国家开发银行对基础设施建设的影响分析

彭亚星

[摘 要]国家开发银行（下简称国开行）是弥补财政投资性支出不足的政策性金融机构，对我国的基础设施建设具有重要作用，对促进经济转型升级、推动全面深化改革和供给侧改革意义重大。国家开发银行的最新定位是开发性金融机构，不急于进行商业化转型，而是更加侧重政策性功能，配合国家政策完成中长期基础设施建设。文章通过开发银行向地方政府融资的行为有财政政策货币化的趋势，对这部分资金的统计标准需要进一步研究。

[关键词]国家开发银行;基础设施建设;财政赤字

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.066

国家开发银行（以下简称国开行）既不是政府部门机构，也不是商业性金融机构，而是兼具两者特性的政策性金融机构。国开行在国民经济发展中起着特殊的作用，一方面由政府出资并以国家信用为担保，不以盈利最大化为经营目标而是配合国家政策进行投资决策;另一方面它与商业银行等同时参与市场经济活动，自负盈亏，具备商业性金融机构的特征。这种兼具政策性和市场性的双重性质可以看作一种国家干预和自由市场的微观结合方式。

1 国开行进行基础设施建设的必要性

我国的政策性金融机构比一般的发达国家起步晚，国开行于1994年3月成立。国开行的定位经历过两次大变革，首先在2008年被定位为商业银行;其次2015年重新定位为“开发性金融机构”。从建立初期的国有性质转变为商业性质到再次回归政府主导，这种定位的转变体现了我国在发展政策性金融机构时的思路转变，思路转变的背后是环境和需求的变化。商业转型是为了融入市场经济，利用市场经济发挥政策性金融作用。当前经济进入新常态，面临调结构和转方式的压力，国开行重新强调政策性有利于服务供给侧结构性改革和适应经济高质量发展阶段。

（1）基础设施建设对我国经济发展至关重要。首先，基础设施属于公共产品范畴，不但具有公共产品自有的市场失灵缺陷，而且具有投资金额大、回收期限长和投资风险高等特征。以盈利为目标的商业性金融机构很少有能力或有意愿单独投资基础设施。其次，基础设施建设能够明显拉动经济增长，有很强的乘数效应和连锁效应，特别是对于像中国这样的发展中国家，现有的基础设施不健全，还有很大的发展空间。此外，基础设施建设是一项长期投资，短期内投资大于收入，现金流量会经历一个较长时期的负数，但从长期来看，这是一项惠及大众、提升社会福利的有益投资。

（2）财政支出按功能主要分为民生性支出、投资性支出和转移支付性支出。这三种支出当中，投资性支出对社会主义市场经济发展最为重要。从2008年金融危机以来我国财政支出大力支持基础设施投资，一直到今天对高铁、高速公路、水利工程、棚户区改造等公共基础设施仍在持续增资。然而，基础设施建设需要庞大的资金支持，仅仅依靠财政拨款不足以满足如此大规模的资金需求。此外，《中华人民共和国银行法》规定不允许财政向银行透支和借款，中央银行也不得直接给财政拨款来弥补赤字，面对巨大的基础设施建设的资金需求，利用政策性金融机构多渠道融资来填补资金缺口是一种适应经济发展现状的举措。国开行对基础设施投资贡献最大，对于弥补财政在基建投资方面的资金缺口发挥了不可忽视的作用。

2 国开行进行基础设施建设的基本分析数据来源：国家开发银行年报。

国开行的发展速度十分惊人，表现在快速扩张的资产规模和发行债券额。2009年到2016年，国开行的总资产从4.54万亿元扩张到15.96万亿元，七年时间增长了两倍多，每年增长率维持在20%左右。发行债券余额与总资产规模几乎同步扩张，从2009年的3.27万亿元到2016年的8.45万亿元，实现了增长翻番，每年的增长率维持在15%左右。总资产和发债余额反映了进行基础设施建设的规模变化，扩张速度快表明基建增长快，对基础设施建设的投資力度强。

国开行投资重点是基础设施建设。2013年和2014年投资行业的分布和份额基本一致，2015年统计去掉了煤炭、邮电通信和农林水利，增加了棚户区改造和战略性新兴产业。行业项目的变更表明了投资方向的转变，新增项目成为重点投资领域，保留项目的投资比重基本没有变化。

国开行发行债券的期限结构偏重于中长期和长期，超过70%以上的债券是五年至十年的长期债券和一至五年的中长期债券。这种债券期限结构能够减少期限错配的金融风险，适合基础设施建设投资周期长的特点。

尽管投放贷款规模大、涉及行业庞杂，国开行的盈利能力仍较为可观，净利润从2009年319亿元扩张到2017年1136亿元，八年增长了近三倍。国际信用评级机构穆迪和标准普尔连续三年（2013年至2015年）评价国开行信用与国家主权信用相同，评级展望均为稳定。从2014年起加大了对棚户区改造的投资力度，2013年棚户区改造专项贷款为1060亿元，2014年激增为4086亿元，2015年继续增加棚户区改造贷款，超过了7500亿元，是上一年的1.84倍。大规模投资棚户区改造有利于促进房地产去库存，符合供给侧结构性改革的要求，有助于推动政府购买服务等融资模式的创新，有助于引导社会资本投资于公共服务领域。从横向比较来看，美国作为当今世界绝对的金融霸主拥有最发达的金融体系和金融市场，中国作为最大的发展中国家的现实国情决定了金融领域的发展还处于初级阶段。金融市场的运行本质上是资本市场的博弈，只有资本市场足够发达才能演化出与之相配套的发达的金融市场。立足于差别不小的基本国情，美国和中国在政策性金融上的选择必然有着不小的差异。发达国家发展的有益经验值得借鉴，但关键还是要依托我国的基本国情，继续推动全面深化改革，全面实施供给侧结构性改革。

3 国开行基础设施建设对财政赤字的影响分析

面对巨大的基础设施建设的资金需求，利用政策性金融机构多渠道融资来填补资金缺口是一种适应经济发展现状的举措。财政部作为最大的股东对国开行的投资影响最为重要。然而，国开行的投融资状况对财政收支也有反作用。国开行的基础设施建设项目大多是与地方政府进行合作，地方政府通过向开发银行贷款融资进行投资建设，通过国开行这个特殊的融资渠道地方政府避开了地方财政赤字的法律限制，这种方式类似于将财政政策通过货币渠道来解决。这些资金目前并没有纳入现有的财政赤字统计口径。从一定程度上，可以说国开行承担了一部分财政政策的职能，甚至可以说是一种变相的财政向银行透支的行为。如果将这笔资金纳入计量口径，我国的财政赤字可能远远超出现有的水平。统计口径的改变对财政赤字的规模有很大的影响，惟有科学合理的统计口径才能准确反映经济运行的情况，才能精确预测未来财政扩张规模的大小。因此，也就需要重点关注国开行的基建投资与财政收支之间的关系，以及是否将国开行的投资资金纳入财政赤字计量的口径中，如果纳入应当使用什么指标来衡量它对财政收支的影响效应。

准确计量财政赤字是为了最终落脚于有效实施积极财政政策上，赤字率从一定程度上表明了财政收支的规模并反映了财政政策的扩张程度，赤字率的变化趋势反映了财政政策的实施效果。2016年10月28日中共中央政治局会议中提出“有效实施积极的财政政策”。近年来，我国财政政策的基调都是积极性和扩张性的，但在叙述上有细微的差别，从“继续实施积极的财政政策”和“加大积极财政政策实施力度”过渡到现在的“有效实施积极的财政政策”。这种细微的变化体现了顶层设计思路的转变，这种转变是顺应国内外经济发展趋势的合理调整，符合马克思主义理论研究方法中的历史唯物主义，用发展的眼光看问题，与时俱进才能不断解放生产力、发展生产力。

参考文献：

[1]于晓东.深化国家开发银行改革问题探讨[J].理论探索，2016（2）：100-104.

[2]陈共.财政学[M].8版.北京：中国人民大学出版社，2015：81-89.