论预算修正权

2016-03-09何雪波

广播电视大学学报(哲学社会科学版) 2016年3期

关键词：主席团预算法财政预算

何雪波

(广东香山律师事务所, 广东中山 528400)

论预算修正权

何雪波

(广东香山律师事务所, 广东中山 528400)

西方国家普遍通过国家立法授予议会预算修正权来实现议会管控政府公共财政支出的目的，相关模式有无限修正、有限修正和协商修正(或弹性修正)等。我国《宪法》《预算法》规定了各级人大对该级政府预算草案进行“审查和批准”的权力，却未明确规定预算修正权；部分省市地方通过立法文件及相关实践对预算修正权进行探索的实效不明显。未来修改《预算法》时，应明确设置预算修正权，并对预算修正权的权限范围、提案主体、审议程序及预算修正案通过后的法律效力予以明确规定。

预算修正权；公共财政管控；立法缺失；实践探索；西方立法模式；立法建议

预算修正权是指代议机关在审查和批准政府财政预算草案过程中，依照法定程序对其进行修改的权力。我国《宪法》及《预算法》虽然笼统规定，各级人大对该级政府财政预算草案享有“审查和批准”权力，却未明确规定预算修正权。2014年10月，中共中央十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要加强人大的法律监督力度及财政预算的公开透明等项，这就为通过预算修正权的行使进行人大预算监督进一步指明了方向。在此基础上，对预算修正权从法律上进行界定和设置，有利于进一步推动我国预算法治进程，对深化我国财税体制改革及宪政建设有着重要意义。

一、国外预算修正权的立法模式

有研究者统计和比较82个国家的预算修正权的立法情况，将国外预算修正权的立法模式概括为三种：无限修正、有限修正及协商修正(或弹性修正)。[1]

(一)无限修正模式

无限制地行使预算修正权的国家，议会对政府财政预算草案的审查活动，在效力上与立法活动并无二致。因此，对于政府提交的预算草案，议会不仅可以对其进行删减，亦可对某些科目或款项进行追加，而无需征得政府同意。

绝大多数总统制国家在预算修正权立法中采取了无限修正模式，最典型者当属美国。按照《美国联邦宪法》、《预算与会计法》(1921年)、《国会预算和截留控制法》(1974年)、《平衡预算和紧急赤字控制法》(1985年)、《预算执行法》(1990年)、《政府绩效与结果法》(1993年)及《赤字削减法》(2005年)等相关规定，总统可以提出政府预算方面的概算案，但该概算案仅具建议性质；美国国会可以对总统提交的概算案进行增加、删减甚至整体否决后提出新的预算法案，此即美国国会的无限制的预算修正权。

但是，美国的国会立法要经总统签署后方始生效。总统可以对国会已经通过的预算案选择整体或部分予以否决。一般来说，总统不太可能直接行使整体否决权，因为这会延长国库拨款时间；而且国会也可以通过复议，以2/3以上多数投票，再次否决总体的否决决定，使得预算案直接生效。[2]

总体上看，美国预算修正权制度存在于法律体系完善、程序严密、机构及人员的专业化设置及透明的运作模式等预算框架中，对美国财政收支发挥了重大作用。

(二)有限修正模式

在严格的有限修正模式下，代议机关仅享有消极的预算修正权，一般情况下只能对政府财政预算草案减额修正，并且，在对预算科目进行修正时，也受到严格限制。代议机关的主要职责是看紧政府的“钱袋子”，控制其支出，而不能代替行政机关决定增加的支出科目。

有限修正模式被大多数内阁制国家采用。英国有关预算修正权的立法模式即为典型。在英国，预算草案由内阁编制，然后交议会审批。在效力上，经过议会审批的预算案等同于法律。[3]但是，从英国预算制度的发展历程来看，议会预算权长期倾向于控制政府的不当收入及减少政府的不当支出，而忽略对政府预算草案的增额修正。《议会法》还规定，对政府财政预算草案的审查由下议院负责，而上议院则无此权力。[4]因此，英国预算修正权的行使机构为下议院，且仅限于有限的减额修正。

英国的预算修正权如果仅仅是基于担心增加纳税人负担而拒绝对预算草案的增额修正，其实未尽合理。毕竟，议会在作为制衡政府财政收支的权力机关的同时，其本身亦属民意代表机关；若为保障民众权益而增加部分科目或数额的预算支出，其实并无不妥；尤其是，假若是在维持预算平衡的前提下，在削减部分预算支出的同时，将削减部分增加到其他科目，或者更为合理。

(三)协商修正模式

在德日等国，为保障代议机关对行政机关的预算审批和监督权，同时尊重行政机关的预算编制权，代议机关欲对政府财政预算草案进行修改，应与行政机关协商后进行。此种模式被称为协商修正或弹性修正，即只要有一个机制来保持预算平衡，议会就可以增加或减少预算收支。[5]

按《德国基本法》及《联邦预算法》等规定，众议院若是通过对预算增加支出或新增项目，以及通过会减少国家收入的预算草案修正案，应获得联邦政府的同意；联邦政府应在六周内予以答复。众议院在通过上述预算案四周内，联邦政府可请求议会对其进行变更。[6]有研究者认为，这一模式既赋予了议会预算修正权，又能保障政府不会轻易受到干涉，不失为一种兼顾和平衡各方的理想模式。[7]但是，如果政府对议会的预算草案修正案不予理会，则议会的修正权岂非形同虚设？

日本的预算修正权与德国有相似之处。按日本《财政法》第19条及相关规定，在议会审议内阁预算草案时，参众两院均可对预算草案进行修正，并且没有对修正权进行明确限制；但是，在议会对政府财政预算草案进行增额修正时，应同内阁协商；[8]相比之下，在德国，议会提出的预算修正案须经过政府同意方可通过，而日本法律则没有这样的要求。亦因此，也有研究者把日本模式单列，认为其预算修正权虽有程序限制(即与内阁协商)，但并无实体限制，其实更接近无限修正模式。

综上所述，从相关立法模式来看，随着“税制法定”“预算议会”逐渐成为民主政治的核心要素，西方国家普遍通过国家立法授予议会预算修正权，实现其管控政府公共财政支出的目的。同时大多数国家对其预算修正权的提案主体、审议程序及通过表决的预算修正案的法律效力，均进行了较为明确的法律规定。而从法律实效上看，议会通过行使预算修正权，确实能对政府的财政收支起到较好的管控作用。

二、我国预算修正权的立法和实践

与国家财政预算审批和监督有关的《宪法》《预算法》，虽赋予各级人大对本级政府预算草案进行“审查和批准”权力，却均未明文涉及预算修正权。不少学者以扩张解释之方法，认为预算修正权是预算审批权的权能之一。[9]

相较国家立法中对预算修正权的漠视，我国部分地方人大反而更见开明，在其地方立法及实践中对预算修正权进行了有益探索。

自1996年至今，我国共有湖北、山西、云南、海南、广东及河北六个省级人大或其常委会在地方立法中明确规定预算修正权。首先，从预算修正案的权限范围看，仅广东省有明确规定可以对预算草案进行减额或有条件的增额修正。其二，从提案主体看，广东省有关预算修正权的提案主体相对宽泛，而云南省及河北省则完全没有规定。其三，从审议程序看，除部分不明确的省份外，一般都要通过大会表决，但在表决之前是否需要经过主席团审议或同意则有所不同。其四，从表决通过的预算修正案的法律效力看，除规定不明确者外，大致存在两种情况：一是直接规定政府应当按照决定修改预算，二是预算修正案获得通过后，另行对修改后的本级预算草案进行表决。

相较于省级立法及其实践，市县区及乡镇级的预算修正权立法及其实践看上去“步子更快一些”。“温岭模式” “闵行模式”是预算修正权行使的典范。此外，在新近的一些地方立法如《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》中，也对预算修正权进行了更多的关切。

第一，“温岭模式”是民主协商的结果。早在1999年，温岭人就在其基层政治中创设了“民主恳谈会”制度模式。其后，民主恳谈会制度作为一种本土化的公民参与基层政治的民主形式，呈现出在基层民众的参与效度上阶段性递进生长的特征。[10]

2005年7月，温岭市新河镇将民主恳谈会制度应用于镇年度财政预算的制定和审议，把政府的整个预算草案拿出来让民意代表发表意见。2006年3月，镇人大会议审议并通过了《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》，将预算修正权纳入其中。按《实施办法》规定，在分组审议的基础上，5名以上人大代表可联名提出预算修正案；相关预算修正案可以包括削减预算和增加预算，但在增加预算时，须同时提出其他预算支出项目的削减方案，籍以保持预算平衡；预算修正案议案须在人大主席团规定的时限内提出，且内容不得与《预算法》抵触。

在2006～2009年四年内，新河镇人大代表共联名提出了50份预算修正案提案，其中有38份提案因不符合前述《实施办法》的规定，被作为普通意见处理；有12份提案被提交人大审议，其中5份获得表决通过。[11]另据统计，自实施预算民主恳谈以来，新河镇的财政支出从2004年的赤字5500万元，到2006年降低到赤字3500万元，到2008年，新河镇财政更是实现了零赤字。

2010年7月，温岭市委在其出台的《2010年度镇(街道)党建工作责任制考核办法》中，首次将“参与式预算工作”纳入党建工作考核内容，温岭市参与式预算经验开始在全市推广。此后，“温岭模式”相继受到浙江省人大和全国人大的关注和赞赏。2013年5月，在《预算法》修正案三审之前，全国人大常委会预决算审查室带队对温岭的“参与式预算”实践进行了调研。

第二，“闵行模式”是专门的法律模式。2008年12月，上海闵行区人大常委会通过《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，这是已知的国内第一个直接以规范预算修正权为全部内容的规范性法律文件。该《办法》以官方姿态，首次对“预算草案修正案”进行定义和要求，就预算修正权的权限范围、预算修正案的提案主体、审议程序及预算修正案通过后的法律效力进行了详细规定。

前述《办法》出台后，为增强人大代表及其他民众对政府预算的认识，闵行区财政局还在2011年7月出台了《闵行区财政预算信息公开管理办法(试行)》，将与政府预算有关的财政信息主动向全社会公开，便于接受社会监督，进一步促进公共财政性资金在阳光下透明运行。

2012年1月，钱天信等32名人大代表联名向闵行区人大主席团提交了一份预算修正案提案，在该提案中，代表们认为，应削减2012年度闵行区党政机关的六项预算开支；而削减下来的资金，建议向民生项目倾斜。该预算修正案被提交闵行区人大审议并获通过。在舆论看来，这个获得表决通过的预算草案修正案质量较高，理由及依据都很充分，足以作为预算草案修正案的典范。

第三，广州市进行了有益的探索。早在2002年3月，广州市第十一届人大就通过了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》，在预算民主及预算公开方面进行了探索。2009年10月，应李德涛等人有关政府信息公开的申请，广州市政府将114个本级部门预算全部在网上公布，供民众免费查阅和下载，这是新中国历史上第一次在网上全面公开的政府财政预算草案，具有划时代意义。

2014年2月，广州市第十四届人民大对前述《办法》进行了大幅修订。根据修订后的《办法》第18条，市人大主席团、常务委员会、专门委员会或者代表十人以上联名，可以向市人民代表大会书面提出关于预算方面的议案。按立法专家及学者解读，虽然前述法条并未明确界定“关于预算方面的议案”属何种范围，但显然包括对预算草案进行修正的相关议案。

三、我国预算修正权立法缺失的原因

(一)行政公开制度发展缓慢

我国行政公开制度发展进程较为缓慢。早在1951年6月，我国就通过了第一部《保守国家机密暂行条例》；但直至50多年后的2008年5月，我国第一部《政府信息公开条例》才开始实施。在前述《保守国家机密暂行条例》第2条中，与财政预算相关的内容曾被长期列入“国家秘密”范围,但在1989年5月该《暂行条例》被《保守国家秘密法》废止以后，“国家秘密”的范围中已经不再包括国家预算方面的信息。相反，在《政府信息公开条例》当中，有明确规定县级以上政府及使用财政支出的下属部门应主动公开相应的政府信息，并重点公开“财政预算、决算报告”等信息。但遗憾的是，或因长期形成的保守观念，或因政府预算信息中存在较多经不起民众推敲和质疑的项目，截至目前，我国仍有不少地区将已经通过的预算及决算报告之外的与预算相关的财政信息列为“国家秘密”。

在行政公开的范围当中，财政公开是其重点内容。但自《政府信息公开条例》实施以来，不同层级的政府机关和部门，对其财政公开的范围和力度有所不同。除前述闵行区及广州市主动将其政府预算全部在网上公开外，其他地区的财政公开尚少亮点。

1994年起，我国开始对财税体制进行全面改革，并在分税制、预算外收入清理等方面取得重大成效。[12]但时至今日，这一改革还未能全部完成。在新的时期，我国还应继续在公共财政制度、部门预算制度、人大对财政预算的监督制度等方面深化改革。虽然，全国人大常委会在2014年8月对《预算法》进行修订时，已明确提出要建立更为公开透明的预算制度(第1条)，并提出“报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化”(第46条)等要求，但这些具体措施的实效，尚待时间检验。

笔者认为，各级政府部门应切实将“行政公开”及“阳光财政”等理念贯彻落实，加大其财政公开的范围和力度，不仅要主动公开已经通过的财政预算及决算报告，更要主动公开预算草案及预算执行过程中的调整方案；并且，除了笼统公开预算总额及大项外，应尽可能将其预算项目细化，并说明理由，以便于接受全社会的监督和质询。由此，各级人大、人大代表及普通民众方能更为便捷地获取财政预算草案等文件，并适时提出相应修改意见，以实现其预算修正权。

(二)人大监督权的缺位

我国现行《宪法》及《预算法》中均赋予各级人大对本级政府财政预算草案进行“审查和批准”的权力，但对“审查和批准”过程中是否可以对预算草案进行修正则语焉不详。按照《宪法》第57条规定，全国人大是我国最高权力机关；同时，《宪法》第62条及1994年《预算法》第12条均赋予全国人大“审查和批准国家预算”的权力。作为国家最高权力机关，全国人大拥有对预算审批和监管的最高权力。既然是“最高权力”，当然可以名正言顺地对政府财政预算草案进行修正。

此外，按照《立法法》第4章的规定，在不与《宪法》、法律及行政法规相抵触的前提下，各省、自治区、直辖市、较大的市及民族自治地方的地方人大可以制定地方性法规、自治条例及单行条例。基于此，部分地区的人大及其常委会已经在公共财政预算方面进行了一些有益的立法尝试，但更多地区则仍趋于保守，不善利用《宪法》《预算法》《立法法》赋予的权源。

如何实现人大对政府权力的制衡，[13]是推进我国实现预算法治，进而真正将预算修正权落到实处的重大前提。各级地方人大能够逐渐以更加开明的姿态，在本着对人民负责的大前提下，能够提供更多的地方财政立法，加强对该级政府公共财政的监管。并且，在进行相关立法活动时，应尽可能将“审查和批准”予以细化，明确纳入预算修正权；更为重要的是，在地方立法明确规定了预算修正权之后，要将相关权力真正行使起来。

(三)人大代表和普通民众缺乏编制预算的专业知识

政府预算中的每一分钱，都源于普通民众，要让政府机关把每一分钱花到刀刃上，人大代表要管住政府的“钱袋子”。

抛开政府在编制财政预算草案时过于粗糙这一原因，其实很多人大代表并不熟悉公共财政，也不知道财政预算如何编制，及相关预算草案中那些数字的意味。对此，人大代表及普通民众都应加强自主学习，争取能够看得懂预算草案，并且能够发现其中存在的问题，进而提出相应的修改意见或建议。

与之相关，就人大代表如何真正密切联系群众以履行其代表职责等问题，也与人大代表在行使预算修正案提案权有着重大关系。并且，面对公共财政预算这类相对较为专业化的问题，如果能在我国尝试推广专职人大代表制度，[14]由出身财经或法律等专业的专职人大代表密切关注财政预算案的编制、审批及执行，或由财经及法律专家对人大代表提供与公共预算有关的人大代表履职培训，这对预算修正权的真正行使，显然都会具有较好的推动作用。

四、对我国预算修正权的立法建议

在考察西方国家预算修正权立法模式的基础上，比对我国有关预算修正权的立法和实践，笔者认为，我国在将来修订《预算法》时，应当设置预算修正权，并就其权限范围、提案主体、审议程序及预算修正案通过后的法律效力进行明确规定。在条件成熟时，亦应同步修订《宪法》中的相关条文。此外还应就与预算修正权相关的其他配套法律制度进行适当调整。

(一)预算修正权的权限范围

首先将《预算法》中对预算草案的“审查和批准”笼统权限进行扩张，在行使预算审查权过程中加入预算修正权，并对预算修正权的权限范围进行界定。可将预算修正权的范围界定为：人大有权对预算草案减额修正；在维持预算收支平衡的前提下，人大有权对预算草案进行增额修正；此外，人大还可以对预算科目进行修正。

1．减额修正

不管是在我国地方立法，还是在西方有关预算修正权的立法当中，基本上都赋予了人大对预算草案的减额修正权。因为为人民看好政府的“钱袋子”，通过对支出预算中不合理部分进行减额修正，籍以减轻公众负担，是各国议会或人大进行预算审查的基本目标。因此，在预算修正权中应赋予各级人大对支出预算草案的减额修正权。

与此同时，基于《预算法》规定的预算审查不得违反法律及公民信赖利益保护等基本要求，在赋予人大对预算草案的减额修正权之时，亦应对其删减科目及幅度进行必要限制。例如，按照2014年《预算法》第40条规定，各级政府在预算草案中，应按照本级政府预算支出总额的1%～3%设置预备费；按照这一规定，首先，人大在行使预算修正权之时，显然不能将预备费这一科目直接删除；其次，即便要对预备费进行减额修正，亦不能低于《预算法》强制规定的1%这一下限。类似，对于虽无法律明文规定，但是属于履行宪法、法律及行政法规定的职责的那些必要性支出，删减幅度亦须受到严格控制。[15]此外，基于对公民信赖利益的保护，对于某些既定支出如政府公债本息，亦不能任意删减。

2．有条件的增额修正

如果任由议会对预算草案进行增额修正，则可能留给议会不当利用职权的机会，进而导致预算规模的不当膨胀。大多数西方国家对增额修正均持慎重态度。笔者建议，在赋予人大对预算草案进行增额修正的权力时，应基于保持预算收支平衡这一基本前提，对增额修正设置一定的条件，例如要求提案人在提出进行增额修正案的同时，提出增加财政预算收入或减少其他预算支出的具体方案。前述广东省及闵行区相关实践已有类似规定。

3．对预算科目的修正

即使在预算修正案中未曾涉及收支的增减，但如果有预算修正案要求调整预算资金在内部科目之间流转的，当然也属于预算修正权的权限范围。按照我国2014年《预算法》第32条，我国预算收支的科目分类在收支方面略有区别。其中，预算收入分级为类、款、项、目；预算支出按功能分级分为类、款、项，按经济性质分级分为类、款。不难看出，不管预算收入还是预算支出，其中“类”都是最高级别的预算科目。从操作上讲，如果对级别越高的科目进行修正，则越容易打乱政府预算草案所体现的施政计划；反之，如果从级别较低的预算科目开始进行修正，则有利于保持预算原案的大致稳定。[16]因此，基于对预算科目的同一性要求，有关对预算科目进行调整的修正案，应尽可能维持预算原案的性质，原则上不增加与当前施政方针相悖或无关的科目，以此避免构成对政府施政计划的阻碍。

(二)预算修正案的提案主体

我国地方立法中各地对有关预算修正案提案主体的规定略有不同。例如在湖北，预算修正案的提案主体为各级人大各专门委员会及人大代表，其中，对人大代表的人数没有限制。而按《山西省预算监督条例》第11条规定，其预算修正案的提案主体为各级人大财经委员会；相比其他各地立法，其对提案主体的范围规定相对较窄。在海南省，预算修正案的提案主体为“各级人大代表10人以上联名”。相对而言，对预算修正案提案主体范围最为宽广的当属广东省，按前述规定，各级人大主席团、人大常委会、人大各专门委员会、人大代表十人以上联名，均可提出预算修正案。

此外，按照我国现行《全国人民代表大会组织法》第9条规定，全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会及三十名以上的代表，均可向全国人大提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。按照这一规定，可以向全国人大提案的主体包括人大主席团、人大常委会、人大专门委员会及人大代表(联名)。

结合前述地方立法经验，为保持与《全国人民代表大会组织法》一致，可授予各级人大主席团、人大常委会、人大专门委员会及人大代表(联名)以预算修正案的提案权。至于人大代表提出预算修正案时，是一人即可还是需要数人联名，可参照各级人大的人大代表总数，在总数较多的人大，可要求联名提案，而在人数较少的人大，不妨放宽至一人亦可。

(三)预算修正权的程序规范

1．预算修正案的提出

在预算修正案的提出阶段，主要应明确什么主体可以向谁提出预算修正案，以及应当在什么时间范围内提出。

提案主体已如前述，此处不赘。对于接收预算修正案的主体，根据现有地方立法，大多规定为人大主席团，也有规定为“大会财政预算审查委员会”。对此，参照《预算法》及《全国人民代表大会组织法》的相关规定，鉴于每次人民代表大会的主持工作都由大会主席团负责，因此本文建议直接规定由人大主席团接收预算修正案。

与预算修正案的提交及接收相关，还应规定期限问题。在现有与预算修正权相关的地方立法当中，大多地方对预算修正案的提交笼统规定“按照大会主席团规定的时间”。笔者认为，鉴于大会主席团实际负责组织和主持每次人民代表大会，并在其权限范围内对大会议程进行安排，可以规定将预算修正案的提交时间由大会主席团自行决定并在会前公布。

此外，在2014年《预算法》当中，按照第44条的要求，国务院财政部门只需在当年全国人大举行的45日前，向全国人大财政经济委员会提交预算草案；而在地方人大，这一时间被缩短为30日。基于公共预算的专业性和复杂性，这一时间明显太短。如前文举例中的美国财政年度工作进展，其审查时间就长达6个月。在将来修改《预算法》时，对于预算草案的送审时间，亦应继续延长，以使得人大、人大财经委员会及各人大代表，能够更早收到预算草案，并有更充分的时间进行分析和论证，以更好地实现人大对财政预算草案的审查、修正、批准和监督方面的权力。

2．人大主席团对预算修正案的初步审议

“温岭模式”的研究显示，新河镇人大代表在4年间联名提出的50份预算修正案草案中,仅有12份符合条件的预算修正案草案被提交人大审议。而在广东省，历年来唯一的一例预算修正案提案，亦被人大主席团认为“超出了省政府的权限”而未能提交大会审议。因此即使各提案主体积极参与了预算修正案提案工作，但因各种原因，可能导致预算修正案的质量良莠不齐。为保障人大预算审批的质量和效率，有必要由人大主席团对预算修正案进行初步审议。

但是，在人大主席团对预算修正案进行初步审议时，应主要进行形式审查，而不能过多偏向于实体审查，尤其是不能过多地进行合理性审查。否则，大多数预算修正案恐未进入人大审议之前，便遭夭折之命。

更为重要的是，对于决定不予提交大会审议的预算修正案，大会主席团理应说明理由，并以书面方式给予提案者回复。

此外，在初步审查过程中，大会主席团亦应注意吸收财经委员会及预算委员会的专业人员参与讨论，听取多方意见，做到兼听则明。

3．人大会议对预算修正案的审议和表决

对于经人大主席团决定提交大会审议的预算修正案，大会主席团可邀请提案者或其代表在大会上对其提出的预算修正案的案由、依据及数据等进行说明；各人大代表可在会议期间对此进行讨论；对于重大或复杂的预算修正案，还可以召开专场辩论会。此后，各与会代表可依照人大组织法及大会主席团规定的议程，对预算修正案进行表决。并且，对预算修正案的表决，在时间上应优先于政府提交的整个预算草案；意即，在对预算修正案进行表决后，方可对预算草案进行表决，籍以彰显预算修正案的重要性及特殊性。

(四)预算修正案的法律效力

作为人大审议表决通过的预算修正案，当然具有明确的法律效力。按我国各地关于预算修正权的地方立法中的通常规定，政府应当按照通过的预算修正案直接修改其预算。此外，在闵行区的相关规定中，还补充规定了“对于减少支出的资金，应划入预备费”。笔者认为，对于审议通过的预算修正案，政府应当参照其内容，直接修改其预算。同时，如果存在减额修正的，对于减少的预算支出，在财政预算资金充足的情况下，可以划入预备费；如该级财政相对困难，亦可直接减少，而不必列入其他支出项目。

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