从国家开发银行实践看债券银行发展

摘要：全球性金融危机再次凸显了建立政府与市场、实体经济与虚拟经济有机结合和合理隔离机制的重要性。本文认为，具有债券银行特点和优势的金融机构适合承担这种类似“离合器”的调节职能。通过对债券银行在金融生态中独特地位和作用的分析，结合我国最大的债券银行——国家开发银行的成功实践，本文对债券银行的发展路径和方向、内外部条件以及制约因素进行了初步探讨，并就如何借鉴国际经验促进债券银行发展提出初步政策建议。

关键词：债券银行 国家开发银行 离合器 国际借鉴

一、引言

肇始于次贷危机、雷曼事件的全球性金融危机演变至今，对世界各国的金融市场、机构、监管和决策均造成了深远影响。例如美国一方面推崇自由市场，结果衍生产品和金融市场脱离实体经济过度膨胀，直接引爆了金融危机，另一方面危机爆发后又开动印钞机实施了前所未有的救市政策。而在危机中一枝独秀的中国经济，再次引发了对经济发展和市场经济运行“中国模式”的全面关注，但同时四万亿投资计划等经济刺激政策也带来了广泛争论。

主要经济体在金融危机中的表现，再度引发了对如何处理政府与市场、实体经济与虚拟经济关系的热议。本文认为，一是从政府与市场的关系看，市场失灵或政府失策普遍存在，需要一个有机结合与合理隔离的机制;二是如今虚拟经济对实体经济的影响无远弗届，但又存在偏离实体经济过度膨胀的风险，同样需要这样一个机制。这个机制的载体，应该是一个具有宏观经济影响力、能够有效连接政府与市场、服务于实体经济的金融机构。这种金融机构可以发挥类似“离合器”的功能，在经济正常建设发展时期，在政府与市场的结合部，建设市场、引导资本、弥补市场空白;在经济波动周期，发挥逆周期调节、锚定市场信心作用，即下行周期“离合器”合起，使提振经济的“发动机”全力运转，上行周期“离合器”松开，防止过热和泡沫，缓冲和隔离风险。而且这种功能是通过机构的市场行为实现的。从德国复兴开发银行（KfW）、国家开发银行股份有限公司（下简称“开行”）等国内外实践经验来看，债券银行就是这样一种金融机构，既熟知资本市场、金融市场运行规律，又能洞察并贯彻政府意图，十分适于发挥这种“离合器”功能。

二、债券银行概述

所谓债券银行，是与储蓄类银行相对应的一种银行形态和类型，主要是从资金来源的角度进行界定，通常具有以下几个特点，一是资金来源上主要通过发行各类债券筹集资金，以大额长期金融债券覆盖和应对大额长期风险;二是经营宗旨上多为开发性或专业性（进出口、农业、住房、中小企业等）金融机构，不以利润最大化为目标，而是服务于国家发展和公众利益;三是法律地位上常通过专门立法设立、运行和监管，并通过国家信用增信。因此，债券银行在金融生态中具有吞吐大额长期资金、防控中长期风险、维护市场稳定和金融秩序、提振经济的独特重要地位。

国际上，世界银行（WB）、美国的“两房”（Fannie Mae和Freddie Mac）、德国复兴信贷银行（KfW）、日本政策投资银行（DBJ）、韩国产业银行（KDB）等各国的开发性金融机构都属于债券银行。我国的债券银行目前则有国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家。

三、中国债券银行的成功实践：国家开发银行

国家开发银行是典型的债券银行，1994年成立时国务院即发文规定其筹资来源以发债为主，且早在1998年就开始了市场化发债，打破了长期以来债券依靠银行间派购的方式。作为国内最大的政策性银行，2008年开行经国务院批准率先进行商业化改革，整体改制为国家开行股份有限公司，但仍坚持以发债筹资为主要资金来源。

在长期实践中，开行坚持开发性、中长期、债券类银行的特色，发挥中长期投融资的优势，成功走出了一条与储蓄类银行不同的差异化发展之路。一是在投资市场方面，通过发行债券将短期、零散的居民储蓄和社会资金转化为长期、大额的资金，投入到基础设施、基础产业、支柱产业、走出去、基层民生金融和社会建设等需要长期投入的重点领域和重大项目，弥补了商业金融难以覆盖的市场空白;二是在融资市场方面，一直致力创新，开创香港人民币债券市场，创新以7天回购利率、SHIBOR为基准的浮动利率债等多个债券品种，为商业金融机构配置资产、改善经营业绩乃至央行开展公开市场操作提供了重要工具，对推动利率市场化、促进债券市场发展起到了重要作用。

开行作为债券银行的成功还体现在其债券市场的地位上，目前开行已成为仅次于财政部和央行的中国第三大债券发行体，也是仅次于财政部的第二大中长债发行体，是中国最大、最成功的债券银行。

第一，从发行量来看。一是开行债发行量连年快速增长，从1997年的1435.7亿元至2012年的发行峰值12250亿元，增长超过800%。2013年发行量在银行间市场流动性紧缩的情况下略有下降，但仍然达到11435.8亿元。二是开行在国内三家债券银行中发债量居于首位，且一直远高于其他两家银行。三是开行债始终是银行债券中的主体。以2013年为例，三家债券银行发债总量合计19960.3亿元，其中开行金融债占比57.29%，进出口银行债券占比20.54%;农发行债券占比22.17%。开行的年度发债规模达到另两家发债总和的1.34倍。

第二，从债券存量来看。开行债存量在债券银行中最大。截至2013年12月，中国债券市场存量为25.91万亿元，其中开行债券存量为5.76万亿元，占比达22.25%;银行间市场债券存量为24.29万亿元，开行债券占比达22.96%;除央行之外的所有银行债券存量为8.52万亿元，开行债券存量占比近60%，相当于进出口行和农发行债券存量之和的1.85倍。

第三，从债券交易量来看。开行债券一直是中国债券市场上最为活跃的交易品种之一，交割量在三家债券银行中始终处于领先地位。2012年，中国债券市场交割总量达到70.84万亿元，其中开行债交割量达到12.42万亿元，占比为17.53%，高于国债、央行票据以及另两家债券银行债券，在单一发行体中一枝独秀。2013年，在债市风暴的冲击下，银行间债券市场交割量大幅萎缩至36.97万亿元，其中开行债交割量仍近8万亿元，占比高至21.59%。

四、从开行改革与实践看债券银行发展路径

2008年以来，开行按照国务院的部署，在国际经济危机和国内经济下行的不利环境下探索推进商业化改革，并坚持发债筹资为主的债券银行发展路径。至2013年，开行的金融债券没有一笔违约。开行的成功实践，表明债券银行具有旺盛的生命力，而且在服务国家战略和促进银行业发展方面都发挥了重要作用。债券银行的发展，并不仅仅是关系一家或几家金融机构的发展，而应该着眼于经济社会建设和金融稳定发展的大局，利用债券银行模式的独有优势，成为我国经济和金融调节的“离合器”。

（一）国家战略层面：成为政府与市场、实体经济与虚拟经济的离合器，促进经济社会平稳、协调发展

我国是最大的发展中国家，生产力发展水平总体比较落后的基本国情决定了发展经济、改善民生的两大长期战略，必然需要中长期融资提供持续的支持。同时，发展不平衡问题依然突出，还存在许多市场空白和瓶颈，如三农、中西部地区、中低收入住房、中小企业、教育、医疗卫生等。在这些领域，亟需债券银行发挥中长期投融资优势进行支持。另一方面，金融危机的启示，也说明国家与社会建设、经济金融的正常运行，既需要政府与市场、实体经济与虚拟经济的有机结合，也需要合理的隔离，债券银行非常适于扮演这种既有助于提高经济运行效率、又有利于防范金融风险的“离合器”角色。

首先，债券银行能够作为政府弥补市场失灵和缺损的重要政策工具，起到“合”的作用。一方面把政府信用用于建设市场，创造市场运行的初始条件，为市场化、商业化运作奠定基础;另一方面，通过市场化商业化运作优化政府信用的运用，释放和增强政府信用的能量和效率。我国目前尚处在美欧日等发达国家30—50年前的发展阶段，面对的不仅仅是市场失灵问题，更多的是市场空白和缺损问题，需要这种金融机构承担起市场建设、信用建设和制度建设的重任，从而缩短市场自然演变的时间，促进跨越式发展。

其次，债券银行能凭借政府信用成为宏观经济政策的传导通道和逆周期调节的稳定器，以政府信用隔离市场风险传播，发挥“离”的作用。债券银行的债信源于主权信用、政府信用，而政府信用是市场和整个信用、金融体系的基础。债券银行的债券发行利率、流通指标具有为市场投资者指导信用基准和利率走势的作用。短期内，债券银行可以在银行间市场主动吞吐资金头寸，调节流动性，还能通过债券发行和做市锚定市场信心，抵抗市场剧烈波动;长期上，能够通过信贷投向、力度、期限、定价，以及Shibor报价、资金拆入拆出、债券持仓平仓等正确传递政策意图，发挥财政货币政策工具功能，平抑经济周期，从而避免系统性风险，维护金融系统的稳定性。

第三，债券银行同时也可以成为实体经济和金融资本的“离合器”。这个“离”不是“脱离”，而是表示发挥资本市场上的独特优势服务于实体经济部门。以开行为例，可以通过承销国有大中型企业、小微企业、地方政府等发行的债券，提高实体经济部门直接融资能力，使实体经济更主动、更高效地获得发展所需的资金。这个“合”则反映了开行自身资产负债的匹配，即市场化发债的筹资方式，投资人“以脚投票”，能够有效约束开行的资金筹集和运用，确保开行的资金投向不脱离实体经济需求。

（二）银行业发展层面：丰富金融生态，满足实体经济多样化、多层次的金融需求

实体经济多样化、多层次的需求要求建立相应丰富的金融体系，需要债券银行与储蓄类银行在金融体系中合理分工、协同发展。债券银行的发展，一是要以良好经营业绩和同业关系夯实自身债券发行基础，使投资金融债券的储蓄类、商业性金融机构获得安全性、流动性强的投资组合工具;二是要发挥资本市场优势，以信贷、发债、承销交易、做市的综合经营，带动客户提高自身直接融资水平，推动同业各类金融机构共同发展;三是也需要监管部门明确各类银行机构的发展定位，使其服务于不同的实体经济部门，避免同质化竞争，减少资金过度集中于如房地产等某些领域的结构性风险。

五、我国债券银行发展的条件与政策建议

从我国的实践来看，债券银行持续发展具备充分的内外条件，一方面我国债券市场蓬勃发展，利率市场化改革不断深化、金融工具不断完善、市场主体数量和质量不断提高，能够有力支撑债券银行的发展需要;另一方面债券银行具有一流的经营业绩和重要的市场地位，具备了发债筹资、资本市场运作、持久经营的坚实基础。仍以开行为例，一是2012年资产总额达7.52万亿元，不良贷款率0.3%，连续31个季度控制在1%以内，现已成长为全球最大的开发性金融机构;二是在银行间拥有金融市场全牌照，兼备债券发行、承销、做市三大功能，在债券市场具有举足轻重的影响力，已累计发行金融债券9.7万亿元，主承销各类债券超过300只，总额度超过7000亿元，多次荣获中国债券市场最具影响力、最佳做市商等多项大奖，同时是中国银行间市场交易商协会估值中枢的报价商、上海同业拆放利率（SHIBOR）场外报价商，树立起了国内最大的债券银行品牌。

开行进行政策性银行商业化改革之后，监管部门对其债券信用评级（下简称“债信”）采取“一年一定”的政策，继续给予“零风险权重”的债信支持。显而易见，这是开行坚持债券银行发展路径的关键。债信政策同样体现了国家对债券银行发展的认可和支持。

另一方面，我国债券银行发展也存在一些制约。与国际上债券银行发展经验丰富的国家相比，我国关于债券银行的制度安排还存在空白和缺失，不利于客观、公平、公正地评价债券类银行的绩效，也不利于提高监管的针对性、科学性和有效性。

国际上，鉴于债券银行与储蓄类银行存在显著差异，在对金融机构的统计分类和管理中通常都会把二者区分开来。一是债券银行无论是否商业化运营，一般都享有政府注资、担保、税收优惠、风险分担等显性或隐性支持，对商业化转型的债券银行，往往给予期限较长、零风险权重的过渡期，如KfW改革后政府就明确债信支持不变。二是所在国政府一般会对债券银行单独立法并制定专门的监管指标，例如KfW、DBJ、KDB等都是专门立法、独立监管。三是对债券银行与储蓄类银行进行分类统计，如国际货币基金组织（IMF）的统计口径就很有代表性。

借鉴国际经验，我国需要系统研究针对债券银行的制度安排，逐步创造有利于债券银行生存发展、业务运行和风险控制所必须的基础条件，以支持债券银行继续发挥“离合器”的独特作用，完善金融生态。一是需要对债券银行进行专门分类和统计，区别于“储蓄类金融机构”;二是建立适应债券银行特点的监管和绩效评价标准，引导债券银行更好地以市场化经营服务于国家战略和公共目标;三是加快推动专门立法，使债券银行依法运行，明确职能定位和业务框架，引导差异化竞争。

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[8]邢延奕：《发展债券银行 完善金融生态》，http：//bank.hexun.com/2010-12-9/126478427.html

（张树燊，中国社会科学院投资经济系博士生，现任职于国家开发银行）