法价值视野下的草原生态环境权

2016-03-09刘利珍

广播电视大学学报(哲学社会科学版) 2016年3期

关键词：牧民草原价值

刘利珍

(内蒙古广播电视大学，内蒙古呼和浩特 010011)

法价值视野下的草原生态环境权

刘利珍

(内蒙古广播电视大学，内蒙古呼和浩特 010011)

法的价值作为动态发展过程，依人的需求呈现不同价值因素和价值内容，秩序、公平(正义)、平等、效益、自由、人权及和谐等是其涵盖的基本内容。草原生态环境权作为人权的具体表现，面对草原生态环境的严重恶化，将其纳入法治轨道是法价值实现的内在要求和必要结果。草原生态环境权的提出是法价值的必然要求，草原生态环境权的现状是法价值的体现程度，草原生态环境权的保障是法价值的追求。

草原生态环境权；基本人权；法的价值；必然要求；体现程度；价值追求

法的价值是指人(主体)对法(客体)的需要及法满足人的需要的程度，二者通过实践得以实现。学界对其进行了不同的分类，如法的工具性价值、法所中介的价值、法本身的价值等。无论从何种角度出发，我们都无法否认其本身涵盖的内容，即：秩序、公平(正义)、平等、效益、自由、人权、和谐等。草原生态环境权(或称为草原环境权)，是指草原环境主体所享有的对良好适宜环境的一切要求以及为了这一目的而享有的其他手段的环境权利，究其根源，是人权的具体表现。因此，将草原环境权置于法的价值视野下研究具有较强的必要性和现实性。

一、草原生态环境权的提出——法价值的必然要求

草原不仅能够给人类创造经济利益，为牧民的生存、发展提供必备条件，同时，它作为生态屏障，必然具有生态功能，起到保护环境资源的作用。因而，草原的生态价值应得到高度重视。作为环境资源的草原，虽具有可再生性，却要经历漫长的再生期，甚至在环境日益恶化的情形下面临不可再生的危机。草原环境的恶化(如荒漠半荒漠、盐碱化、沙漠化等)，使人类的生存环境面临极大挑战，原有的“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的美景成为一种奢望，人类在适宜自己健康的环境中享受生态安宁的权利也遭到侵害。因此,越来越多的理论和实践认可了草原生态环境权。

事实上，在我们认可的法的人权价值中，内含着生态环境权这一内容。因为所谓的人权，即是人的生存权和发展权，而环境、健康、和平又被认定为生存权的当代内容，环境权作为环境问题的主要内容，势必成为人权问题。同时，草原权利包含着生存的基本要求和发展的较高层次要求，牧民既需要基本的生活资料维持生存，也需要更加丰富的资源促进自身的进一步发展。奥地利法学家安东·门格尔认为：在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。法学家卡巴·穆巴依认为：发展，是所有人的权利，每个人都有生存的权利，并且，每个人都有生活得更好的权利，这项权利就是发展权，发展权是一项人权。毋庸置疑，草原权利包含着草原生存权和发展权，具体包括四个方面：一是体面地在草原生存的权利；二是获得必要生活资料的权利；三是享有劳动并获得报酬的权利；四是提高生存质量的权利。这四个方面是内在统一的整体，人们在获得生存的同时会谋求更好地发展，因此，我们往往在一些论述中直接称之为生存发展权。大多数欧洲学者认为环境权是人权的重要组成部分，而生存发展权是首要的基本人权。环境权和生存发展权是密切相关的，草原生态环境保护的好坏，会直接影响到牧民生存发展权的实现程度、实现与否。

可见，草原是生存、发展的重要资源，特别是对于广大牧民而言，草场和牲畜便是其财富的来源，当草原环境恶化，畜牧业发展受阻，牧民的生存、发展权便得不到应有的保障，法的价值实现便成为无稽之谈。鉴于此，我们不可否认：草原生态环境权是法的价值的必然要求。

二、草原生态环境权的现状——法价值的体现程度

法的价值的基本内容内涵丰富，特定阶段必然会追求或侧重于不同的价值内容和价值趋向。在环境权意识淡薄时，需要强调权利的认可；在权利观念形成后，需要追求不同层次的价值内容，如环境权的公平、公正性，环境效益性及和谐性等内容。法的价值内容的多样性和其本身的动态、发展性决定了草原生态环境权的变化性，二者在相互促进、和谐运动中获得进一步发展。

(一)草原生态环境权的现状

我国是一个草原资源大国，拥有草原4亿公顷。然而，自20世纪后期以来，随着经济的高速发展，草原资源遭受自然环境(长期干旱、风蚀、水蚀、火灾、沙尘暴、鼠、虫害等)和人为活动(过牧、滥垦滥挖、过伐等)的影响，特别是不合理的开发、利用,草原生态环境恶化，进而引发了严重的草原生态安全问题，减少人类的生存空间，也引发了社会的普遍关注。主要体现在：草原退化严重；草原水土流失严重，面积持续锐减；产草量下降，载畜能力降低；自然灾害频发，生存环境构成严重危险；生物多样性逐步丧失等。这些问题已严重影响了牧区经济的发展，阻碍了牧民在优质环境下生存发展的权利，使法的正价值在一定程度上无法得以实现(对于法的价值这一内容的认识，可谓是见仁见智的。笔者认为法的价值理应包含着正价值、负价值和零价值)。

因此，越来越多的人开始强调兼顾草原生态环境利益相关者的重要性，提倡个人和社会协调的法权观念。2003年《草原法》的颁布实施，为草原生态环境的保护提供了直接的法律依据和保障，2004年的《宪法》第九条第二款规定和第二十六条第一款规定，都明确禁止破坏自然资源，加强生态环境保护，为草原生态环境的保护提供了强有力的法律依据，使草原生态环境权的确立具有了宪法依据，也使法的价值的内容得以明确化。

(二)草原生态环境恶化的原因分析

草原生态环境出现持续恶化现象，有客观的自然因素，如自然灾害的频发；更有主观性的人为因素，如政府的急功近利、牧区人民的利益驱动等。

1.自然灾害频发，生存环境构成威胁。长期自然灾害，如干旱、风蚀、水蚀、火灾及沙尘暴、鼠、虫害的发生，使得草原植被深受迫害却得不到有效恢复，农牧业生产遭受极大损失，牧民的生存也构成了威胁。近年来，最明显的是特大沙尘暴造成的人员、经济损失和草地鼠虫害造成的草原退化。这些自然因素背后有着不可回避的人为因素，是人类不节制的、不合理的行为引发了气候的变化，也导致、加剧了自然灾害的发生。

2.矿产资源的开发，对草原造成毁灭性破坏。草原地区地广人稀，拥有丰富的自然资源，在经济发展的推动下，政府积极招商引资，吸引了大批企业进行矿产资源开发，这些企业虽为地方政府缴纳巨额税金、一定程度上促进了地方的经济发展，但因被引进的多数为中小企业，生产设备简单、技术水平低下、管理方式落后，采用的生产作业方式简单、粗犷，大多是粗放型的经济增长方式。在激烈的市场竞争下，为获取短期利益，往往进行掠夺式的开采，且以草原生态环境的破坏和污染为代价。

3.缺乏理性的旅游开发，对草原破坏严重。草原具有优越的旅游资源，在推动牧区经济发展的同时，开发旅游自然成为不二的选择，特别是在政府的支持下，当地的旅游业得以急速发展。不合理的旅游开发，是以破坏草原的持续发展为代价的。大批游客涌入草原，消耗着草原有限的资源，还带来大量的生活垃圾，破坏了草原的植被，造成草原环境的恶化、资源的浪费与破坏。

4.急功近利式的畜牧业生产。在市场经济背景下，地方政府片面追求经济大发展，牺牲了草原经济的可持续发展，出现了盲目开垦(片面强调粮食生产，开垦草地、种植粮食，严重违背自然规律)、超载过牧、滥挖滥采滥捕等一系列现象。造成土地风蚀加剧和沙化面积的扩大，生态环境面临严峻考验。利益驱使下的一系列行为加剧了草原荒漠化过程，使草原生态环境遭受严重损害。国家为遏制这些行为出台了相关法规，虽初见成效，并在一定程度上遏制了破环的蔓延，但实践证明，这些仍未能从根本上扭转草原面积日益缩小、环境每况愈下的局势；要让那些已被破坏的草原植被得以恢复，却仍需时日。

5.草原文化的丢失。长期以来，受单纯的、狭隘的种植业文化影响，存在着一种趋向与认识，即在农业社会里，将草原作为荒地对待。“以粮为纲”的政策便是人们长期重农轻草的体现。人们未能正确认识草业在经济建设以及国计民生中所发挥的作用，以任意开发利用草场等行为代替了对草原的保护与建设，导致草原承载力下降，草场退化乃至荒漠化。中国科学院植物研究所研究员、生态学家张新时认为：长期以来，草地受到了不公正对待。在生态功能方面，人们总是重森林而轻草地；在经济方面则重农而轻牧，这种状况在我国尤甚。这些片面的观点和认识已经成为草原保护和建设的主要障碍。比如在内蒙古草原地区，牧民原本对草原有着很强的依赖性，也遵从着单一的草原文化。但在20世纪30年代，由于周边地区大量人口的涌入、定居，使得原有的草原文化受到冲击，农耕文化逐渐占据主导地位。这部分人将草原作为副业经营，其利用是间接的，因此草原生态环境的保护得不到应有的重视。内蒙古草原生态问题准确来讲有一部分是因为草原文化的逐渐丢失。受外来人口的影响，当地牧民的生活方式由单一走向混合，草原文化也逐渐在性质改变中、在一定程度上走向衰败。

上述种种现象的出现，都严重威胁到了广大牧民的生活水平和生活质量，阻碍了牧区经济的可持续发展。因此可以说，我们已充分感受到了草原生态环境遭受破坏所带来的不利后果，然而却因行动的缓慢及法律的不完善，加之广大牧民法律意识不高、生态意识淡薄，把希望仅仅寄托在草原行政执法人员的身上，缺乏民众的广泛参与，未能真正调动广大公民、法人积极、主动地保护草原生态环境。鉴于此，应赋予民事主体草原生态环境权并使之物权化，充分发挥价值主体的能动性，使价值客体(草原)更大程度地满足主体的需要，进而形成良性互动。

三、草原生态环境权的保障——法价值的追求

因自然、人为等因素的影响，草原环境权的实现与体现受到种种制约，而生活在草原上农牧民为了自身生存、发展，必然要求这一权利的实现与保障，这就形成了权利追求与环境现状的矛盾。为改变这一情形，必须建立一套合理、有效的运行机制，并将其纳入法治化轨道，以此确保草原生态环境的改善与可持续发展，提高牧民的生活水平，保障其当前利益和长远利益，实现其谋求生存、发展的价值追求。

(一)完善草原生态保护的立法对策

长期以来的重农观念，使得我国草原立法相对滞后。虽然20世纪80年代以来，陆续出台了一些与草原治理有关的法律法规，如《环境保护法》《防沙治沙法》《水土保持法》《水法》等，并制定专门的《草原法》，为形成完善的草原法律法规体系奠定了坚实的基础。然而，随着草原生态问题的日渐突出与恶化，现有法律存在的问题逐见端倪，如：立法的科学基础不够、针对性不强，且价值选择不明，立法滞后等。随着人们草原环境保护意识要求逐步提高，必然要求对草原进行科学、合理、合法的管理。草原法律法规体系的建立与完善便成为迫切之举。我们应借鉴国外的成功经验，建立生态补偿机制，使生态保护举措遭受的损失得到切实有效的补偿；提高补偿标准、拓宽补偿渠道及资金来源；明确“受益者付费”的生态补偿原则，避免“搭便车”现象的发生；同时应制定《生态补偿法》，通过立法，将生态补偿纳入公共财政。同时，应完善相关配套法规，使草原生态执法有法可依，使草原生态保护落到实处。

(二)完善草原生态保护的行政执法对策

目前，在草原行政执法方面，“以罚代管”现象严重。执法部门寄希望于罚款来实现对草原生态的保护，却忽视、甚至歪曲了立法的本意。实践中，甚至普遍存在“权大于法”、权力滥用、执法不严等问题。在执法过程中，我们必须明确执法的价值、着眼于生态治理的大局、充分发挥执法机关的职能、严格依据有关法律法规执法，杜绝权力滥用现象的发生。同时应发扬相关部门、团体及个人的协同精神，建立一套由政府部门、农牧民、媒体、非政府组织等参与的执法监督机制，使行政执法行为的监督落到实处。

(三)建立草原生态补偿机制

“保护生态环境、实现可持续发展”是人类紧迫而又艰巨的任务。草原是我国陆地生态系统的主体，是面积最大的生态屏障，草原生态直接关系到我国生态安全的全局，也关系到我国社会主义和谐社会建设的成效。党中央、国务院高度重视草原保护和生态建设工作，2007年中央1号文件明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”，据此可以从根本上解决草原生态保护与经济发展的矛盾，促进草原可持续利用。内蒙古草原作为我国温带草原主体，呈现出草甸草原、典型草原、荒漠草原及沙地草原四大草原景观，在草原生态环境建设与保护中，必须对四大类型的景观区别对待，充分兼顾其生态功能、经济功能和社会功能。根据“受益者付费”和“破坏者付费”的理念，在草原生态补偿机制建设中，坚持公平原则(“谁受益谁补偿、谁开发谁保护”)、激励原则(“保护草原者受益”)，设定、推广易于操作、且突出重点的生态补偿机制，调动农牧民的积极性、创造性，加强草原保护，推进草原生态建设。

(四)完善基本草原保护制度

《草原法》第42条规定：国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：“重要放牧场；割草地；用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；草原科研、教学试验基地；国务院规定应当划为基本草原的其他草原。”依据法律规定，各级人民政府都需划定基本草原保护区，对其实行特殊保护，禁止开垦、破坏。实际情况却不尽如人意，人为破坏、非法改变草原性质等现象频繁发生，基本草原保护面临严峻挑战。目前，国家还没有出台统一的基本草原保护条例。因此，基本草原的保护还不尽如人意。根据《草原法》的相关规定，内蒙古在1998年11月27日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第6次会议通过实施了《内蒙古自治区基本草原保护条例》，且在2011年9月28日第十一届人民代表大会常务委员会第24次会议加以修订，该保护条例对基本草原的保护建设起到了推动作用。为使草原得到更好的保护，还需继续加强相关法律规定，如，制定标准确定基本草原；开展基本草原的划定工作；进一步明确各地划定的基本草原数量占其草原总面积的比例等。同时有必要在基本草原划定后，进一步确保基本草原总量不减少，质量不下降，用途不改变，并不断推进地方各级人民政府行政领导负责制和责任追究制等。当然，要实现基本草原的生态建设可持续发展，还必须明确草原保护责任制度，并加强定期监督检查制度，各项制度配套实施，为草原的生态建设提供切实可行的保障机制。

(五)明晰草原产权，协调与草原环境保护的关系

长期以来，人们把草原看作是大自然对人类的恩赐，是一种公共财产，因此，对草原的利用一度处于无序状态。且在这种错误认识下，对草原资源恣意掠夺、破坏造成了环境恶化，影响了牧民的生活。因此，草原权属问题便凸显出来。为使草原资源得到合理利用和有效保护，必须在明晰草原产权、稳定牧户预期利益的前提下，提高牧民投资建设草原的积极性，毋庸置疑，草原权属问题是一个对草原生态保护具有重大影响的法律问题。草原的权属问题包括草原的所有权和使用权，我国法律明确规定草原所有权有两种形式，即国家所有和集体所有。因此，对牧区而言，最重要的是草原的使用权问题。为调动广大牧民的积极性，在使用权的行使中，又推行了承包经营制，赋予牧民承包经营权。实践证明，草原承包后，农牧民对草原的保护意识提高、责任感增强，也逐步加大了对草原建设的投入，特别是在赋予承包经营者完整的用益物权(使用权、收益权、处分权)，并允许继承、抵押、转让(但不得买卖和转作非牧用途)后，农牧民很重视草原的持续发展，不断加大生态环境改进的投入。与此同时，国家应加大投入，并完善保障制度，完善牧区的市场体系，因地制宜采取承包形式，实行畜产品保护价收购政策、发展畜产品政策性保险、提高农牧民的市场谈判地位，使牧区的市场健康、规范、有序的良性运行。

(六)宣传和倡导草原生态文化

草原文化作为人类文化的组成部分，为中华文化的传承做出了突出贡献。纵观历史，它经历了匈奴、鲜卑、突厥、契丹、蒙元、满清、现当代这样的阶段性发展，虽在不同时期呈现不同的特点，但其发展过程始终与中原文化逐步碰撞融合。因此，如果以中原文化(或汉文化)为正统，视草原民族为“夷狄之属”，漠视草原文化的价值与地位，就无法解释中华一体、多元共存，不利于和谐文化的发展，更不利于国家统一、民族团结、和谐社会的建设。可以说，对草原文化的梳理是民族文化建设的重要工程，将其上升为中华文化的主源，必将产生无法估量的时代活力。当前，必须加强宣传和倡导，使人们逐步了解现状、提高认识，明确草原生态保护的必要性和紧迫性，认识到草原生态文化的价值所在，从思想上乃至行动上自觉参与到草原生态文化的工作中来。如，内蒙古自治区人民政府在2005年就做出规定，将每年的9月6日确定为“草原文化遗产保护日”，其意义在于：一方面使更多的人了解草原生态保护的重要意义；另一方面向社会展现内蒙古经济和文化发展的成果，弘扬草原文化精神，防止草原文化丢失。

(七)提高法律意识，树立生态观念

法律意识的强弱是一个国家法治化进程的标志，法律意识的培养与提高是法治现代化的必然要求。因此，在草原生态环境权的确认与保护中，必然要求具备相应的法律意识。以往错误的“草原无价”观念及草原环境权意识的淡薄，导致了无节制的开发、利用，草原植被遭受前所未有的破坏，环境恶化、草原生产力下降、生物多样性的优势丧失，草原资源出现稀缺性，人类承受着自身行为的恶果。草地的围栏养护、禁牧轮牧等成为恢复草原植被的必然措施，草原的畜牧业经济发展受到一定程度的限制与阻碍。因此，必须明确草原生态环境权，树立权利维护意识，并为权利的实现明确相应的义务，使草原生态保护在权利和义务的相互统一、协调发展中得以进行，最终使草原生态环境得以改进、草原生态权得以实现，草原经济实现可持续发展，牧民生活水平提高，社会实现和谐发展，法的价值亦通过整个博弈过程而最终实现其目标价值。

我们说，人类得以生存的先决条件是人类一定物质生活资料的客观存在，草原资源为牧民生存提供了这一基本需求。然而，人的需求是多角度、多层次的，固有的资源无法满足人类日益增长的需求，无休止的贪欲势必造成草原资源的破坏。伴随着人类的发展，法的价值体现出不同的样态，在无序状态下，人们追求着秩序；在有序的社会中，人们又要求在公平、公正的环境中谋求自身的发展，为此提出平等、效益、人权、自由等。因此说法的价值是一个动态的发展过程，它根据人的需求呈现不同的价值因素、价值内容。草原生态环境严重恶化的今天，人类为了自身的生存与发展，势必要求将草原生态环境权纳入法治的轨道，这也是法价值实现的内在要求和必要结果。

[1]特日格勒.草原承包经营权和草原环境权的法律协调保护[J].中央财经大学学报，2007，(7).

[2]李芝，周兴，阎广惠.生态环境与经济协调发展研究综述[J].广西社会科学，2008，(2) .

[3]王关区，花蕊.草原生态保护建设中存在的问题[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2013，(7).

[4]张方穷，阎万贵.中国西部草原生态环境问题及其控制措施[J].草业学报，2006，(10).

[5]施文正，戴燕.西部民族地区草原生态建设的法律调整[J].广播电视大学学报(哲社版)，2002，(1).

[6]施文正.草原环境的法律保护[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社.2005.

[7]韩竞.环境与草原保护法[M].北京：中央广播电视大学出版社.2013.

[8]盖志毅.制度视域下的草原生态保护[M].沈阳：辽宁民族出版社.2008.

[9]王俊霞.草原承包经营权生态化研究[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2010，(5).

[责任编辑：降小宁]

Grassland Environmental Right in Legal-value Vision

LIU Li-zhen