规范行政许可重在“全面”

柴新平

清理、规范行政许可及变相许可，须更加倚重法治，充分发挥行政许可法等法律法规的作用。

近日，国务院常务会议部署全面实行行政许可事项清单管理，会议通过《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》。会议还要求，各省、市、县在2022年底前编制完成本級行政许可事项清单，依法设定的行政许可事项全部纳入其中。此类清单往年便有，此次会议最大的亮点是“全面”二字，关键是清理变相行政许可。会议特别提及“清单之外一律不得违法设立和实施行政许可”，原因正在于“清单外的清单”一直是行政许可改革中的难点。中央政府看得清、抓得准，值得期待。

行政许可改革是改善营商环境、激发市场活力、构建全国统一市场的重要举措，也是清晰界定市场与政府边界的适宜抓手。此番中央将全部行政许可事项纳入清单管理，是行政许可改革的又一次冲锋号，显然，待啃的骨头也更硬。当务之急是按照中央统一部署，在各部门、各个层级扎扎实实地落地，真正将全部行政许可事项纳入清单管理。全面实行行政许可事项清单管理，不是行政许可改革的终点，而是向改革提出了更高要求。应该看到，当前，经济下行压力增大，疫情出现反复，许多地方财政吃紧，根治变相许可顽疾的难度也会加大。

行政许可改革是行政改革的一项重点内容。中共十八届三中全会提出建立“权力清单制度”以来，行政许可事项清单建设逐步提速。从中央到地方，相继取消和下放一大批行政许可事项。不过，政府管得过多、管得过细的状况尚未根本改变。评价行政许可改革的成效，既要看量，更要看质。行政许可是否合理规范，市场主体和公众最有发言权。

过度的行政许可不仅降低社会效率，还可能催生贪腐。行政许可与部门、地方乃至官员个人利益密切相关。一枚公章、一个签字就足以让人阿谀奉承或不惜重金行贿。执法检查发现，有的地方，通过合并达到了行政许可数量上的减少，然而，一边取消，一边却违法变相设定其他形式的许可。不少已经不具有履行行政许可职权的单位，还把着权力不放。

一个突出问题是非行政许可审批事项曾长期存在，影响持续至今。2004年7月正式施行的《行政许可法》第三条规定了不适用《行政许可法》的其他审批。2004年8月，国务院办公厅发布通知，保留了211项非行政许可审批项目。行政许可与非行政许可审批并行，虽是囿于当时条件的不得已之举，但是，非行政许可审批的膨胀，无疑会削弱规范行政许可的努力。近年来，行政体制改革将清理、规范非行政许可审批作为重点任务，直到2015年国务院决定取消非行政许可审批事项，“非行政许可审批”概念才退出历史。然而，它其实并未消失，而是摇身一变，进入“其他行政权力清单”。显然，如何规范形形色色、如同蟑螂般顽强的变相许可，是全面实行行政许可事项清单管理的最严峻挑战。

清理、规范行政许可及变相许可，须更加倚重法治，充分发挥行政许可法等法律法规的作用。应该承认，《行政许可法》迄今还没有发挥应有的作用。以政策文件主导的改革固然可以短平快地推进，但是，在合法性、合理性等方面，很容易出现瑕疵，或执行中遇到阻力。

实现行政许可清单的法治化，就是要求从清单制定到具体实施，以及后续的动态调整，都应该纳入法治轨道;无论是实体的正当性，还是程序的公开性，都应该有法可依，经得起法律的审查。只有如此，才能够做好清单的动态调整。随着新经济新业态的出现，行政许可往往会面临巨大的争议，网约车便是一个实例。在涉及部门或者地方利益时，法治是规范权力、弥合争议、权衡各方诉求的最正当、也是最有效的方式。

强化监督和问责，是全面实行行政许可事项清单管理的题中应有之义。变相许可长期存在，很大程度上就是由于监督和问责流于形式。根据行政许可法的规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。不过，由于缺乏细致的制度设计，监督和问责功能被大大弱化。此次国务院常务会议强调，对以各种名义变相设立的行政许可一律予以清理，并对相关责任人严肃问责。如果有不符合法律要求的规范性文件设定了行政许可，根据《行政许可法》的规定：“有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。”不过，面对庞杂的规范性文件，有关机关到底是指哪些机关，改正的途径和方式又是什么，无疑都是有待解决的难题。

行政许可事项清单的实质，是将权力关进制度的笼子。权力究竟是姓公还是姓私，行政许可是最灵验的试金石。全面实行行政许可事项清单管理，是一项只有进行时没有完成时的艰难任务，但是，各级政府应该充满推进这项改革的紧迫感，须知不规范的行政许可每时每刻都在销蚀着经济社会的活力。行政许可清单是行政改革的重要内容，同时，制定好、实施好清单，中国的法治国家建设也将大大前进一步。

（摘自《财新周刊》）