行政许可变更制度构建问题研究*

2013-01-30徐晓明

政治与法律 2013年5期

徐晓明

（南京大学法学院，江苏南京210012）

我国《行政许可法》第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第49条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”基于这两条规定，我国行政许可变更制度在统一行政许可法层面上得以确立。作为一种行政许可后续监管制度安排，尽管行政许可变更手段目前已有一定程度的实践，但由于理论界对于行政许可变更制度的研究还不多，1理论研究明显滞后于实践的开展。行政许可变更制度理论与实践不协同状态已影响到了行政许可变更制度的规范运行。实践的迫切需要，使理论界深入开展行政许可变更制度研究成为必要。2笔者拟在对行政许可变更产生原因进行剖析的基础上，就如何进一步规范行政许可变更制度进行研究。

一、变更为何产生：情势变更催生行政许可动态修正机制的构建

“情势变更”这一概念广泛存在于民商事法律实践之中，就民商事中的“情势”而言，通常是指作为合同基础的客观事实，这些基础一般包括在合同缔结之际存在的法秩序、经济秩序、货币特定购买力、通常的交易条件等。3随着民商事与行政立法理念的不断交融，行政法制领域的情势变更理念与实践问题不断凸显。就行政法领域中的情势变更而言，它是指行政主体作出行政行为时，并不知情势将有所变更，而于行政行为生效后，发生了行政行为成立当时所不可预见之情事，即行政行为生效后，作为法律效果发生原因的法律要件之基础或者环境变更，致使非当事人所预期的结果的发生。4而作为一项旨在赋予或者确认申请人在未来一定期限内具有某种行为能力与资格的授权性行政法律制度，其主旨在于依托现有行政决定来规划未来行政法制秩序，因此，行政许可制度的实施尤其会受到未来情势变更因素的影响，也正是由于情势变更因素的存在决定了包括行政许可变更制度、行政许可年检制度等行政许可后续监管制度存在的必要性与正当性。

（一）制度设定层面：许可立法预设性为许可变更产生提供制度变量

作为一种事前监督管理方式，预防和控制风险是行政许可最主要、最基本的功能。由于其对可能发生的问题以及解决问题的条件的确定一般是通过主观推定来实现的，因而，行政许可条件的设定具有很强的主观性。行政许可这种事前监督管理手段对经济、社会风险的控制与预防效果受制于人的认识水平，而人的认识能力是有限的。人的认识的有限性注定了人的理性的有限性。在永远无法获得绝对充实的信息的情况下，个人对于客观事物的判断永远只能是相对的，只能是一个反复试错与不断纠正的过程。人的认识能力的有限性决定了政府认知能力的有限性。5在我国，由于社会主义市场经济体制与行政管理体制改革仍在进行之中，社会正处于转型期，目前关于行政许可事项的设定，更多地呈现出一种阶段合理性的特点。

行政许可立法预设性特点为许可后续监管环境的动态变化留下了铺垫，这一特点决定了行政许可制度在设定之后并不可能保持一成不变的状态，要想使行政许可制度能够紧跟社会现实，并稳定地发挥其预期的制度价值，就必须要在紧密关注行政许可实践状况的基础上，准确对其进行实时评价，并适时作出相应的立法动态调整，而行政许可立法的适时调整则势必会连锁引发行政许可实施环境在制度层面上的变化，并最终影响行政许可持有人的行政许可实施行为。例如，国家发展和改革委员会于2007年制定了《烟草专卖许可证管理办法》，该办法第26条第2项将中、小学校周围的申请人新列入不予许可的范围。这一立法调整就给属于同样情形的已经领取许可证的行政许可持有人是否能够继续拥有烟草专卖许可带来了直接影响。行政许可立法调整对于行政许可持有人而言，影响是多方面的，程度也有所不同，其中，因行政许可立法变化而导致对业已存在的行政许可相关内容进行变更则是比较典型的影响。正如《浙江省排污许可证管理暂行办法》第10条规定：“因产业政策的重大调整或者污染物排放执行的标准、总量控制指标及环境功能区等发生变化，需要对排污许可事项进行调整的，环境保护行政主管部门应当依法对排污许可证载明事项进行变更或者要求排污单位重新申领排污许可证。”在这一办法中，规章制定者所作出的因污染物排放标准等发生变化而导致排污许可证载明事项变更的规定，就是一种因行政许可立法变化而导致行政许可变更的制度安排。

（二）制度实践层面：许可实施动态性为许可变更产生提供操作变量

行政许可准入监管的过程就是审查并决定是否同意申请人行政许可申请的过程，许可的过程本质上则是行政许可机关与行政许可申请人达成行政许可守法信任契约并规范未来行政许可实施行为的信任契约签订过程。基于守法信任契约的达成，形成了采取行政许可实施行动的可能性，而信任契约的达成并不能完全消除行政许可持有人在其后实施行政许可过程中因行政许可实施环境动态性变化所可能带来的风险，它只是起了跳板作用，帮助跳进不确定性，而且信任靠着超越可以得到的信息，概括一种对于行政许可持有人的守法行为期待，以内心保证的安全感觉来代替因对未来实施环境的未知所带来的信息匮乏问题。6守法信任契约的达成并不能保证在未来的许可实施过程中，行政许可实施客观环境不再发生变化，而客观环境的变化则容易导致对初始行政许可的变更。导致行政许可变更的客观原因主要体现在两个层面。

第一是来自行政许可持有人自身层面的客观原因，其主要是指导致行政许可变更的事实直接因行政许可持有人而产生，这类事实的发生可能会导致行政许可持有人行政许可权利的增减。

该层面又可作以下细分。

其一在消极层面，在实施行政许可期间，当行政许可持有人行政许可实施能力下降，产生了与现有行政许可类别等要素不相匹配的客观事实时，行政许可机关就可以通过对原行政许可类别等要素进行依法变更，使得行政许可持有人行政许可实施现状与行政许可类别等要素相对应，否则，就有可能使得行政许可持有人处于实质上的非法状态。在对行政许可进行变更之前，社会公众有理由相信初始行政许可决定仍然在发生法律效力，并基于对行政许可证件的信赖，继续与行政许可持有人进行各种与行政许可有关的交易。因此，这就形成了行政许可后续监管环节过程中的“表见许可”现象。“表见”许可现象的存在给社会公众造成了信息误导，并不利于社会公众利益的维护。而由于“信息不对称引发的市场扭曲或失效,单靠市场本身无法解决。这就需要法律来矫正或替代”。7因此，变更行政许可就具有了正当性与合理性，通过变更制度的运行，来实现“名实相符”之目的。例如，《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第34条规定：“承装（修、试）电力设施单位的人员、资产、设备等情况发生重大变化，已不符合相应许可证条件、标准的，派出机构应当根据其实际具有的条件，重新核定其许可证的类别和等级。”这一办法所作出的依职权重新设定许可证类别和等级的规定就是一种典型的行政许可变更制度。

其二在积极层面，当行政许可持有人依法实施行政许可，在具备一定的守法能力与守法诚信度的前提下，行政许可持有人就可以借助于行政许可变更这一通道，实现行政许可权利拓展之目的。在这种情况下，行政许可变更制度便具有了激励引导功能。例如，《机动车驾驶证申领和使用规定》第14条规定，已持有机动车驾驶证，申请增加准驾车型的，应当在本记分周期和申请前最近一个记分周期内没有满分记录。在这一办法中，基于行政许可持有人良好的守法历史而设立的准驾车型申请增加制度就是一种具有强烈激励引导功能的行政许可变更制度，体现了对于守法行政许可持有人行政许可权利进行拓展的激励价值导向。

第二是来自行政许可持有人外围层面的客观原因，其往往带有更多的不可预见性与不可归责性，而基于这类客观原因所进行的行政许可变更制度设计，通常具有强烈的公共利益维护的价值追求。例如，在统一行政许可法层面上，《行政许可法》第8条第2款规定，当准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政许可机关就可以依法变更已经生效的行政许可。又如，在部门规范层面上，广州市城市规划局通过制定《广州市城市规划局依职权变更、撤回或撤销行政许可暂行规定》，对《行政许可法》第8条中所称的“客观依据重大变化”这一概念进行了细化，将已经生效的行政许可与新批准的城市规划有严重矛盾，继续实施该行政许可将侵害社会公共利益这一情形设定为规划行政许可变更的条件之一。

二、变更制度如何设计：以许可类事项变更为制度规制重心

究竟以何种标准来构造我国行政许可变更制度，目前尚未有统一规定。目前，我国已有相关立法从变更事项性质层面对行政许可变更制度进行了类型化设计。例如，《药品经营许可证管理办法》第13条第1款规定：“《药品经营许可证》变更分为许可事项变更和登记事项变更。”《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第19条第1款规定：“许可证的变更分为许可事项变更和登记事项变更。”应当说上述规定为运用类型化思路来完善行政许可变更制度提供了非常有益的经验。

现有实践表明，以行政许可变更事项性质来界分行政许可变更类型，更能从权力内涵层面体现行政许可变更权力运行特质，因此，以行政许可变更事项为核心来对行政许可变更制度进行设计更加符合规律。笔者认为，从性质层面来分析，行政许可变更事项总体上可分为许可类事项与信息更新类事项，基于行政许可变更事项的二元分类，行政许可变更制度的完善则可以从两个层面来分别进行；在这两个层面的制度安排中，由于许可类事项变更直接或者间接涉及行政许可持有人权利义务的配置与调整，如何更好地规范许可类事项变更，则应当成为行政许可变更制度的规制重点和关键。

（一）许可类事项变更

所谓许可类事项变更，是指需要变更的行政许可事项直接关系到行政许可性质、行政许可持有人行政许可权利能力与行为能力的变化，直接或者间接影响着行政许可持有人与社会公众的利益安排。这些事项在本质上体现为以禁止为原则，在未得到行政许可机关批准之前，行政许可持有人一般不得擅自进行变更并付诸实施，否则，行政许可持有人将承担不利的法律后果。例如，《广告经营许可证管理办法》第10条规定：“广告经营单位应当在广告监督管理机关核准的广告经营范围内开展经营活动，未申请变更并经广告监督管理机关批准，不得改变广告经营范围。”又如，《电信业务经营许可管理办法》第31条规定：“取得电信业务经营许可证的公司或者其授权经营电信业务的子公司，遇有合并或者分立、有限责任公司股东变化、业务经营权转移等涉及经营主体需要变更的情形，或者业务范围需要变化的，应当自公司作出决定之日起30日内向原发证机关提出申请，经批准后方可实施。”这两个办法中关于经营范围的变更就是属于一种典型的许可类事项变更，因为经营范围的变更直接扩大了行政许可持有人的行政许可权利能力。

对许可类事项变更制度进行设计，需要重点解决以下两个方面的问题。

1.变更启动模式

由于不同性质的许可类事项变更对行政许可持有人与社会公众的利益影响是不同的，因此，许可类事项变更启动模式在不同情境之下，通常表现为不同的要求。

（1）行政许可权利增量模式：宜确立自愿申请启动模式

所谓行政许可权增量模式是指许可类事项的变更直接给行政许可持有人带来更多的行政许可权利。此时，行政许可事项的变更启动模式以行政许可持有人自愿申请为一般原则，也就是说，即使行政许可持有人具备了行政许可变更条件，只要其不提出行政许可变更申请，行政许可机关都不能依职权主动强制变更。例如，《机动车驾驶证申领和使用规定》中所规定的机动车驾驶证中准驾车型申请增加、《建筑业企业资质管理规定》中所规定的建筑业企业资质升级、资质增项申请，等等。这些规定中关于行政许可事项变更启动模式的规定都体现了行政许可持有人自愿模式。目前，自愿申请体现为一种主导性模式，因其只适用于行政许可权利增加的情形，故其并不适用于所有行政许可事项的变更。也正是由于自愿模式所体现出的主导性，以至于有些学者误将这一模式定义在了行政许可变更概念之中，例如，有人认为：“行政许可的变更是指被许可人在取得行政许可后，因其拟从事的活动的部分内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请行政机关对原行政许可准予其从事的活动的相应内容予以改变。”8

（2）行政许可权利克减模式：宜确立强制启动模式

当行政许可事项变更可能导致行政许可持有人行政许可权利克减时，基于“经济人”的考虑，行政许可持有人通常没有主动提出申请变更行政许可事项的动机与积极性，因此，如果选择自愿申请模式作为变更启动模式，则势必导致因行政许可持有人申请迟延或者懈怠而导致行政许可权利不能得到及时变更，进而使行政许可持有人长期处于一种事实上的违法实施行政许可状态，并最终导致公共利益受到损害的不利后果。所以，宜将这类事项变更启动模式设置为强制启动模式，而强制启动模式又具体体现为三种模式。

一是强制申请变更模式。所谓强制申请变更模式是指尽管在变更程序启动模式上体现为行政许可持有人的主动申请，但如果行政许可持有人不能依法申请变更，行政许可持有人将承担相应的法律责任，因此，变更程序启动模式在本质上仍然体现为一种强制启动模式。例如，《药品管理法实施条例》第74条规定：“药品生产企业、药品经营企业和医疗机构变更药品生产经营许可事项，应当办理变更登记手续而未办理的，由原发证部门给予警告，责令限期补办变更登记手续；逾期不补办的，宣布其《药品生产许可证》、《药品经营许可证》和《医疗机构制剂许可证》无效；仍从事药品生产经营活动的，依照《药品管理法》第七十三条的规定给予处罚。”

二是行政许可机关强制变更模式。所谓行政许可机关强制变更模式是指变更程序的启动由行政许可机关依职权强制启动，无需行政许可持有人申请。在统一法层面上，《行政许可法》第8条第2款规定，为了维护公共利益，在特定条件下，行政许可机关就可以依职权强制对行政许可进行变更。应当说，《行政许可法》关于行政许可机关强制变更模式的规定，为部门与地方就许可变更立法提供了有力的统一上位法支撑。目前，在单行法层面上已有少量实践。例如，《电力监管办法》第33条规定：“供电企业违反本办法第六条规定，没有能力对其供电区域内的用户提供供电服务并造成严重后果的，电力监管机构可以变更或者吊销电力业务许可证，指定其他供电企业供电。”

三是利害关系人申请变更模式。所谓利害关系人申请变更模式是指与行政许可变更事项有直接利害关系的利益主体可以直接向行政许可机关提出变更申请，行政许可机关依据职权决定是否强制启动变更程序。就目前制度实践而言，在统一行政许可法层面上，《行政许可法》仅仅在第69条赋予了利害关系人以撤销行政许可请求权，并没有赋予利害关系人行政许可变更请求权，应当说，这是《行政许可法》的立法疏漏；在单项立法层面上，也没有关于利害关系人行政许可变更申请请求权的规定。利害关系人申请变更模式的缺失，一方面，防碍了利害关系人以利益主体身份主动独立地提出权利维护主张，影响到了行政许可变更制度的开放性与公众参与度的提升；另一方面，其不利于有效防范行政许可持有人与行政许可机关之间损害公共利益的“结盟”行为，不利于防止行政许可机关怠于履行行政许可变更职责问题的发生。在行政许可变更程序中引入利益关系人申请模式，国外早有类似做法。例如，《葡萄牙行政程序法》（1991年）第138条规定，利害关系人有权向有权限的行政机构申请启动行政许可变更程序。9基于此，笔者建议在对《行政许可法》进行修改时，可在行政许可变更程序中引入利害关系人申请变更模式，以进一步体现行政许可监管制度权利保护的全面性。

2.变更审查制度

变更审查制度主要涉及两个方面的内容：一是审查标准；二是审查方式。

（1）审查标准：宜采用特别标准说

所谓审查标准是指行政许可机关依据何种条件对行政许可变更申请作出决定。《行政许可法》并没有对行政许可变更审查标准作出细化规定，只是在第49条中笼统地规定：“符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”正是由于缺少统一的、具有可操作性的审查标准规定，目前行政许可机关对行政许可变更申请进行审查时标准不一。实践中主要有以下两种做法。

一是特别标准说。所谓特别标准说是指行政许可变更申请人获得行政许可变更除了具有常规行政许可所需要的行政许可法定条件外，还必须同时具备行政许可变更特别条件，而这些额外增加的条件则体现了行政许可变更时对行政许可持有人实施行政许可事项的特别要求。例如，《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第20条10、《电信业务经营许可管理办法》第31条11、《建筑业企业资质管理规定》第21条12中关于行政许可变更条件的规定都体现了立法者对于行政许可变更标准所持的“特别标准说”观点。

二是常规标准说。所谓常规标准说是指行政许可变更申请人获得行政许可变更只要符合初始行政许可申请审查标准即可，无需再具备其他特别的条件。例如，《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第24条规定，煤矿企业在针对改建、扩建工程经验收合格情形申请安全生产许可证变更时，行政许可机关可依据该办法第17条和第18条的规定的初始行政许可审查标准来办理安全生产许可证变更手续。

与初始行政许可审查权力运行轨迹不同的是，行政许可变更是发生在行政许可决定生效后的后续监管环节中，且行政许可变更是因行政许可决定后的情势变更因素所致，因此，行政许可变更审查所依据的标准自然就不再单单是初始行政许可审查所依据的静态标准，还需要更多地来考察审查行政许可决定后的行政许可持有人是否依法实施行政许可、行政许可运行外在客观状况和条件等一些相关动态要素，因此，行政许可变更权审查要素更多地体现为一种动态要素特征。正如有学者认为，行政许可初始决定主要考虑公平性、必要性、合法性，行政许可变更则更多地需要考虑既得利益信赖与情势利益平衡等问题。13因此，在通过行政许可变更的方式对许可类事项进行变更时，要特别体现行政许可变更所具有的行政许可后续监管权的特质，行政许可机关应当将行政许可持有人在行政许可存续期间的守法状况等动态因素作为审查要点融入行政许可变更审查标准体系之中，以体现行政许可变更制度所具有的激励与惩戒功能，“通过规则的强制，迫使产生外部性的个体将社会成本和社会收益转化为私人成本和私人收益，使得行为主体对自己的行为承担完全责任，从而通过个体的最优选择实现社会最优”。14也就是说，以激励或者惩戒的方式强制引导行政许可持有人在行政许可持续期间依法实施许可，依靠良好的行政许可实施表现来获得行政许可变更，以进一步拓展、丰富自身行政许可权利。

综上所述，行政许可变更与初始行政许可审查是两种不同性质的行政许可权力，这两种权力在价值导向上所存在的本质差异，决定了许可类事项变更审查应当采用一种不同于初始行政许可审查且具有行政许可后续监管权特质的特别审查标准，以充分体现行政许可后续监管的价值追求。

（2）审查方式：宜采用针对性审查方式

在行政许可变更制度中，行政许可变更申请人在获得初始行政许可以后，在行政许可有效期限内，其与行政许可机关建立了长期的行政许可监管法律关系，行政许可机关通过常规的行政许可监督管理工作对行政许可变更申请人在行政许可有效期限内是否依法实施行政许可、行政许可实施过程中自身条件是否发生变化、申请行政许可变更是否符合法定要求等内容都具有了相当程度的了解。因此，在这样一种“熟人”监管工作背景下，行政许可机关在行政许可持有人依法提出行政许可变更申请时，从提高行政效率、节约自身与行政相对人成本角度出发，行政许可机关就无需再机械地照搬基于“生人”监管背景而构建的行政许可初始审查程序，来对行政许可变更申请进行审查。因此，在常规监督状态下，行政许可机关无需对于未发生变化的行政许可实质条件再作全面的深度审查，只需作轻度的审查即可，有针对性地对需要变更的行政许可事项依法作相应审查。正如《餐饮服务许可管理办法》第18条第2款规定：“餐饮服务提供者的许可类别、备注项目以及布局流程、主要卫生设施需要改变的，应当向原发证部门申请办理《餐饮服务许可证》变更手续。原发证部门应当以申请变更内容为重点进行审核。”这一办法中关于对申请变更内容进行重点审核的规定就体现了针对性审查的要求。

（二）信息更新类事项变更

所谓信息更新类事项变更，是指在行政许可机关作出变更之前，变更事项已经发生，行政许可机关变更具有事后备案登记性质，变更事项的发生并不直接涉及行政许可持有人权利义务的增减，行政许可变更从本质上体现为一种行政事实行为，并不具有行政主观价值判断成份。信息更新类事项变更制度的价值主要体现在以下两个方面。

一是从基于许可信息管理角度看，基于行政许可信息已经发生变化的客观事实，通过行政许可变更制度的运行，及时更新许可信息，实现行政许可信息更新的连贯性和动态性，从而为行政机关进行监管决策提供及时、统一、完整、准确的基础信息资料，进一步增强行政监管协同性，有利于构建以行政许可持有人为监管对象的全面无缝隙的整体性监管机制。例如，《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第24条和第25条规定，在烟花爆竹生产企业申请变更安全生产许可证中主要负责人、隶属关系、企业名称时，安全生产许可证颁发管理机关在对申请人提交的文件、资料审核后，即可办理安全生产许可证变更手续。在这一办法中，主要负责人、隶属关系等事实在向行政许可机关申请变更之前就已经发生，因此，申请变更主要是基于许可信息更新之目的。

二是从基于许可信息均衡角度看，通过及时更新行政许可信息，并借助于公告、通知等各种强制信息披露手段，让不特定社会公众及时、准确地掌握具有官方公信力的有关行政许可持有人的政府权威信息，改善社会公众在行政许可监管法律关系中所处的监管事实信息不利地位，并进而有利于社会公众采取正确的行为策略安排，以避免市场交易的盲目性、降低市场交易的风险性。例如，《旅行社条例》第42条规定：“旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。”《通用航空经营许可管理规定》第22条规定：“民航总局或民航地区管理局对经营许可证的颁发、变更、换发、注销等情况在相关媒体上予以公布。”基于上述两个规定，社会公众借助于公告或者相关媒体，就能够及时了解行政许可持有人有关行政许可实施的实际情况。

1.程序启动模式选择：宜采用强制申请变更模式

为什么信息更新类事项变更更适合采用强制申请变更启动模式？其主要理由如下。首先，从信息地位视角看，行政许可持有人具有信息披露的能力。从行政许可监管事实信息层面来说15，行政许可持有人作为行政许可的申请者、实施者，其必然深入了解自身实施行政许可的各种现实状况，以及实施行政许可的各项成本和收益状况，因此，其比任何其他主体都更多地掌握行政许可监管事实信息的变动状态。可见，行政许可持有人是行政许可监管事实信息的主要生产者，是行政许可监管事实信息的主要源泉。在监管事实信息层面上，行政许可持有人明显优越于行政许可监管机关、社会公众，具有突出的信息优势。行政许可监管实践已经充分说明，行政许可持有人远比行政许可监管机关、社会公众掌握着更多的监管事实信息。因此，基于行政许可信息披露成本的考虑，让行政许可持有人成为信息更新类事项的申请变更主体更加符合信息披露的效率、经济原理。其次，从申请动机视角看，行政许可持有人缺乏信息披露的动力。由于信息更新类事项的变更不会给行政许可持有人带来直接的行政许可利益，基于“经济人”行为动机视角之考虑，行政许可持有人往往缺少申请变更信息的动力。因此，在这一背景下，如果将信息更新类事项的变更程序启动模式设置为行政许可持有人自愿申请变更模式，则极有可能会导致行政许可持有人因内在动力不足而怠于申请变更，最终可能会导致因信息变更不及时而产生的行政许可信息失真现象，从而造成对社会公众生产、生活的误导，影响行政许可制度的社会公信力。

综上所述，对于信息更新类事项变更程序的启动模式规定为强制申请变更模式更为适宜。基于强制申请模式的要求，应将申请变更设定为行政许可持有人的一项法定附随义务，并配置相应的法律责任。例如，《危险化学品安全使用许可证实施办法》第39条规定：“企业在安全使用许可证有效期内主要负责人、企业名称、注册地址、隶属关系发生变更，未按照本办法第二十四条规定的时限提出安全使用许可证变更申请或者将隶属关系变更证明材料报发证机关的，责令限期办理变更手续，处1万元以上3万元以下的罚款。”这一规定充分体现了信息更新类事项变更程序对于强制申请变更模式的要求。

2.审查方式选择：宜采用形式审查方式

因为信息更新类事项变更是基于特定事实发生而导致的法定或者自然结果，行政许可机关在相关行政许可文件上作出的程序性操作登记行为，所以，信息更新类事项的变更既不涉及到行政许可机关行政职权的深度行使，也不会导致行政许可权利义务关系的重新配置。与许可类事项变更审查程序相比，信息更新类事项变更程序应当更为客观、简单和快捷。因此，信息更新类事项变更并不存在审查标准问题，审查方式也仅仅是形式审查而已。我国现行行政许可立法实践也大体遵循了这一原则。例如，《建设工程勘察设计资质管理规定》第15条规定：“企业在资质证书有效期内名称、地址、注册资本、法定代表人等发生变更的，应当在工商部门办理变更手续后30日内办理资质证书变更手续”。这一规定体现了立法者在对信息更新类事项变更本质的重要性有准确认识和把握的基础上，对变更审查程序所作设计的简洁性和针对性。

三、结语：让行政许可变更走上法治之路

作为一种政府管制手段，行政许可承载着行政许可持有人私主体利益与社会公众公共利益的多元利益目标。在行政机关赋予行政许可申请人行政许可权利后，行政许可持有人获得了从事某种活动的权利或者资格，社会公众则基于对行政许可公信力的认知，通过行政许可证照等行政许可决定效力外化载体获得行政许可持有人实施行政许可的各项动态信息，并据此决定是否与行政许可持有人展开交往，采取相应的行为策略。行政许可如何变更直接或间接关系到社会各方利益，作为一项行政许可后续监督管理制度，行政许可变更制度目前在我国还未能得到系统化地确立，总体上仍呈现一种零星而不统一的状态，许多理论与实践问题值得探索与研究，只有不断地深入挖掘、剖析当下行政许可变更制度实践中所存在的各种问题并针对性地提出相关解决方案，行政许可变更制度运行状态方能得到改善。

注：

1目前只有少量文献专门关注行政许可变更制度，如符健敏、汪进元：《论行政许可变更的正当程序》，《时代法学》2010年第5期。相关研究主要集中在规划行政许可变更领域，如宋雅芳：《论行政规划变更的法律规制》，《行政法学研究》2007年第2期；欧元军：《行政规划变更与利害关系人权益的维护》，《法律适用》2008年第5期。

2 2009年因规划许可变更而发生的重庆地产窝案、海口市规划局集体腐败案是行政许可变更失范的典型例证。

3韩世远：《履行障碍法的体系》，法律出版社2006年版，第4页。

4参见李琦：《行政许可效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士论文，第143-144页。

5参见占美柏：《有限政府之合法性论说》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2005第3期。

6参见郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社2006年版，第102-103页。

7许明月、林全玲：《信息不对称、附随义务与缔约过失责任》，《河北法学》2005年第10期。

8汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社2003年版，第170页。

9参见符健敏、汪进元：《论行政许可变更的正当程序》，《时代法学》2010年第5期。

10根据《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第20条规定，当行政许可持有人发生较大生产安全事故或者发生二次以上一般生产安全事故的，行政许可机关一年内不予受理申请增加许可证类别或者提高许可证等级。这是关于行政许可持有人行政许可变更申请资格的要求。

11根据《电信业务经营许可管理办法》第31条规定，行政许可持有人在申请涉及有限责任公司股东变化、业务经营权转移事项变更时，除了必须具备办法第5条和第6条规定的行政许可常规条件外，还应当符合“提出申请时，公司的业务已开通并且没有违反电信监督管理制度的行为”的要求。

12《建筑业企业资质管理规定》第21条规定：“取得建筑业企业资质的企业，申请资质升级、资质增项，在申请之日起前一年内有与建设单位或企业之间相互串通投标，或以行贿等不正当手段谋取中标等情形之一的，资质许可机关不予批准企业的资质升级申请和增项申请。”

13参见符健敏、汪进元：《论行政许可变更的正当程序》，《时代法学》2010年第5期。