对信贷风险的管控能力有待考验，其对光伏行业的贷款就是一例。2007年至2010年，国家开发银行向多家光伏产业巨头承诺高达2500多亿的授信。2011年光伏行业经历了过山车式的大崩溃，光伏“双星”无锡尚德和赛维LDK轰然倒塌，国家开发银行在这两笔买卖上可能交付了近50亿元的天价“学费” 〔1 〕。像国家开发银行现在这样一方面拥有国家信用，实质上拥有政策性银行的待遇，另一方面能和商业银行同台竞争开展商业性业务，从而获得可观利润，无疑是最符合国家开发银行利益的。

近年来，学界逐渐形成共识，在市场经济的发展过程中，政策性金融是不可缺少的，即使是发达国家，也存在政策性金融服务，成为贯彻国家战略，支持本国企业“走出去”的资金推手。国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌就提出，当前中国不缺商业银行，缺的是有实力的、经营好的政策性银行，不应鼓励政策性银行转化为商业银行，不必去追求股份制，更不必去引进海外战略投资者。原国家开发银行副行长刘克崮也认为，中国不缺储蓄银行，缺的是稳定、长期支持基础设施的机制和大机构，而国家开发银行在这方面能力超强。

二、深化改革的亮点

（一）首次提出资本约束手段，可以约束国家开发银行业务的过快增长，有效控制风险。长期以来，国家开发银行在开展政策性业务的同时，还大量开展商业性业务，导致其资产规模快速增长。1999年底国家开发银行资产总额是6864亿元，到2014年底资产总额猛增到103170亿元，是1999年的15倍，年均增长19.8%，远高于我国GDP同期年均增长13.9%的增长率，也远高于国外主要开发银行的总资产增长率（如图1所示）。由于国家开发银行的资金来源主要是依靠国家信誉发行债券，资产业务的快速增长导致国家开发银行发债规模快速扩张，2014年末国家开发银行发债余额63536亿元，是我国银行间债券市场上仅次于央行和财政部的第三大发债主体。由于政策性银行的负债一般需要国家财政担保，因此对于政策性银行的负债规模或资产规模，国外政策性银行一般都从资本金和准备金的角度加以限制，如《韩国产业银行法》规定，韩国产业银行发行的产业金融债券本金余额，加上银行担保余额不得超过其资本金和公积金之和的10倍。我国之前对于政策性银行的资产或负债总额缺少明确的限制指标，结果导致我国政策性银行在资本金不足的情况下发债规模快速增加，并用筹集来的资金大量开展商业性业务，一方面和商业银行开展不公平竞争，破坏了正常的市场竞争秩序，另一方面其发行的债权都享有国家信誉担保，因此过度发债加重了国家财政的负担。此次国家开发银行深化改革方案中首次提出了资本约束的手段，要求国家开发银行满足10.5%的资本充足率，这就为其资产的过度膨胀设置了一个“笼子”，有多少资本，才能发展多少业务，资本不够了，规模就不能扩张了。

（二）首次在国家开发银行董事会设置部委董事，有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督。目前国家开发银行董事会构成采用了商业银行模式，在董事会11名成员中，除董事长、副董事长和1名独立董事外，共有8名股东代表董事。由于董事会主要由股东董事构成，主要代表了股东利益，必然导致在公司决策中追求盈利最大化，容易偏离政策性方向。从国际经验看，由于政策性银行与商业银行经营目标不同，其公司治理具有自身独特性。如德国复兴信贷银行的监事会②成员包括：主席和副主席由联邦政府任命；7名相关联邦政府部门的部长；联邦议院和联邦参议院分别任命7名成员；不同类别银行向监事会派出的5名代表；工业界派出两名代表，市政府协会、农业、手工业、贸易和住房产业各派出一名代表。由于德国联邦政府相关部门部长、德国国会任命的委员，以及有关商业银行委派的成员在监事会中占绝对多数，由此保证了德国复兴信贷银行经营的政策性以及避免与商业银行开展不公平竞争 〔2 〕。此次国家开发银行深化改革方案，借鉴了国际先进开发性金融机构的经验，引进了人民银行、财政部、发改委等相关部委负责人进入董事会，将有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督，抑制其业务发展商业性和随意性，有助于国家开发银行在发展中更好地坚持开发性金融机构定位。但与德国复兴信贷银行等先进开发性金融机构相比，国家开发银行此次引进的部委董事数量还有点少，在董事会构成上股东董事仍占绝对多数，部委董事在决策中究竟可以发挥多大作用尚有待时间的检验。

三、存在的不足

（一）将开发性金融单独列为一类金融机构是否科学。我们一般将金融机构分为商业性金融机构和政策性金融机构，商业性金融机构以追求盈利为目的，政策性金融机构以追求社会目标为目的，开发银行一般是作为政策性银行的一种。刘鸿儒认为“金融机构体系由中央银行、商业银行、政策性银行和非银行金融机构组成”，“政策性银行按业务领域可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发，以及环境、国民福利等金融机构” 〔3 〕 59，157。白钦先、王伟认为，“开发性金融，如同农业（农村）金融、中小企业金融、住房金融和进出口金融一样，是出于某种方便或需要，从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分，它并不是金融基本理论或基本实践中的一种基础性的规范性的标准划分”，“上述几种金融，每一种都又分为商业性与政策性两类，例如开发性商业性金融和开发性政策性金融” 〔4 〕1。此次国家开发银行深化改革方案正式将国家开发银行定位为开发性金融机构，意味着将开发性金融列为与商业性金融和政策性金融的并列的一种金融类别，这种分类方法是否科学尚有待检验。开发性金融的概念在国内主要是2000年后由国家开发银行在研究和推行，概念的提出背景是当时国家开发银行一方面取得了骄人的经营业绩，另一方面也因为与商业银行竞争而受到“集体诟病”。开发性金融概念的提出一定程度上可以理解为国家开发银行对当时自己行为合理性的一种解释——国家开发银行现在从事的是开发性金融，而不是政策性银行，所以与商业银行进行一定程度的竞争也是合理的 〔5 〕。开发性金融概念的基本内容是以商业化方法实现国家战略目标，既能够实现国家社会发展目标，又能够实现盈利。这个概念存在两个不足。一是以商业化手段去实现国家战略目标在现实中往往并不可行，否则我国当初就没必要设置三家政策性银行了，让商业化的四大国有银行继续用商业化手段去承担政策性职能就可以了。国家开发银行过去十多年的优良业绩，可以归功于领导者的领导能力和政府融资平台贷款模式的巨大成功，仍不足以说明开发性金融可以作为一种独立的金融形式。在目前政府融资平台贷款模式日渐式微之后，国家开发银行正面临转型的压力，转型是否能够成功仍有待时间检验。二是开发性金融既追求政策性目标，也追求盈利性目标，追求矛盾的双重目标，不但使企业在现实经营中常常无所适从，而且为企业利用信息优势从事败德行为创造了条件。中投原副总经理谢平评价称，这种模式导致了地方政府、国家开发银行和商业银行三者套利的道德风险，而最终替三者承担责任的是财政部，国家兜底为这三者提供了“福利”。

（二）没有明确开发性金融的业务范围或标准。深化改革方案并没有对国家开发银行开发性业务的范围或判断标准予以明确，从而为国家开发银行今后业务划分的混乱埋下了隐患。国家开发银行在开发性业务和商业性业务的划分中，出于自身利益的考虑，利用其信息优势，必然将开发性业务范围极力扩张，将其资产业务中凡是能和国家战略、中央精神或文件沾点边的业务统统归入开发性业务，导致其目前正在经营开展的大部分业务都可以划入开发性业务的范畴。结果必然是国家开发银行2015年3月后开发性金融时期的资产业务与其2008～2014年商业化改革时期的资产业务相比，并没有发生多大变化，只是叫法变了，可以名正言顺地享有国家信誉担保了。如果深化改革方案中能够对开发性业务的内涵、范围和判定标准予以进一步明确，国家开发银行主观随意扩大开发性业务范围的空间就会大大缩减。

（三）没有明确开发性金融和商业银行间是否为竞争关系，不利于银行市场的公平竞争和效率提高。国家开发银行现有业务和商业银行形成了较多交叉，在许多领域存在市场竞争。在商业化改革时期，国家开发银行不应享有国家信誉担保③，但可以和商业银行竞争；现在国家开发银行被定位为开发性金融，可以名正言顺地享受国家信誉担保了，那么，其业务发展可以和商业银行开展市场竞争吗？深化改革方案对这一关键问题并没有明确。从国际经验看，德国复兴信贷银行④严格避免与商业银行开展竞争，其业务领域主要集中于中小企业、环境保护、教育、创新等商业银行不愿意进入的领域。如果国家开发银行今后仍然一方面在发债时享受着国家信誉担保，一方面在市场上和商业银行真刀真枪地竞争，就仍然避免不了来自商业银行不公平竞争的指责。

（四）增加了财政的或有负债，增大了中央财政的压力。2008年以来，国家开发银行被定位为商业银行，资产业务增长迅速，发债规模快速扩张，2014年末国家开发银行发债余额达6.3万亿元，已接近2014年中央财政收入（如图2所示）。按照目前的增速，预计2015年国家开发银行发债余额将超过中央财政年收入。将这样一个准商业化经营的“巨无霸”定位为开发性金融，意味着国家将为其经营风险和损失买单。首先，对目前的国家开发银行来说，到底哪些业务是政策性的，哪些业务是商业性的，根本就说不清，国家一股脑儿买单不合理。其次承担如此大规模的或有负债将增加中央财政的财政风险。2014年中央一般公共财政收入6.45万亿元，一般公共预算支出7.42万亿元，收支总量相抵，赤字9500亿元。由于财政支出具有刚性，中央财政很难拿出大量资金去救助某一个金融机构。虽然国家开发银行目前账面不良资产率很低，但一方面其资产期限长，风险的暴露一般要在多年以后，另一方面，国家开发银行大量发放地方政府融资平台贷款，对地方政府信用高度依赖。因此，从中长期来看，对国家开发银行资产质量不能盲目过分乐观。按照国家开发银行现有资产规模，其资产不良率每提高1%，将会产生1000亿元的不良资产，未来如果国家开发银行出现大面积的不良资产，将对中央财政产生较大的压力。

四、四点对策建议

（一）进一步增加国家开发银行董事会中部委董事的数量，完善国家开发银行公司治理。国家开发银行深化改革方案已经决定由人民银行、财政部、发改委领导同志进入国家开发银行董事会，但在国家开发银行董事会构成上，股东董事仍占绝对多数。部委董事数量较少，在董事会决策中处于少数地位，不利于国家开发银行在业务发展中坚持开发性金融机构定位。借鉴国际复兴信贷银行等国际先进开发性金融机构经验，国家开发银行应在业务发展中加大对中小企业、环境保护、创新、保障性住房和国家对外战略的支持力度，因此建议增加环境保护部、工业和信息化部、科技部、住房和城乡建设部、外交部等领导同志进入董事会。此外为了避免国家开发银行与商业银行的不公平竞争，建议由商业银行向国家开发银行董事会派出1～2名代表，可由银行业协会提出建议名单，报国务院决定。

（二）明确开发性金融和商业银行间是竞争规避关系。既然国家开发银行现在已经不是商业银行了，在债券发行上享有国家信誉担保，实际上享有政策性银行的地位，就不应该再与商业银行进行业务竞争，否则这种市场竞争就是不公平的。从效率的角度讲，能由商业银行提供的金融服务，不应由成本更高的开发性金融提供，开发性金融应该去做那些商业银行不愿意做而又关系国计民生的业务。如果开发银行做的业务都是商业银行能够提供的，开发银行是在和商业银行抢业务，开发银行就没有存在的价值。从国际经验看，世界主要国家的开发银行，如德国复兴信贷银行、韩国产业银行，都避免与商业银行进行业务竞争。

（三）明确国家开发银行开发性业务和商业性业务的划分标准，防止其将开发性业务范围不合理扩大。在商业性业务和开发性业务的划分中，国家开发银行出于自身利益考虑，必然利用其信息优势将开发性业务的范围极力扩大，从而可以名正言顺地享有国家担保。关于国家开发银行开发性业务的划分标准，不应是凡是能和国家战略、中央精神或文件沾点边，国家开发银行就可以将该类业务划为开发性业务。如果按这样的标准划分的话，那农村信用社、大型商业银行的许多业务也都可以划为政策性业务。国家开发银行和商业银行都在做的业务不应划分为开发性业务，如国家开发银行目前大量发放的铁路、高速公路、电力贷款，尽管国家提倡增加基础设施建设，但目前商业银行和国家开发银行为获得这些贷款项目展开了激烈竞争，国家开发银行就不应将其列入开发性业务，国家财政就不应该为国家开发银行这部分业务买单。划分为开发性业务的基本原则应该是：关系国计民生而商业银行又不愿意做。建议相关部门尽快出台国家开发银行商业性业务和开发性业务的划分标准，并对国家开发银行的划分情况进行严格检查。

（四）将国家开发银行商业性业务设立为独立子公司，防止产生道德风险。鉴于国家开发银行目前既经营开发性业务，也经营商业性业务，容易产生道德风险，需要将两类不同的业务加以隔离。目前金融机构常用的隔离政策性业务（开发性业务）和商业性业务的方法主要有两种：分账经营和设立独立子公司。就隔离的程度而言，分账经营要弱于设置独立子公司。德国复兴信贷银行2008年将其商业性业务设置为独立子公司KFW IPEX-Bank，实现了开发性业务和商业性业务的彻底隔离。建议我国借鉴国际先进开发性金融机构的经验，通过设立独立子公司的形式将国家开发银行商业性业务和开发性业务彻底隔离，防止产生道德风险。

注 释：

①危机应对职能指DBJ应采取所有可能的措施提供资金以应对大规模的自然灾害或金融经济危机；特别投资职能指接受来自政府的一定数量的资本，为促进地区振兴和提高工业竞争力提供投资资金。

②德国公司治理采用双层制委员会，监事会是最高领导和决策机构。

③尽管银监会曾多次给予其债信延期，但毕竟不是承诺国家开发银行。

④国家开发银行倡导开发性金融主要以德国复兴信贷银行为典型和范例。

参考文献：

〔1〕劳佳迪.国开行商业化改革七年之痒〔J〕.中国经济周刊，2014（8）.

〔2〕于晓东.如何保证政策性银行的政策性取向〔J〕.财经科学，2015（9）.

〔3〕刘鸿儒.货币银行学〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2003.

〔4〕白钦先，王 伟.各国开发性政策性金融体制比较〔M〕.北京：中国金融出版社，2005.

〔5〕袁 元.国家开发银行改革出发〔J〕.农村金融研究，2007（2）.

责任编辑 于晓媛