论政策性银行商业化转型中的金融职能重置

张世晓　孔月红

摘 要:政策性银行是金融体制改革的产物,其商业化转型同样是适应经济市场化程度提高、金融体制改革深化和金融市场秩序优化的必然选择。转型过程中,政策银行的非市场化职能与市场化职能面临着重置;履行金融企业社会责任是政策性银行在实现商业化转型后保持政策性金融业务传统的重要环节;转型后的政策性银行履行金融企业社会责任需要建立自我激励和外部监督机制。

关键词:政策性银行;商业化转型;职能重置;国家开发银行

中图分类号:F832.1 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0067—03

政策性银行是中国金融体制改革的产物,其商业化转型是适应经济市场化程度提高、金融体制改革深化和金融市场秩序优化的必然选择。在这一转型过程中,政策性银行的非市场化职能与市场化职能必须进行重置。在国家开发银行完成商业化转型以后,经历多年酝酿的政策性银行改革有了突破性进展。政策性银行的成立是为了承接原国有商业银行所承担的一系列政策性业务,在中国金融业改革和发展的过程中发挥着重要的作用。伴随市场化程度的不断深化,在政策性银行业务开展过程中,客观要求利用市场机制进一步提高政策性银行的金融资源利用效率、协调好和商业银行之间的业务关系,于是政策性银行的商业化改革成为一个发展趋势。在政策性银行的商业化改革过程中,如何合理安排好原有政策性金融业务的商业化经营模式转型,既通过商业化机制提高效率又能保障国家金融政策导向的贯彻落实是一项新的课题。完成这一改革转型需要多方面的系统规划,我们认为在这一过程中提高转型金融机构的社会责任意识和构建金融机构社会责任履行机制是一个关键点。

一、政策性金融业务的商业化经营模式转型与金融效率提升

(一)政策性金融与金融市场效率、金融机构效率的提升

国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行3大政策性银行是在原工商银行、农业银行、中国银行、建设银行4大国有专业银行商业化改革的背景下于1994年以后成立的,承接了国有专业银行向商业化方向转型过程中政策性业务的继承和发展的任务。以国家开发银行为例,主要承担了向国家基础设施、基础产业、支柱产业建设重大项目提高长期融资的金融服务。

政策性银行的成立一方面承担起原由专业银行承担的大量当时难以商业化的政策性金融业务,使得国有专业银行能够集中开展商业性金融业务,实现专业银行的商业化改革,是中国金融体制改革的重要步骤;另一方面,使得大量原有涉及公共利益的发展项目继续得到相应的金融支持。因此,政策性银行的成立在特殊的金融发展历史时期起到了承上启下的衔接作用,使得金融体制改革平稳推进。但是,在政策性金融机构发展的过程中也产生了原国有专业银行曾经遇到的问题,比如在国家开发银行成立之后不久的1998年,其5 136亿元的贷款余额中不良贷款的比例就达到了32.63%,暴露出机构形式转变但业务模式没有发生根本转变条件下必然遇到的问题。尽管1999年国开行向信达资产管理公司剥离了1000亿元的不良资产,但其不良资产比例仍高达18.66%。此后,国开行开始了一系列贴近商业化经营模式的業务转变,例如进行现金流量表管理、开展资产证券化业务、开展期权回购浮动利率债和本息分离债业务等。这些新的贴近商业化的经营措施提高了国开行的金融业务效率和金融资产质量,到2003年其不良资产比例便已经降至1.34%。

政策性银行在采取贴近商业化经营模式转变实现效率提升和资产质量提高的同时,却遇到了与商业银行业务关系处理和自身业务定位的新问题。比如国开行在一些大型项目融资过程中与商业银行存在业务交叉,由于拥有政策性银行特殊地位的国开行有国家的支撑,可以获得低成本资金,而商业银行融资成本较高,这使得国开行和商业银行在开展相同项目融资过程中承担着不同的资金成本,这种情况显然违背了市场公平原则。这些矛盾问题的出现就对政策金融机构进一步的发展和定位提出了新的要求,于是政策性银行的完全商业化改革被更多地关注。

(二)政策性金融的商业化经营模式转型与金融效率改善

政策性银行的商业化改革既是为了根本转变经营机制更多程度地提高自身金融经营效率,又是为了维护金融市场整体的公平竞争秩序保持金融市场的效率提升功能。所以政策性金融商业化经营模式转型的金融效率改善作用体现在两个方面。

一方面,通过商业化经营模式的转型,能够彻底明确金融机构本身的市场属性和自身定位,使之真正以市场主体的身份出现在金融业务活动中,真正以市场运行规则激励和约束自己的业务行为。转型后的国开行将失去以国家信用活动低成本债券融资的优势条件,这就要求国开行开拓新的资金来源渠道,这必然使国开行的业务开发能力得到提升,并使其更加重视资金筹集成本问题;同时,由于资金成本的上升,使国开行在资金运用方面将更加谨慎、更加注重资金使用效率。这些机制变化最终将带来国开行整体金融效率的提高。

另一方面,政策性金融机构的商业化转型也将进一步优化金融市场秩序,从而提高市场整体效率。随着中国市场化进程的深入,更多的投资领域被放开、更多的建设项目采用了商业化的模式,与这种形势相适应,商业化金融业务有条件向一些基础建设和大型项目方面提供服务,能够愈益覆盖更加广泛的经济领域。于是,政策性金融机构与商业银行的业务交叉和矛盾开始出现,而政策性金融的低成本融资及其他优势条件是一般商业银行所不具备的。这种现象的出现,既造成了市场非公平竞争,又必然产生资金运用效率的缺陷。因此,政策性银行的完全商业化改革是中国金融体制适应整体市场化进程的必然选择。

二、商业化运营金融机构的政策性业务开展与金融机构社会责任承担

(一)政策性金融机构的商业化经营模式转型与政策性金融业务的开展

政策性金融机构在实现商业化经营模式转型过程中,原有政策性业务的继承与发展涉及两方面的问题,一是政策性金融业务所涉及的公共利益如何得到继续有效的保障,即政策性金融业务客观存在的社会需求需要得到一定形式的满足;另一个是政策性金融机构原来积累的政策性业务人才、业务经验、业务特长与其他业务资源如何得到进一步的有效使用,即政策性金融业务积累的宝贵资源需要得到一定形式的运用。

对于政策性金融机构商业化转型过程中原有政策性业务所涵盖公共利益的保障问题。我们认为,一方面可以通过界定商业化转型后金融机构的重点业务内容来做外部监管制度上的保障。如转型后的国开行在资金来源方面主要通过发行债券融资,而不是通过吸收存款,继承了原有的融资方式;在资金运用方面,主要业务领域仍然是大型项目的长期融资。另一方面,金融机构通过建立内部社会责任制度体系,树立良好的金融企业社会品牌形象,既保障了公共利益的实现又有利于金融企业自身的发展。

对于政策性金融机构商业化转型过程中原有政策性业务所特长的继承与发挥问题。我们认为由于转型后的金融机构仍然主要保持原有的业务领域、业务形式,则可以保证各类业务资源的继续有效利用。但是,需要在转型后的金融机构内部树立两方面的新观念,一方面是市场化和商业化观念,政策性金融机构转型后将不再是机关而是市场化主体的企业,必须按照企业化的经营原则和管理方式运行;另一方面是树立新的金融企业社会责任观念,以继承业务传统,并且树立新的诚信、负责任金融企业品牌形象,从而发挥其市场竞争优势。

因此,建立和完善转型后金融企业社会责任体系,树立金融企业社会责任意识、健全金融企业社会责任制度保障系统,是继承政策性业务传统、发挥金融企业竞争优势的重要结合点。

(二)政策性金融机构的商业化转型与金融机构社会责任承担

企业社会责任是20世纪初以来一项重要的商业经营思潮,强调控制社会资源的企业不仅要关注自身利润状况,也要负起应尽的社会责任。这种由企业承担社会责任的做法同时符合交易成本节约的一般经济原则,能够弥补市场失灵,是一种有效提高社会福利的企业行为方式。金融企业同样负有承担社会责任的义务,并且由于金融企业处于社会经济资源配置的核心地位,其承担社会责任的作用就显得尤为重要。政策性银行在向商业银行转型的过程中,由于其原有政策性业务承担很大程度的公共利益责任,所以在这一转型过程中,既要发挥业务特长建立利润导向的商业模式以提高金融经营效率,又要建立新的金融企业社会责任承担体系以维护社会公共利益和企业自身长远利益。社会责任意识与制度体系的建立是政策性金融机构商业化转型过程中以及完成后继承政策性业务传统的一个重要保障。

业务重点不同的各类金融机构,其承担社会责任的内容和方式也将有所差别。作为一家传统的政策性金融机构,国家开发银行一直为国家基础设施、基础产业和支柱产业提高长期金融支持,发挥着引导、开发和支持的作用。在一些大型建设项目的融资过程中,由于风险性高、收益预期不明确,一般商业银行不会提供融资。国开行对这类项目的前期介入降低了项目风险,将其开发成为具备稳定收益预期的优良融资项目,引导更多商业金融机构的介入,并且在各种阶段给予这类项目金融支持,使之实现最终建设目标。这类融资项目过程中,政策性金融机构一方面体现了在开发、引导和支持中维护公共利益的功能,一方面也能够实现较好的商业利益。因此,国家开发银行有条件运用这种运营模式,在商业化改革以后通过开发、引导和支持在实现自身商业利益的同时保障公共利益,并且国开行还可以通过继承这种商业模式充分发挥自己在基础项目、大型项目中长期金融业务运作、管理、服务等方面的业务、技术、人员优势,在这一专长业务领域里展现自身核心竞争力。

三、政策性金融机构商业化改革后的运作机制与激励约束

(一)政策性金融机构商业化改革后的运作机制与市场化激励

政策性金融机构商业化改革最主要的体制转变就是在金融机构内部建立起市场化激励约束的经营管理机制。通过改革,国开行将明确自身定位而彻底成为一家商业银行,会完全按照商业银行的运行规律和金融市场规模运行。在国开行的政策性银行阶段,其作为机关的工作目标是实现政策性金融支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的任务,同时,国开行又具有金融市场运营的工作特征。因此,如果对于国开行的工作业绩考核按照一般机关方式进行,则会由于欠缺自我激励约束机制而降低效率,甚至产生激励目标偏误的问题。

实现完全商业化转型以后,国开行的核心经营目标将会明确为企业利润目标,企业的经营管理行为将围绕这一核心目标展开。这种机制的转变一方面大大增强了对国开行自身的激励约束力度,必然使其进一步挖掘自身潜力、不断开展业务创新以降低成本、增加收益;另一方面减少了工作考核环节的成本损失、效率降低和目标偏误。另外,国开行的商业化转型也进一步优化了金融市场公平竞争秩序,细化满足了市场金融需求,是中国金融体制深化改革和金融市场体系更加完备的重要环节。

(二)政策性金融机构的商业化运行与金融机构社会责任意识

树立金融机构社会责任意识、建立和完善金融机构履行社会责任保障体系,既是社会对金融机构的要求,同时也应该是金融机构發展的自我需求,对此,商业化转型后的政策性金融机构需要有清晰的认识。

首先,社会公共利益的保障要求掌握社会金融经济资源的金融机构负起相应的社会责任,国开行具备大型建设项目金融的融资能力、金融经验和经营人才等资源条件,可以在区域均衡开发、基础设施建设、环境保护、资源有效利益等方面主动承担起相应的社会责任,维护社会公共利益。

其次,金融机构承担社会责任具备与其核心经营目标的相容性,一方面社会责任的承担往往与社会长远利益相关,而事实上社会的长远利益就是金融企业的长远利益,另一方面,成为一家具有良好社会责任意识的金融机构能够为其自身树立品牌形象,在未来日益激烈的金融市场竞争环境中这一点无疑可以成为金融机构的核心竞争力。

(三)政策性金融机构商业化转型后的金融监管

基于维护公共金融利益的目标、保持原有政策性金融业务的连续性,金融机构监管部门对于商业化转型后政策性金融机构的监管可以重点关注两个方面。一是对于转型后金融机构业务领域、经营方式的监管;另一个是对金融机构履行社会责任的监管。

对于转型后政策性金融机构的业务领域和经营方式的监管,主要是为了保持金融市场的平稳运行和金融支持政策的连续性。国开行在商业化转型后将仍然主要依靠发行债券筹集资金而不是通过一般商业银行吸收各类存款的形式;同时,其资金运用领域仍然以大型建设项目的长期融资为主。这些措施都将能够起到保持金融市场平稳有序的效果。

对于转型后政策性金融机构履行社会责任的监管,主要是监管金融机构在转变经营目标以后是否在追求利润目标的同时维护社会公共利益,以此延续政策性金融的宗旨。监管金融机构履行社会责任,必要时可以将社会责任软约束转化为制度规范硬约束。

参考文献

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责任编辑:伊 人