我国事业单位人事制度改革评价与建议

● 齐书花

我国事业单位人事制度改革评价与建议

● 齐书花

本文简要回顾了我国事业单位人事制度的改革进程，分三个阶段分析了改革取得的阶段性成果。同时指出由于受传统体制影响，事业单位人事制度改革进展较慢，至今未取得实质性的突破，与预期目标还有一定差距，包括事业单位的行政化管理模式至今未能打破，能上能下、能进能出的用人机制还未形成，僵化的编制管理阻碍了事业单位的长远发展。最后，针对改革面临的问题和困难，提出了下一步改革的建议。

事业单位 人事制度 岗位管理 编制管理

事业单位的人事管理始于20世纪50年代，但在相当长的一段时期内，并不存在单独和严格意义上的事业单位人事制度概念，事业单位建立独立的人事制度始于1992年党的十四大时提出的事业单位分类改革目标。在事业单位人事制度改革的探索历程中，中央和地方出台了大量人事制度改革的文件并进行了局部试点，触及了事业单位的体制机制问题，并取得阶段性成果，但大多属于单项改革和局部调整，欠缺整体谋划和系统安排，改革进展缓慢，原有的体制问题还未从根本上得到解决，与预期的改革目标还有一定的差距（李颖平，2012）。

2011年，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，事业单位改革第一次有了自己的顶层设计方案。2014年，国务院颁布《事业单位人事管理条例》，事业单位人事管理走向法制化轨道。然而有了顶层设计和依法管理的事业单位人事制度，改革进程推进依旧缓慢，从实施的进程来看，至今仍未见到实质性的突破（张进军，2014）。如何在顶层设计的框架下有效推进事业单位人事制度改革，是当前事业单位人事制度改革的主要难点，也是本文研究的重点。

本文拟以1992年为起点，在回顾事业单位人事制度改革进程中的重大事件和取得的阶段性成果的基础上，梳理当前人事制度改革需要重点解决的难点问题，并提出下一步改革的建议。

一、事业单位人事制度改革进程回顾

1992年党的十四大拉开了我国事业单位人事制度改革的序幕，至今已有24年。在这24年中，事业单位人事制度改革的方向逐渐清晰，确立了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点、逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度的总体思路，并在公开招聘、岗位设置、收入分配、分类管理等方面取得了一定成果（见图1）（人力资源和社会保障部法规司，2015）。

我国事业单位人事制度的改革大体经历了以下几个阶段：

第一阶段为1992—1999年，是独立的事业单位人事制度初建阶段。1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度，事业单位改革进入实质性阶段。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》和机关、事业单位工资制度改革同时实施，机关、事业单位的同一工资制度被打破，事业单位人事制度逐步成为具有相对独立性的人事制度体系，独立的事业单位人事制度初步形成（人事部工资保险福利司，1994）。1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。这是党和国家就事业单位改革下发的第一个专门文件。文件提出了事业单位改革的指导思想和目标，以及事业单位改革的具体措施。

图1 我国事业单位人事制度改革进程的三个阶段

第二阶段为2000—2010年，是事业单位人事制度深化改革阶段。2000年，中共中央办公厅印发《深化干部人事制度改革纲要》，制定了2001—2010年深化干部人事制度纲要。《纲要》提出，事业单位人事制度改革要“以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度”。2001—2010年的十年间，原人事部相继出台了聘用制、公开招聘、收入分配、岗位设置等一系列规章制度，确定了符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的岗位绩效收入分配制度，全面推行公开招聘、竞争上岗，以聘用制和岗位管理为重点的事业单位人事制度基本形成，为由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变，实现职务能上能下、人员能进能出、待遇能高能低奠定了初步基础（赵立波，2012）。

第三阶段为2011年至今，是事业单位人事制度改革的攻坚阶段。2009年，中共中央办公厅印发《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对事业单位人事制度改革作出明确部署。2010年中央下发《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，在体制机制创新中对事业单位人事制度改革工作提出明确要求。2011年，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和相关配套改革文件印发，事业单位改革第一次有了自己的顶层设计和系统谋划。同年，国务院法制办公布《事业单位人事管理条例》( 征求意见稿)，经过三年多的修改，2014 年国务院令第652号颁布我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规——《事业单位人事管理条例》，对事业单位的岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、工资福利和社会保险等方面作出具体规定，事业单位人事制度改革走向法制化轨道。随着改革力度不断加大，事业单位人事制度的改革逐渐走向深水区，事业单位改革进入不破不立的攻坚阶段。

二、当前事业单位人事制度的主要问题

事业单位人事制度改革之所以在法制化轨道上和顶层设计的框架下仍然难以达到预期效果，主要是因为受到旧有体制的约束，其中最为核心的是事业单位的行政化管理模式。当前，行政化管理模式已成为事业单位人事制度改革的最大障碍。此外，“进、管、出”环节的不完善和僵化的编制管理制度，阻碍了人才的合理流动，影响了事业单位职工积极性的发挥，不利于我国公益事业的发展壮大。

1.行政化管理模式是事业单位人事制度改革的最大障碍

我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，在一定程度上是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制和机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。早在1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》就明确提出，要研究建立符合事业单位自身特点的等级规格，逐步取消事业单位机构的行政级别。此后的20年里，取消事业单位的行政级别多次在事业单位改革的各类文件中被提及，但至今仍未落实到位，行政级别依然是事业单位机构规格、预算规模、人员编制、岗位设置、领导职数以及其他各类资源配置的基本依据（李建钟，2012）。2006年出台的《事业单位岗位设置管理试行办法》，重新确定了事业单位通用的岗位类别和等级，应是取消事业单位人员行政级别的一个突破口，但此次岗位设置改革仍是非常谨慎，将事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别，管理人员的等级设置仍然沿用了行政机关的级别，每一等级对应一级行政级别，事业单位取消行政级别的进程非常缓慢。

2.“进、管、出”环节的不完善阻碍了人才的合理流动

人事管理过程包括“进、管、出”三个环节。在“进”的环节上，事业单位自 2002 年以来开始推行聘用制，新进人员全面实行公开招聘制度，人员的进口环节越来越公开，但由于对制度执行的监督不够，因人设岗、降低岗位标准招聘等现象仍有发生，公开透明度仍有待提高。在“管”的环节上，2006年以来逐步推行岗位管理制，实现了由身份管理向岗位管理的转变，并在人员选拔任用上大力推行竞聘上岗制度，事业单位内部建立起了全新的选人用人机制（人事部专业技术人员管理司，2006）。但岗位设置制度给人才的成长仍然带来了较大的阻碍，一是管理岗位受单位行政级别和领导岗位职数限制，纵向晋升通道狭窄；二是专业技术岗位中的高等级岗位数量有限，与人员进步需求之间的矛盾日益凸显（刘霞，2005）；三是管理岗位和专业技术岗位之间没有建立完善的横向转换通道，人员在单位内部难以实现横向流通。从“出”的环节看，2006年实施收入分配制度改革和岗位设置改革后，配套的绩效工资改革至今没有落实，考核政策也没有及时出台，事业单位目前仍沿用1995年人事部印发的《事业单位工作人员考核暂行规定》，没有建立起有效的激励机制和淘汰机制，人员再流动非常困难。总体上讲，事业单位人事管理的过程受行政体制影响较大，强调事而忽视人，对于个人的成长需求关注不够，并没有真正形成能上能下、能进能出的用人机制。

3.僵化的编制管理阻碍了公益事业的发展壮大

随着我国市场经济的不断完善，各项公共事业得到了蓬勃发展。为了满足日益壮大的事业发展的需要，在编制有限的情况下，事业单位大量聘用编外人员，超编现象十分普遍。由于长期受具有计划经济特点的人事政策的影响，事业编制内人员一般被列为正式职工，实行事业单位聘任制和岗位设置两大核心用人制度，而编外人员则作为“临时工”来管理，实行劳动合同管理。在同一岗位上工作，编制内与编制外人员同工不同酬的现象普遍存在（刘霞，2010）。由此，事业单位形成了聘用制、人事代理和劳务派遣等多种用人方式并存、福利待遇差别化的人事管理模式，不利于发挥人员的工作积极性。僵化的事业单位人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展、妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一，成为当下事业单位推行聘用制和岗位设置的一大障碍，原有的人员编制管理必须作出相应调整和改革。

三、事业单位人事制度改革的建议

事业单位人事制度改革的推进，人是一切因素中的决定性因素。改革越是步入深水区，越是要坚定改革的信心，明确改革的方向，尤其是起到关键性作用的重点难点改革，必须坚决推进。

1.树立现代人力资源管理理念，实现由行政管理向人力资源管理模式的转变

我国事业单位人事制度改革的目标，就是通过科学合理的分类，有效激励事业单位不同类别人员的积极性和创造性。要实现这一目标，就必须从传统人事管理的固有观念中解放出来，真正树立现代人力资源管理理念，在科学划分事业单位职责范围的基础上，实现由行政管理向人力资源管理模式的转变。

首先，要科学合理地划分事业单位的职责范围，做好事业单位的分类改革。《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（ 国办发〔2011〕37号）的配套文件《关于事业单位分类的意见》《关于承担行政职能事业单位改革的意见》，明确了不同类别事业单位的划分标准和改革步骤，标准明确并具有高度的可操作性。从文件中可以看出，分类改革的核心任务就是要剥离名不副实的事业单位，将承担行政职能的转为行政机构，让从事生产经营的转为企业。在实践上，分类改革的难点在于如何合理确定生产经营性质的事业单位转为企业后的人员福利待遇并让其真正走向市场。因此，分类改革过程中更加要以人为中心，重视人力资源的开发利用，为转制的事业单位提供合理过渡期，为他们提供、创造各种条件，使其主观能动性和自身的劳动潜力得以充分发挥，从而使转制单位能够通过提高经济效益解决自身发展问题。

其次，要把事业单位从政府统包统揽的行政管理中解放出来，使事业单位与行政级别脱钩，充分发挥事业单位的人力资源潜能。取消事业单位的行政级别才能进而取消人的行政级别，才能真正实现单位的自主用人，实现人员的能上能下、能进能出。因此，取消行政级别的实质是对事业单位行政管理人员职务等级制度进行改革。对此，国家应针对管理人员的岗位体系进行专门改革，构建全新的职员资格制度（赵敏，1995）。职员制度的设计要脱离行政级别，职员晋升的阶梯是职员等级而不是行政级别，要区分领导职务管理岗位和非领导职务管理岗位，管理人员无论领导职务还是非领导职务都可以通过自身的努力实现职员等级的纵深发展。

2.用制度规范“进、管、出”环节，建立能上能下、能进能出的用人机制

首先要把好人员进口关，不断创新公开招聘和岗位竞聘制度，让有能力有才华的人在规范的招聘程序中真正脱颖而出。要按事设岗，加强岗位管理，根据单位的发展目标设置岗位、招聘人员，认真研究每个岗位的基本职责，制定明确的岗位说明书，对岗位性质、工作内容、工作责任、任职资格、工作标准、薪酬福利等都要做出明确规定，从而避免在公开招聘、内部竞聘过程中因照顾具体人员而随意变更岗位任职条件的不合规现象，规避因人设岗。全部人员都要通过签订聘用合同、签订岗位责任书确定单位和个人的人事关系。

其次要拓宽岗位晋升通道，为不同序列岗位之间建立转换通道。具体来讲，事业单位的管理人员要逐步取消行政级别，建立职员制度，管理人员的职责、地位、待遇等通过设置一定的职员等级来体现，职员等级可参考专业技术岗位的等级设置，分为高、中、初级，同一等级内部可分不同档次；职员等级可与专业技术等级之间建立对应关系，从而在管理岗位和专业技术岗位之间建立横向转换通道，推动人员内部流动，真正实现由身份管理向岗位管理的转变。

第三，必须建立岗位退出政策，解决人员出口问题。事业单位要将绩效考核作为岗位评价的标准，修订现行的《事业单位工作人员考核暂行规定》，制定适应事业单位人事制度改革方向的考核办法，对考核优秀人员如何奖励、不合格人员如何惩罚、未聘人员如何分流、分流人员如何与社会保险制度衔接等事项作出明确规定。

3.创新人员编制管理理念，提高编制管理的质量和效益

编制管理是一种计划配置公共机构与人力资源的行政手段，目的在于防止机构无序膨胀，人员无限增加，以精简、科学、合理的原则配置职能、设置机构和配备人员（刘霞，2010）。事业单位之所以要实行编制管理，主要是因为事业单位具有公益性，并由财政提供经费。编制一方面是财政支付事业单位人员工资的依据，另一方面也具有身份管理的作用。假如事业单位的人员经费不需要财政提供，那么编制就仅仅是一种身份的象征。因此，关于什么样的事业单位应该实行编制管理，第一要看公益性，第二看经费来源。

据此，现行的非公益性事业单位，应该取消编制直接转制为企业，适应企业管理制度。具有公益属性但经费可以通过市场渠道解决的，仍应归为事业单位，公益性项目仍可申请项目经费，但可取消编制管理，不单独列支人员经费；所有人员实行岗位管理，同岗同酬，取消编内编外岗位差别；此类单位有权自行设置内部机构，有权根据事业发展需要设置岗位，有权决定内部分配形式和奖励办法，但需将机构、岗位、奖励分配形式等报主管部门备案，并主动接受主管部门的引导和监督，保持公益属性不偏离。对于从事公益性事业且不能通过提供公益性服务取得收入的单位，按公益性服务项目向财政申请经费，经费中单独列支人员经费；此类事业单位要加强编制管理，编制数量应当根据事业发展需要进行调整，编制主管部门要及时研究并予以审批。

1．刘霞：《“编内”“编外”：一样工作两样人生》，载《决策探索》，2010年第2期，第17-18页。

2．刘霞：《关于事业单位岗位管理问题研究》，载《天津行政学院学报》，2005年第7期，第35-39页。

3．刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，华东师范大学博士学位论文，2009年。

4．刘昕：《人力资源管理》，人民大学出版社，2015年版。

5．李建钟：《公共人事变革——干部人事制度改革论纲》，中国劳动出版社，2010年版。

6．李建钟：《事业单位取消行政级别问题研究》，载《第一资源》，2012年第1期，第32-42页。

7．李颖平：《关于事业单位改革》，河南省机构编制资料汇编，2012年。

8．人力资源和社会保障部法规司：《人力资源和社会保障政策法规汇编（2014）》，中国劳动社会保障出版社，2015年版。

9．人事部工资保险福利司：《一九九三年机关、事业单位工资制度改革工作手册》，人民出版社，1994年版。

10．人事部专业技术人员管理司：《事业单位岗位设置管理政策问答》，中国人事出版社，2006年版。

11．张进军：《浅析事业单位全面改革的顶层设计与微观策略》，载《贵州社会科学》，2014年第6期，第89-93页。

12．赵立波：《事业单位改革：十年回顾与展望》，载《学习时报》，2012年7月23日。

13．赵敏：《职员制构想》，载《中国人事》，1995年第12期，第20-22页。

■责编/张新新 E-mail：hrdxin@126.com Tel: 010-88383907

Evaluation and Suggestions on Personnel System Reform of China 's Public Institutions

Qi Shuhua
（Administrative Information Center, National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation of China）

This paper frstly briefy reviews the reform of personnel system in China's public institutions, and summaries the results of the reform in three stages. At the same time, it points out that the progress of personnel system reform in public institutions is small and no substantial breakthrough has been achieved because of the infuence of the traditional system. Firstly, the traditional management model of public institutions has not been broken. Secondly, fexible employment mechanism has not yet formed. Thirdly, rigid sector management system hindered the longterm development of public institutions. At last, the paper puts forward the ideas and directions of the reform in the future accordingly to the problems and diffculties.

Public Institutions; Personnel System; Position Management; Sector Management

齐书花，国家测绘地理信息局管理信息中心，经济师。电子邮箱：1016831258@ qq.com。