事业单位取消行政级别研究

2018-05-14张进军李雯

中共山西省委党校学报 2018年4期

张进军李雯

〔摘要〕事业单位行政级别既有其形成的法制基础，也与机构编制政策、干部人事政策、管理岗位政策、收入分配政策密切关联。这意味着事业单位取消行政级别，并非只是涉及行政级别本身，而是涉及与行政级别相互关联的法制调整和政策变革。从潍坊市、深圳市以及南科大探索取消行政级别的实践来看，事业单位取消行政级别，面临着法制基础影响、关联政策束缚、人事流动限制和思想观念阻碍等问题。因此，要以破解这些问题为导向，改革事业单位行政级别决定于机构规格的政策、管理岗位设置与机构规格挂钩的政策，建立取消行政级别后事业单位领導人员的管理和交流制度，强化事业单位取消行政级别的政策宣传和思想引导，不断完善事业单位取消行政级别的进程。

〔关键词〕事业单位；行政级别；法制基础；关联政策

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0068-05

在我国，事业单位是一种制度化的组织结构和体制形态，其典型特征是具有行政级别。行政级别作为一种制度性的管理要素，在实践中逐渐强化了事业单位的“行政化管理”色彩，客观上体现不出事业单位与党政机关的功能差异，因而探索取消其行政级别就成为改革决策者的共识，这也是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将事业单位取消行政级别纳入改革议程的逻辑前提〔1 〕。鉴于此，笔者着重厘清了事业单位行政级别的法制基础和关联政策，剖析了取消行政级别的实践案例，进而归纳出取消行政级别遇到的主要问题，并在此基础上提出相应的政策建议，以期为改革决策提供参考。

一、事业单位行政级别形成的法制基础

（一）宪法渊源

宪法作为国家的根本大法，是国家其他一切法律、法规、制度、政策制定和形成的根源。行政级别作为一种制度，其形成与宪法有着密切的渊源。现行宪法规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；直辖市和较大的市可分为区、县；自治州可分为县、自治县、市〔2 〕。这一规定成为我国行政层级和行政隶属关系，以及行政机关、事业单位、领导人员行政级别划分的法律基础。在我国行政层级和行政隶属关系中，行政级别具体划分为：正副省部级、正副司局级、正副县处级、正副乡科级、股级。根据行政层级和行政隶属关系，在事业单位管理体制中实行了这一行政级别规定。

（二）公务员法相关规定

在事业单位管理体制中，参照公务员法管理的事业单位及其领导人员，具有法定的行政级别。我国现行公务员法规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理” 〔3 〕。该规定的根本指向是各级机构编制管理机关批准设立的具有公共事务管理职能的事业单位，经各级公务员管理机构批准为参照公务员法管理后，事业单位及其领导人员则具有法定意义上的行政级别，且依法获得与职务层次相对应的行政级别。

（三）机构编制管理条例

事业单位作为一种组织结构和体制形态，其设立有着相应的法规依据。现行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对此的规定有两条：一是地方机构编制工作在管理体制上实行中央统一领导与地方分级负责；二是地方事业机构编制管理办法由省级管理机关根据管理实际需要制定，经中央管理机关审核，由省级政府发布和实施〔4 〕。在实践中，这两条规定成为中央和地方机构编制管理机关批准设立事业单位的法制基础。事实上，机构编制管理机关批准设立事业单位之时，设定的机构规格就决定了事业单位的行政级别和管理岗位等级，同时也决定了附着于行政级别的权力关系、政治待遇和收入分配等。

二、事业单位行政级别的关联政策

（一）机构编制政策

当前，事业单位由中央和地方各级机构编制管理机关根据相应权限和政策批准设立，而事业单位行政级别与其机构规格对等，即机构编制管理机关在批准设立事业单位时明确的机构规格，实际上就是明确事业单位的行政级别。现行政策规定：其一，中央和国家机关直属事业单位的机构编制、领导职数等，中央和国家机关各部门所属事业单位的机构编制，以及地方副厅级以上机构的设置，由中央机构编制管理机关负责管理；中央制定并发布的机构编制管理法规及政策，地方各级党和国家机关直属事业单位的内设机构、领导职数等，地方各级党和国家机关各部门所属事业单位的机构编制，以及下一级党和国家机关各部门及直属事业单位的设置，由地方各级机构编制管理机关负责管理。其二，健全机构编制与人事、财政三者之间相互衔接与相互制约的综合性管理机制；只有在机构编制管理机关批准设立的事业单位和核定的事业编制范围内，人事管理机关才能确定管理岗位、配备人员和核定工资，财政管理机关才能列入预算并核拨经费。这两大政策不仅体现了事业单位行政级别与机构编制政策之间的关联性，而且说明了机构编制政策是事业单位得以批准设立的基础性政策。

（二）干部人事政策

目前，事业单位领导人员按照“党管干部原则”进行管理，其基本前提是事业单位及其领导人员具有行政级别。这体现在现行《事业单位领导人员管理暂行规定》（以下简称《规定》）中〔5 〕。第一，《规定》适用于省级以上党和国家机关直属事业单位、省级以上党和国家机关各部门及群团组织机关所属事业单位领导人员。第二，《规定》明确省级党委据此制定市级以下党和国家机关直属及部门和群团机关所属事业单位领导人员管理办法。第三，《规定》由各级党委党组、组织人事管理机关负责组织实施，并根据干部人事管理的相应权限和规定，履行各级事业单位领导人员管理职责，严格按照已核定的领导职数和已设定的管理岗位，任免各级事业单位领导人员。这些规定意味着，从中央到地方，事业单位及其领导人员的行政级别依据行政层级和行政隶属关系进行管理。

（三）管理岗位政策

事业单位管理岗位的规格、最高等级及隶属关系，决定着事业单位的行政级别。在现行岗位政策中，设置管理岗位，无论是涉及最高等级，还是涉及领导人员，既需根据事业单位的规格、规模和隶属关系予以确定，也需按照干部人事管理权限和规定执行。这一政策说明了事业单位行政级别与管理岗位最高等级、规格及隶属关系的相互关联性。在实践中，医疗等十多个领域事业单位管理岗位设置政策均明确管理岗位分为十个等级。这些领域事业单位管理岗位的最高等级和各等级的职员数量，根据事业单位的规格、规模、隶属关系和干部人事管理权限和规定予以确定。在事业单位岗位管理中，从部级、厅级、处级、科级之正副职，到科员、办事员，依次分别对应管理岗位的一至十级职员岗位〔6 〕。这业已证明事业单位管理岗位等级设置与行政级别形成了对应关系。

（四）收入分配政策

事业单位领导人员的收入分配与事业单位的行政级别或者说岗位等级密切相关。事实上，事业单位领导人员工资分配，主要根据领导岗位职务层次执行。现行《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》规定，“岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成” 〔7 〕，其中，管理岗位工资设置十个等级，不同等级的管理岗位对应不同等级的工资标准，主要体现不同等级管理岗位领导人员的职责和效能。据此，事业单位领导人员的岗位工资按本人聘用的岗位或任命的职务执行相应的岗位工资标准〔8 〕。从这一行政职级与岗位工资标准对应来看，事业单位领导人员收入分配与行政级别直接挂钩。这在实质上说明，事业单位并未建立起独立而不依附于行政级别的收入分配政策。

三、事业单位取消行政级别的改革探索

（一）潍坊市取消中小学校长行政级别的探索

2004年，山东省潍坊市全面取消中小学校长行政级别，经过十多年探索，已建立起一套新的制度体系〔9 〕。其一，建立校长职级制度。取消校长行政级别，建立体现校长职级序列，即初级、中级、高级及特级校长。其二，建立校长选聘制度。校长岗位空缺，由教育专家、优秀教师代表等组成选聘委员会，负责遴选初步人选，经教育部门研究聘任。其三，建立校长任期和优秀校长延休制度。校长连续任职不超过两个聘期；校长聘任期满，原职务和职级自动解除。同时，优秀的高级、特级校长可延期退休。其四，建立校長绩效薪酬和业绩评价制度。校长绩效薪酬制度将校长职级与绩效工资挂钩，体现职级差别；每年按照校长职级确定校长绩效工资总额，由财政部门拨付教育部门发放。其五，建立校长和教育部门双向交流制度。业绩突出的中级及以上校长任满一个聘期后，可调任县教育部门领导职务；特别优秀的高级、特级校长，可调任市教育部门领导职务。同时，具有较高学术水平的教育部门副职以上负责人，可申请参与竞聘校长职务。

（二）深圳市取消已设事业单位行政级别的探索

2007年，深圳市全面取消已设事业单位的行政级别，但限于阻力探索效果不彰〔10 〕。一是全部取消已设事业单位的行政级别。在现有干部管理权限维持不变的基础上，取消已设事业单位行政级别，推行管理岗位等级制度及配套的人员聘用制度、收入分配制度，将人员由身份管理转变为岗位管理，实行“级随岗走、薪随岗变”。二是不再设定新设事业单位的机构规格和行政级别。机构编制管理机关不再设定新设事业单位的机构规格和行政级别，改为核定事业单位领导人员的岗位比例。三是建立基础教育领域事业单位主要领导人员的等级评价机制。对基础教育领域事业单位的主要领导人员探索实行新的评价机制，即根据个人学历、资历和实绩评定等级，个人待遇、工资与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位类型和性质的限制，不因职务变动而改变。

（三）南方科技大学非行政化的探索

2010年，经教育部批准，按照非行政化理念筹建南方科技大学（简称南科大）。第一，不设定机构规格和行政级别。深圳市批准建立南科大管理体制，不设定机构规格和行政级别，不核定领导职数〔11 〕，据此制定南科大管理办法，明确南科大在校级领导人员、机构设置、人事聘用、薪酬管理等领域建立并实施与机构规格和行政级别没有关联的管理制度〔12 〕。第二，建立内设机构管理制度。根据实际设置教学、科研等学术机构，负责教学和科研事务，并根据学校授权实行自主管理；设立行政机构，负责具体行政事务，服务教学科研。第三，建立校级领导人员遴选聘任制度。南科大理事会作为学校决策机构，履行以下职责：根据章程聘任或解聘校长；根据校长提议聘任或解聘副校长；审定学校人员总额及学校管理制度。第四，建立人力资源管理制度。根据实际制定岗位管理、人员聘用和薪酬管理等人力资源管理制度；结合岗位特点和高校薪酬状况，合理确定薪酬分配方案。

概而言之，这些探索既是在现有事业单位管理体制的宏观环境中进行的局部探索，也是在现行事业单位行政级别的关联政策未予变革的前提下进行的制度创新和政策设计。从实践来看，这些改革探索虽然取得了不同成效，但也在不同程度上受到了法制、政策等方面的约束。从改革的宏观视野来看，这些探索有助于顶层设计者从整体上把握事业单位取消行政级别遇到的主要问题，着眼于事业单位取消行政级别的关联性，并研究和制定系统性的制度和配套性的政策。

四、事业单位取消行政级别存在的主要问题

（一）法制基础影响

事业单位行政级别形成的法制基础，对于事业单位取消行政级别具有潜在影响。这意味着如果不从源头上消除行政级别形成的法制基础，相应地修订行政级别形成的法制条文，那么事业单位取消行政级别的任何配套的政策设计和系统的制度安排都会在实践中遇到法律制度的潜在制约。正如在深圳市的探索中，由于法制基础的存在，虽然在改革中取消了机构规格、行政级别管理职责，但其管理岗位等级和职员等级依旧对应现有的行政级别。这说明尽管地方探索事业单位取消行政级别建立了相应的制度，仍需考虑法制基础既存的客观影响。

（二）关联政策束缚

事业单位行政级别的关联政策，是由国家层面的机构编制、干部人事、管理岗位、收入分配等宏观政策共同形塑的，因而事业单位取消行政级别，必然涉及这些关联政策的调整。如果其中某一关联政策调整不到位，那么事业单位取消行政级别就会遇到相应的政策阻碍。从南科大案例来看，尽管其制定了独立的政策和制度，但由于这些政策和制度仅限于南科大自身，因而不能从根本上改变关联政策共同形塑的外部政策环境，人员流动受限也就不可避免。从深圳市的案例来看，即便深圳市机构编制管理机关率先取消了机构规格和行政级别的管理职责，但由于干部人事政策、收入分配政策未进行调整，因而其事业单位取消行政级别也受关联政策影响。这说明事业单位取消行政级别，只有在国家层面进行关联政策配套性调整，才有可能取得实质性的成功。

（三）人事流动限制

在“党管干部原则”的前提下，事业单位取消行政级别后，畅通事业单位与党政机关之间的人事交流渠道成为不可回避的问题。这可以从前述案例中得到正面诠释和反面证明。如在潍坊市的探索中，其建立的校长职级制、校长与教育部门领导人员双向交流制，实现了具备相应职级的优秀校长与教育部门相应职务层次领导人员的双向流通。这一制度设计既解决了教育部门管理者不懂办学业务的问题，也为学校管理者开辟了成长空间。而在南科大的实践中，其建立的校级领导人员遴选和聘任制度、人力资源管理制度，与现行的人事政策并不衔接。具体而言，党政机关及其他事业单位领导人员赴南科大聘任相应管理岗位，则须放弃原有的行政级别；而南科大领导人员到党政机关及其他事业单位任职，因其领导人员不具备相应职级而不具备相应的交流资格。

（四）思想观念阻碍

改革总会触及人的思想观念问题。在事业单位管理体制中，一方面，行政级别在实践中形成的“行政本位”思想或“官本位”意识，在短期内难以通过政策调整和制度变革予以消除。因为，事业单位取消行政级别，意味着事业单位领导人员与行政级别有关的政治待遇、社会地位和尊荣感的消减。另一方面，长期以来与行政级别关联的收入分配等经济利益，如果在取消行政级别后没有建立新的收入分配制度予以保障，或者说原有的收入分配利益减少而没有相应的政策补偿，那么来自领导人员的思想阻力将会更大。可以预想，对于我国队伍庞大的事业单位领导人员而言，即便取消行政级别具备相应的制度安排和配套的政策设计，绝大多数领导人员不仅心理上短期内难以接受，而且思想认识转变的过程也较为漫长。

五、事业单位取消行政级别的政策建议

（一）改革事业单位机构规格决定于行政层次的法制依据

改革事业单位机构规格决定于行政层次之法制基础的现实，意味着机构编制管理机关应不再履行机构规格的管理职责，因而需从法制上予以相应调整。一是不再依据《宪法》明确的行政层级和行政隶属关系而履行事业单位行政级别审批管理职责，从源头上为机构编制管理机关取消事业单位行政级别创造履职条件。二是审议修改《公务员法》中有关“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”的法律条文，为取消具有公共事务管理职能的事业单位的机构规格和行政级别扫清法律障碍。三是审议修改《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》有关批准设立事业单位机构规格的规定、机构规格与领导人员、收入分配相互衔接的规定，为取消行政级别创造法制空间。

（二）改革事业单位行政级别决定于机构规格的政策

取消行政级别，需要调整事业单位的机构规格管理政策。为此，应充分借鉴深圳市和南科大的探索经验，推进政策改革。一是改革机构编制管理政策有关事业单位批准设立时需明确事业单位机构规格的规定，以便在新的机构编制管理政策中明确各级机构编制管理机关在批准新设事业单位时，一律不明确其机构规格，从政策源头上为事业单位取消行政级别奠定政策基础。二是原有相应机构规格的事业单位，由各级机构编制管理机关在管理政策上明确取消行政级别，为推动事业单位取消行政级别涉及关联政策调整创造条件。目前这部分具有相应机构规格的事业单位，在事业单位总量中占居主导性地位，关乎若干事业单位领导人员的行政级别，因而是改革的“硬骨头”。

（三）改革事业单位管理岗位设置与机构规格挂钩的政策

改革基于事业单位机构规格确定事业单位管理岗位最高等级的政策，是制定新的事业单位管理岗位政策的前提。一是改革依据事业单位规格设定事业单位管理岗位等级的政策。这一改革在于消除事业单位管理岗位等级依据事业单位机构规格进行设定的政策设计，从而为建立新的事业单位岗位管理政策扫清障碍。二是改革现行事业单位管理岗位等级与行政级别对应的制度体系。通过改革，摒弃以机构规格的高限设置最高管理岗位，进而设定领导人员行政级别的管理岗位等级体系，从源头上消除机构规格的政策性约束，以便建立一种新的与机构规格没有关联的管理岗位体系。这种新的体系，既可以借鉴潍坊市校长职级制的经验，也可以另辟蹊径进行新的政策设计。

（四）改革事业单位领导人员收入分配与行政级别挂钩的政策

收入分配是事业单位取消行政级别时其领导人员密切关注的问题，事业单位取消行政级别需相应地改革现有事业单位领导人员收入分配政策。具体而言，一是改革当前与行政级别挂钩的收入分配政策。要改革现有事业单位管理岗位工资设置等级标准与行政级别对应的工资政策，建立新的体现事业单位领导人员管理岗位职级层次和工作绩效的收入分配政策。二是改革不同领域事业单位领导收入分配政策。不再按行政级别确定事业单位领导人员的工资待遇，而应根据学校、医疗等若干领域事业单位的功能和性质差异，建立新的体现不同领域的事业单位功能和性质的收入分配政策，实行分类管理，激发不同领域事业单位领导人员的积极性。

（五）建立取消行政级别后事业单位领导人员的管理和交流制度

事业单位取消行政级别后，其领导人员不再具有行政级别，这需要建立新的领导人员管理和交流制度。一是建立新的领导人员管理制度。这需要改革现有基于行政级别的领导人员管理制度，建立新的与行政级别没有关联的领导人員管理制度。特别是针对不同领域事业单位的管理岗位和管理层次，建立适应不同领域事业单位管理岗位需求的领导人员管理制度，以便充分发掘和任用领导人才。二是建立新的事业单位与党政机关领导人员交流制度。由于事业单位领导人员不再具有行政级别，而党政机关领导人员具有行政级别，这意味着原有的交流渠道断裂，因而需要建立新的事业单位与党政机关的领导人员双向交流制度。这种制度既要畅通事业单位领导人员进出口渠道，也需实现事业单位与党政机关之间领导人员双向交流和锻炼的目的。

（六）强化事业单位取消行政级别的政策宣传和思想引导

事业单位取消行政级别触及领导人员的思想观念问题，需要通过政策宣传和思想引导予以化解。一是要强化改革政策意义的宣传。通过宣传使相关人员明确，取消行政级别旨在通过制度和政策调整，建立更加完善的事業单位管理制度和运行机制，化解行政级别在事业单位管理体制中产生的“行政化管理”因素影响公益事业发展的问题。二是要强化政策预期的思想引导。通过积极的思想引导，阐释改革是为了消除事业单位管理体制中长期存在的“行政本位”思想，有利于事业单位形成新的良好的运行生态；阐明取消行政级别并不会减损其领导人员的经济待遇，而是为了建立与取消行政级别相配套的收入分配政策，以消除事业单位领导人员的顾虑。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔J〕.求是，2013（22）：3-18.

〔2〕中华人民共和国宪法〔M〕.北京：中国法制出版社，2018：14.

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〔4〕国务院.地方各级人民政府机构设置和编制管理条例〔EB/OL〕.

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〔5〕中共中央办公厅.关于印发事业单位领导人员管理暂行规定的通知〔EB/OL〕.（2015-06-02）.http：//www.gov.cn/zhengce/

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〔6〕国务院人事部.关于印发《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》的通知〔EB/OL〕.（2006-11-17）.http：//www.gov.cn/zwgk/2006-11/17/content_445979.htm.

〔7〕国务院人事部，国务院财政部.关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知〔EB/OL〕.（2012-04-01）.http：//www.scopsr.gov.cn/zxgz/swdwggwjhb/201204/t2012040

1_146256.html.