行政审批制度改革法治化的困境及对策——基于内蒙古自治区的调研与思考

毛 原

(内蒙古党校，内蒙古 呼和浩特 010010 )

行政审批制度改革法治化的困境及对策
——基于内蒙古自治区的调研与思考

毛 原

(内蒙古党校，内蒙古 呼和浩特 010010 )

行政审批制度改革的本质是处理好政府和市场的关系，实现政府权力的重新设定和配置。行政审批实际上已经成为越来越多的社会管理事前控制措施。基于对内蒙古自治区行政审批制度改革的实际调研，针对取得的成效和面临的困难特别是一些全国性的普遍性问题，应明确行政审批和行政许可的关系，建立规范行政审批的管理制度，进行地方政府机构调整改革，实现行政审批制度改革的法治化。

《行政许可法》；行政审批；改革；政府权力配置；行政许可；法治化

行政审批制度改革是当前全面深化改革的重要内容，也是政府部门工作的一大主题和重要抓手。尤其是2014年，我国行政审批制度改革取得巨大成效，到2014年底，国务院共取消下放行政审批事项728项[1]，提前实现了李克强总理在2013年3月作出的“要在未来5年内把国务院的1700多项行政审批事项减少三分之一”的承诺。2015年，国务院又取消下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，并彻底终结了非行政许可审批[2]。2016年国务院常务会议再次聚焦简政放权，1月13日国务院常务会议再推出一批简政放权改革措施,包括再取消纳税人申报方式核准、地方企业发行企业债券的部门预审等150多项审批事项;再取消10余项束缚创业创新的部门行政许可;再清理规范192项中介服务事项;再取消汽车营销师、咖啡师、注册人力资源管理师等61个事项等。改革朝着更深入和有序的方向继续推进。就内蒙古自治区来说，自2004年《行政许可法》颁布实施到2012年，自治区政府分3批共取消、下放和调整了302项行政审批项目①。自2013年新一届中央政府成立以来，自治区政府取消、下放和调整的行政审批项目已达到223项②。行政审批制度改革的本质是处理好政府和市场的关系，实现政府权力的重新设定和配置。在全面推进依法治国的当下，如何巩固行政审批制度改革取得的成果，避免再出现边清理、边新增的现象，实现行政审批制度改革的法治化应当是大势所趋。

一、内蒙古自治区行政审批制度改革主要做法和成效

(一)确立行政审批制度改革指导原则

党的十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照行政审批制度改革这一总的指导原则，从2013年到2015年，自治区政府连续三次发文，确定了统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，并不再保留“非行政许可审批”这一类别的具体指导原则，共取消、下放和调整了200多项行政审批项目②。2015年7月，自治区人民政府又印发《内蒙古自治区2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，要求适应改革发展新形势、新任务，行政审批要从重数量向求实效转变，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，从减少审批向放权、监管、服务并重转变，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。各地方和部门以此为指导，确定了本部门行政审批制度改革的具体原则。如2014年5月，包头市发改委提出并确立了“四个一律、四个公开”原则，作为发改委审批事项改革总的指导原则③，乌兰察布市政府确立了权力法定、权责统一、高效便民、合并整合的指导原则④，自治区国税局则以五个“到位”引领行政审批制度改革⑤。这些都为自治区行政审批制度改革打好基调、指明了方向。

(二)调整取消并大幅度下放审批事项，简化审批程序

例如，包头市政府通过取消和下放两种方式，把全市42个市直部门的269项行政审批事项，精简到21个市直部门43项审批事项，审批事项精简幅度达84%。市辖区平均保留审批事项23项，精简幅度达70%；外五旗县区平均保留审批事项27项，精简幅度达68%，成为自治区乃至全国同类城市精简幅度最大、保留审批事项最少地区之一。国务院审改办还将包头市作为全国推进行政审批制度改革联系点单位。乌兰察布市政府在2015年6月30日公布了行政权力清单，共涉及市政府55个部门和单位3719项行政权事项，坚决取消实施依据不充分的权力事项，取消部门“红头文件”自设的权力。同时，各地区部门全面简化审批程序，大幅压缩审批时限。包头市审批事项平均办理时限由改革前的16天压缩到4天，压缩75%，同时采取“并联审批、信息共享、限时办结”的方式，对房地产开发、工业投资、工商注册登记项目审批程序进行了全面简化⑥。乌兰察布市将过去行政审批事项平均审批时限18.5个工作日压缩为5.5个工作日。总之，自治区政府及其部门通过大刀阔斧的推进行政审批制度改革，充分释放了各类市场主体的积极性和主动性，大大激发了市场活力，有力促进了地方经济社会的又好又快发展，人民群众真正享受到了改革释放的红利。2014年，仅包头市就新增注册企业6579户，新增注册资本约300亿元，新增就业5.46万人，同比分别增长65.26%、24.17%和65.45%，极大的激发了市场活力。

(三)出台配套文件，规范审批办法

在大幅取消下放行政审批事项的同时，各地区部门纷纷完善政策体系，加强改革的顶层设计。除了依据国务院和自治区政府发布的多个有关行政审批制度改革的文件外，各地区部门都出台了相关政策文件。如包头市先后出台了《关于公布保留和下放行政审批事项的通知》《包头市园区工业项目审批全程代办暂行办法》《关于固定资产投资项目审批事项改革的通知》等14个政策文件，严格规范行政审批事项及环节。乌兰察布市制定了《乌兰察布市开展行政权力梳理工作实施方案》《关于做好行政审批事项“放、接、管”工作的实施意见》等，要求各单位对下放的行政审批项目制定实施方案，上下级对口部门制定承接方案，加强对下放后的检查指导监督等。这些政策文件为改革的深入推进提供了重要依据和工作遵循。国家审计署太原特派员办事处从2015年4月起，对自治区行政审批制度改革工作进行全面督查，至今仍在此工作，未发现自治区审改工作出现重大违法违规情形。

二、自治区行政审批制度改革存在的问题

虽然内蒙古自治区行政审批制度改革取得了有目共睹的成绩，但也存在不小的问题、困难和矛盾，有些是带有全国性质的普遍性问题，突出表现在以下几个方面：

(一)关于取消和下放行政审批的标准问题

总体而言，我国目前的行政审批制度改革仍是侧重于对行政审批事项的精简，“大多是应急型、浅层型、减量型和被动型的，改革往往难以达到预期目标”[3]。我们以发改委系统为例，其负责的固定资产投资项目审批是数量集中较多的审批之一，但由于其不属于行政许可，不受《行政许可法》的调整。所以，在当前的行政审批制度改革中，取消和下放行政审批的标准是什么？各个地方和部门都不很明确和一致。推而广之到所有的行政审批事项，哪些行政审批事项应该彻底取消？哪些应该下放到市县？也没有一个统一和具有可操作性的标准。党的十八届三中全会《决定》指出：深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。但是，这是针对中央政府管理的事项，是否一律适用地方呢？另外，取消和下放是两个不同性质的行为，取消意味着政府不再事前设门槛，公民、法人和其他组织可以自由进入，而下放只是把这个权力下放给了下级行政机关，该领域仍不能自由进入。取消要解决的是放松管制、转变政府职能的问题；而下放要解决的是行政管理的便民、高效问题，而我们很多地方和部门却把它们混为一谈了。从自治区乃至全国的情况看，行政审批取消的是少数，大量的是下放。例如，包头市发改委系统目前共办理的审批项目264个，其中由市发改委办理80个(其中审批30个、核准21个、备案29个)；旗县区发改部门办理184个(其中审批32个、核准47个、备案105个)；固定资产投资项目节能审查和招标审批事项、重大项目社会稳定风险评估等审批事项，都已下放至旗县区发改部门办理。目前由旗县区办理的审批项目占全市的70%以上。再如，目前全区国税系统的税务行政审批事项共有78项,其中行政许可7项，非行政许可审批71项。审批权限在旗县局的有50项，占比为64.1%。

吴敬琏教授多次讲到：“行政审批从经济学的角度来看，就是寻租，行政审批是腐败的源头”[4]。审批权没下放时，是大官腐败，行政审批权下放后，大官的腐败会得到一些遏制，但小官就不腐吗？难道小官的思想境界、能力、抗腐蚀力就比大官强吗？结果可能恰恰相反。另外，基层一下子承接了大量不熟悉、甚至不甚懂的业务，尤其是一些专业性、技术性较强的审批事项，鉴于他们对法律、政策、实践等的理解把握能力，可能不仅接不住，也办不好，反而不利于高效便民。

(二)关于取消和下放行政审批的依据和程序问题

关于取消和下放行政审批事项的依据，总的指导性依据是中央或国务院的政策文件，如党的十八届三中全会《决定》；各地区部门直接和具体的依据则主要是上级政府或部门的文件。这也是以往我国行政审批制度改革的一个重要特征，即主要是政策性推动。政策性推动具有较强的现实针对性和灵活性，但也具有不稳定性与不可持续性的弱点，在改革初期能够取得积极成效[5]，但在全面深化改革的今天，政策性推动已显“心有余而力不足”。至于行政审批的程序和简化便民问题，各地也是做法不一，五花八门。应该说，当前的这场被认为是中国最“伤筋动骨”的行政审批制度改革，法治化程度是较低的，仅靠一些政策文件对行政审批的事项、依据、程序等进行规范，一旦经济发展方式转变的压力机制有所缓解，敢碰“硬骨头”的决心和勇气有所松动，行政审批制度改革取得的成效极易出现反弹，这也是理论界和实务界最担心的问题。

(三)关于部门协同改革方面的问题

由于我们在行政审批制度改革的整体设计和统筹实施方面尚存在范围界定不清、标准程序不统一等问题，实践中出现了改革措施部门化、碎片化，部门之间、上下级之间不联动、不协同、不配套、不落实等问题。我们以发改委为例，比如固定资产投资项目审批涉及规划、国土、环保、发改、住建、维稳等若干职能部门，部门间联动机制、支撑关系、运转流程、前置条件等多方面制度和机制设计，都直接影响着行政审批的效能和结果，但由于有些部门未能同步或协同下放权限，一些县(旗)区发改部门还必须时常到市直部门协调手续办理，造成审批改革的掣肘和梗阻，甚至使个别项目、某些环节的审批改革仅流于名义上的下放。

三、我国行政审批制度改革法治化的对策

由于行政审批不受《行政许可法》的规范和调整，成了法外之审批，加之实践中一些行政许可为了规避法律的控制，也被冠之以行政审批的名义，行政审批实际上已经成为越来越多的社会管理事前控制措施。要实现行政审批制度的法治化，避免再出现边清理、边新增现象，应当重点解决以下问题：

(一)明确行政审批和行政许可的关系

首先要明确的是，行政审批不是一个法律概念。通常认为，行政审批是行政审核和行政批准的合称，是行政机关对相对人行为的合法性、真实性进行审查、认可，确认特定民事关系或者民事权利能力和行为能力的行为。实践中，行政机关具有审批性的管理行为有多种，如产权人对有关资产管理的审批、财政优惠待遇审批、授予荣誉称号审批、审核、批准、同意、检验、备案等等。因为行政审批不受《行政许可法》的规范和调整，是法外之审批。现在的行政审批基本上成了一个大箩筐，越来越多的社会管理事前控制措施，有的本来是属于行政许可的，也都塞进到这个箩筐中，以此来规避《行政许可法》的调整和规范。而《行政许可法》对行政许可的涵义、特征、范围，设定行政许可的原则，许可的程序、对许可的监督等都做了明确的规定，故建议应当以《行政许可法》为基本依据和遵循，对目前的行政审批做如下清理和分类:一是将现有的行政审批中一部分属于行政许可的审批，纳入《行政许可法》的调整和规范之内，并改称为行政许可；二是将现有一部分属于行政机关的内部审批，因其不能包含在《行政许可法》中，这部分行政审批可以继续保留下来，但是要严格掌握并控制在行政机关内部事务中，不能涉及外部行政相对人；三是还有一部分行政审批就是没有设立必要的审批事项，清理取消的主要应当是这部分内容。

(二)建立规范行政审批的管理制度

一是关于设立或者保留行政审批的标准问题。行政审批制度改革的根本目的和判断标准，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。地方政府不能再习惯于通过招商引资、上项目、对部分企业给予特殊优惠政策等行政手段干预资源配置，以审批手段压缩市场活力。《行政许可法》第13条规定：“本法第12条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主解决的事项；市场竞争机制能够有效解决的事项；行业组织或中介机构能够自律管理的事项；采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。”划定了行政许可的范围，并强调“四个优先”原则。行政审批虽然不完全等同于行政许可，但二者的作用是相同的。早在2004年，国务院就提出“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。”[6]2012年10月10日，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》再次强调了“四个优先”原则⑦。2015年12月28日，国务院发布《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》，指出“最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定”，与“四个优先”原则一脉相承。可见，“四个优先”原则不仅适用行政许可，同样也应该适用行政审批，应当以此作为设立或者保留行政审批的基本标准。据此，一些该取消的行政审批，应一律取消；一些属于行政许可又确需保留的，应转为法律规范下的行政许可；一些不属于行政许可又需要审批的事项，转为内部管理事项。

二是关于行政审批的标准化建设问题。行政审批的标准化建设是深化行政审批制度改革的必然要求，也是行政权力规范化运行的重要内容。应按照“简化、便民、合理、明晰”的原则，编制审批流程、裁量准则标准和服务方式标准，确保审批办事信息公开、精确、权威，为办事主体提供无差别的服务。这其中《行政许可法》规定的诸如“一次性告知”“听证”“一个窗口对外”等相关程序，也应当成为行政审批要遵循的基本程序，要让行政相对人在行政审批全过程中看到程序正义、享受程序正义、相信程序正义。

三是关于对行政审批的定期评价和监管问题。《行政许可法》第20条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第13条所列方式能够解决的，应当对设定该行政审批的规定及时予以修改或者废止。行政审批应参照上述规定进行定期评价，同时加强对行政审批的监督，按照“谁审批、谁监督”的原则，完善监管制度和责任体系。

(三)进行地方政府机构调整改革

我国目前地方政府机构数量过多、规模过小，市县机构中10人以下的机构约占地方行政机构总数的42.3%[7]，同时各部门领导职数较多，提前离岗占用了一些编制，客观上降低了行政编制的使用效率，导致地方一些部门出现人浮于事和人手不足的现象。在行政审批制度改革中，要继续深化大部制改革，加大机构整合的力度，推动部门间机构优化、部门内职能整合，最终实现简政放权、提高行政效率、改善公共服务质量的目标。

总之，行政审批制度改革就是“虎口拔牙”。为了巩固行政审批制度改革取得的成效，应当关注《行政许可法》与行政审批制度改革的关系，用《行政许可法》来引领行政审批制度改革，实现行政审批制度改革的法治化。

[注 释]

①数据来源：内蒙古自治区人民政府法制办公室。

②《内蒙古自治区人民政府关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(内政发〔2013〕104号)，取消、下放了103项行政审批事项；《内蒙古自治区人民政府关于分级审批、下放和取消部分行政审批项目的决定》(内政发〔2014〕58号)，分级审批52项，下放52项，取消10项；《内蒙古自治区人民政府关于取消和调整一批行政许可项目的决定》(内政发〔2015〕65号)，取消和暂缓执行6项行政许可项目。

③市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，符合自治区“8337”发展思路和国家规定的一律改为备案制，由地方管理更方便有效的事项一律下放地方和基层管理，按规定保留下来的审批事项一律做到审批事项、审批要件、审批流程、办理时限“四公开”。

④取消实施依据不充分的权力事项,取消部门“红头文件”自定的权力事项；凡是涉及职权调整的部门,一律按照“谁行使、谁梳理”的总要求进行梳理；除法律法规规定应由市级部门行使的行政权力外,凡是直接面向基层、量大面广,由地方政府管理更有效、更方便群众办理且能够承接的行政权力,一律进行下放；凡是顺应本地区行政管理体制改革的大趋势,符合全面深化改革要求,同一类权力事项通过整合能够实现科学合理运行的,一律进行合并整合。

⑤行政审批制度改革从严落实到位、对外宣传到位、部门协作到位、调研准备到位、配套措施到位。

⑥如房地产开发项目审批程序在全国率先实现了“1+4”模式。由政府出资委托规划部门牵头，组织完成区域性环评、水评、能评、地震安全评价和社会稳定风险评估工作，建设单位不再单独做上述各类评价，也不再缴纳相关费用；建立了并联审批与联合验收新机制，审批时限由改革前的183个工作日缩短至42个工作日，减少141个工作日。工业建设项目审批程序简化为4个“集装箱”。大幅减少评估评价环节，精简前置审批条件，建立联合审批新机制。审批时限由改革前的360个工作日缩短至29个工作日，减少330个工作日。工商注册登记实行“先照后证”、“三证合一”改革。按照“宽进严管”的改革要求，把国务院两次公布的113项工商注册登记前置审批全部改为后置，并实现了电子化“三证合一”。

⑦《决定》指出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”

[1]汪玉凯.行政审批制度改革与地方治理创新成效评估[J].行政改革内参,2015,(3).

[2]李克强总理2016年《政府工作报告[EB/OL].http://house.china.com.cn/apple/fullview_823253.htm.

[3]查志刚,马靖芳.行政审批改革与法治化建设的对策与建议[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2013,(3).

[4]吴敬琏.行政审批是腐败源头 比十年前多得多” [EB/OL].网易财经,2012年9月15日.

[5]刘剑明,胡悦.行政审批制度改革法治化的路径选择[J] .东北师大学学报(社会科学版),2015,(1).

[6]国务院2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)[EB/OL].http://baike.baidu.com/lin k?url=aRpIbiqDqCdEFmWp0BZypSLZWa4NGCzgowkjpfSs2X35M24Br8rsmE
DNqvO9Eixz-TQDB8rlIvDSP_7LVt_.

[7]于 宁.地方行政体制改革进程分析与建议[J].行政改革内参，2015,(3).

[责任编辑：降小宁]

Dilemma and Countermeasures of Administrative-Approval-System Reformation Ruled by Law：Based on Survey and Reflect on Inner Mongolia Autonomous Region

MAO Yuan

(PartySchooloftheCPCInnerMongoliaCommittee,HuhhotInnerMongoliaChina010010)

2016-08-25

毛 原，女，内蒙古行政学院法学教研部，教授。

D

A

1008-0597(2016)03-0003-05

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.001