社会组织介入协商民主的价值体现及实现路径

2016-03-01梁立新

学术交流 2016年2期

关键词：价值体现协商民主社会组织

梁立新

(丽水学院思政部，浙江丽水 323000)

政治学研究

社会组织介入协商民主的价值体现及实现路径

梁立新

(丽水学院思政部，浙江丽水 323000)

[摘要]社会组织介入协商民主是健全社会主义协商民主制度的重要途径，它既有利于提高公民协商参与的意识与能力、推进协商民主的有序化和理性化，也有利于增进协商民主发展所需的社会资本。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会组织介入协商民主际遇了良好的历史契机，并呈现出积极的发展态势。但当前我国社会组织介入协商民主依然面临多重挑战，为了进一步提高社会组织介入协商民主的效能，推进我国现代民主政治的发展，亟须相关体制机制的创新。

[关键词]社会组织；协商民主；价值体现

“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”[1]。在党的领导下，我国社会主义协商民主制度充分发挥了增进共识、增强合力、广纳群言、广集民智的重要作用，为人们表达利益诉求、解决分歧争议提供了有力保障。在社会力量不断发育与成长的背景下，社会组织对协商民主的发展形成了有力的契合与推动，成为沟通政府与公民的重要桥梁。但由于相关体制机制的障碍，当前我国社会组织介入协商民主仍面临多重挑战，并未成为政治社会生活的新常态。因此，如何进一步激活社会组织的活力，充分发挥其在我国社会主义协商民主中的作用，成为健全社会主义协商民主的突破口和着力点。十八届三中全会明确将“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”作为推进我国协商民主发展的重要举措。基于这种认识，本文试图探讨社会组织介入协商民主的价值体现及实现路径。

一、社会组织介入协商民主的价值体现

在“国家—市场—社会”合作互动的运行框架中，以实现特定社会目标为宗旨，具有非政府性与非营利性的社会组织已成为国家治理和社会管理的重要力量，并作为国家权力体系之外的“次级社会共同体”，体现和构建了协商民主的本质属性和发展归旨，其介入协商民主的实践对于健全和完善协商民主体系具有多重价值意涵。

(一)社会组织的介入有利于提高公民协商参与的意识与能力

公民参与是实现公民权利、维护公民利益的重要形式，其参与的广度和深度是衡量政治系统民主化建设水平的标尺。20世纪90年代后期，伴随协商民主的兴起，公民参与的重要性在民主理论和民主实践中的价值得到进一步彰显。美国政治学家博曼认为：“作为对民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。简而言之，它呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想。”[2]当今，协商民主已成为解决不同利益主体间分歧与争议，通过讨论、协商、对话达成共识、弥合差异的重要手段。它强调在公共协商的场域中，每一个利益主体都有利益表达的权力与机会，也都有在协商的过程中倾听他人观点的义务。

不容置疑，公民协商参与作为一种政治行为会受协商主体的态度、兴趣和信念等参与意识的支配，也即是说提高协商民主的实效性有赖于公民协商参与意识的增强或公民精神的培育。但我国“数千年来君主专制的权力结构导致了民众自主性的迷失，培植了顺从型的奴性人格和‘安守本分’的臣民文化，参与型公民文化的缺失，社会公共空间和公民的主体地位受到超强抑制从而导致公民主体意识的孱弱”[3]。检视西方发达国家公民政治参与意识培育的成功经验，可以发现其中重要的一条就是要依托社会组织的发展和介入。因为自治与志愿是社会组织倡导的基本理念和价值追求，由此也就决定着人们在组织中的互动是平等的和民主的，在组织习惯的长期积淀下，民众逐渐培养成具有自主行动能力、能明确自己的权利与义务的社会公民。另外，现代民主政治发展的实践表明，协商民主体系仅有公民的参与意识和理念仍难以实现，还需要在组织化的参与实践中提升公民的参与能力。在此，社会组织能为公民学习自我管理、学会合作、对话、协商技能以及掌握社会参与方法搭建了广阔的平台。且社会组织贴近生活、贴近实际，可以通过组织、教育和引导社会公民参与各类公共事务，解决利益分歧，鼓励和帮助组织成员维护自身利益，无疑在组织实践活动中成员的社会参与能力也获得提高。

(二)社会组织的介入有利于协商民主的有序化和理性化

推进协商民主的有序化和理性化，是发展我国民主政治的重要内容和必要环节，也是我国协商民主体系建设的内在要求。协商民主就其本质而言是公民维护自身利益的一种制度安排，在当前利益多元化显现的社会格局中，实现个人利益和尊重他人权益相得益彰，亦即对公共利益的责任担当和他人利益的切实尊重是实现自身利益的条件和制约因素。如果在对话、交流和讨论的过程中，只顾及自身利益，无视他人利益，就会带来政治运行紊乱，协商场域的无序，并最终导致协商民主价值追求的阙如。且“协商过程的实质性特征是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件。”[4]协商民主赋予了参与主体充分的自由与平等，同时它要求公民在表达主张和立场时，要自觉进行道德的正义考量，以互惠的理性态度看待对立的观点，以宽容的心态接受公共决策的结果，以理性的方式表达诉求，只有这样才能达成意见的一致和利益的平衡。

当今，随着民主进程推进，民众权利意识不断增强，利益需求日趋多元，进而激发了诉求表达和协商民主参与的动机与热情，但由于我国政治体制改革的相对滞后，现阶段协商民主体系的吸纳能力仍难以满足政治参与需求，已对协商民主体系的承载能力带来了严峻的挑战。加之，受传统政治文化的影响，公民的参与形式仍一定程度上存在着非理性和非制度化的现象。在此，社会组织提供了一条应对挑战和化解张力的有效途径。社会组织作为公民自发自愿的一种组织形式，将原子化的公民聚集起来，分散的个体被整合，个体行为变为集体行动，在组织规章制度和行为规范的约束下，不仅可以解决个体表达无力的弊端，还能避免个体政治参与的无序。亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提。”[5]循此理解，社会组织不仅可以利用其信息功能强、专业化水平高的优势，通过介入协商民主，有效地规制政府行为、监督权力运行、推动政府依法决策，最大限度地减少民众利益的损害，改善政府的形象，而且有利于从源头上实现预防和降低公民非理性政治参与的概率。

(三)社会组织的介入有利于培育协商民主发展所需的社会资本

实则，只有社会成员中普遍具备信任、合作、互惠互利以及理性沟通的公共素养，协商民主过程中的对话、讨论和协商才有可能开展，人际间的宽容、理解和共识才会可能产生。然而，这些素养和品格都与社会资本的积累密切相关。这不仅缘于信任、合作、互惠互利本身就是社会资本的重要内容和内在本质，而且社会资本作为社会网络中动员了的社会资源，它嵌入在社会关系网络中，关系强弱、网络大小决定社会资本的强度，影响网络成员的信任与合作，一般来说，在公民参与网络越密集、社会资本越丰裕的情境下，政府与社会、公民与公民之间越容易建立起信任关系，也为相互间在更加广泛的领域合作互动奠定了坚实的人际基础。在民主协商的过程中，社会关系网络中参与主体都能袒露心扉、坦诚相见，真实表达想法，必然会增进主体间团结，获得相互谅解，营造对话与协商的良好氛围。

但社会资本从何而来？对于这一问题，帕特南指出：“(社会资本)它内嵌于社会网络和社会关系中，是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络”[6]。随着现代社会的转型，社会资本传统载体，如地缘、血缘等初级关系的建构作用逐渐式微，而社会组织强调人的特殊性，尊重人的个性，倡导自由与平等，超越传统人际关系的限制，成为社会资本的土壤和基石。一方面，社会组织提供和创造了作为社会资本的信任。福山指出：“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质”[7]，也就是说，信任可以在一个拥有共同规范或价值准则的群体中产生。而社会组织就是这类群体的外在形式，社会组织由不同取向、不同利益主张、不同动机的分散个体组建而成，以相互独立又相互制衡的方式运作，强调组织成员之间的公平公正、合作互惠、协同配合。因此，在社会组织中，人们的关系变得轻松和纯洁，人际间的隔膜与戒备也必然减少，相互的联系和交往获得加强，其结果是强化了人际信任，加深了相互的认同与理解。另一方面，社会组织能延伸和拓展社会关系网络，增进社会资本存量。社会资本实质上是一种关系网络资源，关系网络的广度和密度决定社会资本的数量与质量。社会组织作为个体间关系网络联结的重要平台和桥梁，延伸了传统人际交往的范围和空间，拓展了联结的方式和渠道，将原本散落的个体聚合成拥有共同旨趣和施展集体行动的共同体，并在持续的合作互动和重复博弈中，不断增强相互间的认同感和归属感，从而增进了现代型关系网络资本。另外，社会组织还具有改善和重构社会资本的功能。因为，社会组织超越传统社会的封闭性，崇尚社会个体的自由化、理性化和民主化，它所产生的社会资本涉及较少的传统约束和裙带牵制，突破了传统的权力压制、人情锁链，消解了传统社会资本的缺陷，建构了政治民主建设所需的现代性社会资本。

二、社会组织介入协商民主的契机与挑战

在我国社会加速转型和全面深化改革的关键时期，国家治理体系现代化建设和政府治理模式变革为社会组织介入协商民主提供了历史契机。然而，社会组织介入协商民主在我国还刚刚起步，虽然一定程度上推进了民众诉求理性有序的表达以及国家决策的合法化和科学化，但远未成为政治社会生活的新常态，在社会组织的自身建设、体制机制环境和政治主体素养等方面仍存在诸多的制约和挑战。

(一)社会组织介入协商民主际遇良好的历史契机

20世纪80年代以来，我国在改革开放的推动下重启现代化进程，确定了社会主义市场经济体制建设的目标，强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。这不仅使我国经济实现了跨越式发展，也使得我国经济社会发生了全面的转型，实现了从“总体性社会”向主体多元化社会转变，社会自主性因素获得增长。随之而来的是，为了更好应对此类深刻的变革，国家需要重新定位自身的职能和创新治理模式。于是，我国逐步放松了对社会的管制，深谙社会组织在国家治理中的主体性作用。党的十八届三中全会把激发社会组织活力作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，指出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”不难发现，为了推进政府治理模式转变和社会管理体制创新，国家不仅确认了社会组织不可替代的地位，而且开始积极扶持社会组织的成长，并把它作为国家治理的重要主体。显而易见，政府治理模式变革为社会组织介入公共服务供给、民主政治建设乃至协商民主提供了良好的政治生态环境。

但很长一段时间，在以政府为中心的国家管理模式下，我国社会组织生存发展空间受到一定的挤压，自上而下的严密管理体制抑制了社会组织的活力，损害了社会的自组织秩序。对此，近些年政府进行了积极的探索，并出台了一系列有利于社会组织发展的管理体制改革的措施，主要包括实行直接登记的管理制度，推行社会组织的去行政化改革，优化社会组织发展的财政税收制度。例如，2013年十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中强调要“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。此类社会组织管理体制创新必然为提升社会组织的运作能力和介入民主协商的效能赋予了有利的制度环境。

(二)社会组织介入协商民主的态势逐步显现

改革开放以来，在经济社会转型和社会利益阶层分化的大背景下，我国社会组织面临良好的发展环境与机遇，逐步从恢复生机迈入规范化发展阶段，呈现出数量持续增加，规模不断扩大，结构不断优化，初步形成了门类齐全、层次多样、覆盖广泛的社会组织发展体系。根据中国社科院发布的《中国民间组织报告(2014)》显示，截至2013年底，我国社会组织共有54.7万个，比2012年增长9.6%，其中社会团体28.9万个、基金会3 549个以及民办非企业单位25.5万个。[8]与此同时，在政府职能的转移和社会组织管理体制创新的双重发力下，社会组织法人治理机制不断完善，社会责任意识、自律意识、法制观念日益加强，一批管理运行科学、特色鲜明、社会公信力强的社会组织逐步涌现，在扶贫救助、减灾救灾、权益维护等方面开展服务，其专业化水平和服务的质量显示出独特的优势。

随着社会组织量与质的同步推进，社会组织在国家治理中主体地位日趋彰显，并成为协商民主体系构建的一支重要力量，呈现出领域和渠道不断拓展、协商成效不断增强的良好态势。一方面，通过党政部门设置的协商渠道，以提交提案的方式与党政部门进行协商，表达组织相关群体的利益诉求。以浙江省温州市泰顺商会为例，仅2014年向政府提交建议数十篇，其中获得国家领导人批示4篇、获全国政协、民建中央采纳6篇，有序地传递了企业主们的合理呼声，保障了组织成员的合法权益。[9]另一方面，社会组织充分利用自身的专业特点，整合社会资源，搭建社会不同利益主体间的协商渠道，促进利益主体间信任、互惠与合作的实现，有效地化解了社会矛盾和纠纷。其中，浙江义乌探索出的“工会维权模式”就是典型案例。面对复杂多变的劳资关系，2000年成立了义乌市职工法律维权协会，致力于参与劳资双方关心的重难点问题的协商和讨论。截至2011年底，共参与各类劳资纠纷4 757起，通过协商的方式，调解成功4 451起，纠纷化解率达93.6%。[10]

(三)社会组织介入协商民主面临多重挑战

诚然，社会组织介入协商民主虽已初具态势，但由于诸多不合理的体制机制的障碍，其独特优势仍没有充分发挥，也尚未成为我国政治社会生活的新常态。首先，从制约社会组织协商能力提升的外部体制机制来看，由于受传统的国家高度集权的社会管理体制的影响，我国社会组织的生存与发展依附于政府，表现出浓厚的行政化色彩。如各种行业协会、联合会和大型基金会等，不仅大多数都是在政府力量的推动下形成，而且政府财政拨款和经费扶持也是其运行所需资金的最主要来源。这样一来，在利益交换和博弈的运作逻辑下，就形成了社会组织与政府之间的依附与被依附关系，甚或结成利益联盟。其结果是，社会组织对行政架构的吸附势必弱化社会组织的主体地位，牵制社会组织对社会民意的代言，削弱社会组织与政府协商讨论的平等地位和应有能力的发挥。

另外，从影响社会组织协商参与能力的内部因素来看，社会组织的能力建设和公信力仍不能满足协商民主体系建设的要求。一方面，由于目前我国大多数社会组织尤其是基层和草根民间组织普遍存在资金来源渠道不稳定，财力匮乏，运行经费不足，因此在实践中社会组织的行动逐利化倾向严重，并最终导致其公益性特质的弱化和公信力的危机；另一方面，社会组织还表现出内部治理结构不健全的缺憾。根据《社会团体登记管理条例》，大部分社会组织虽然在形式上注册成法人，但是在实践运行中普遍缺乏与社会组织相适应的科学合理的治理结构，存在理事会设置不健全，成员大多数为发起人或出资人，缺乏民主的选举程序，成员构成单一，无其他社会人士的参与，致使组织的决策和运营缺乏民主监督，继而影响社会组织的自律、维权和民主协商职能的履行。此外，专业化程度不高，人才缺乏，协商能力不足也是社会组织面临的共同困扰，据统计，目前社会组织专职人员比例约占60%，退休和兼职人员则约占40%，且66%的专职人员仅拥有大专以下学历。[11]这不可避免会在一定程度上降低社会组织在推进现代协商民主体系构建中的效能。

三、实现路径：社会组织介入协商民主的体制机制创新

毋庸置疑，我国政府治理模式的变革为社会组织介入协商民主奠定了有利的政治社会条件，属于国家范畴的协商民主与属于社会领域的社会组织由于内在价值理念的一致而形成了紧密的联结，但社会组织介入协商民主还面临着一系列体制机制的束缚。因此，提高社会组织介入协商民主的效能，推进我国现代民主政治的发展，亟须相关体制机制的创新。

(一)创新扶持发展机制，夯实社会组织介入协商民主的主体地位

根据当前协商民主和社会组织的发展状况及两者的关系状况，构建社会组织与协商民主的互动模式，需要提高社会组织参与协商民主的意识和能力，培育开放、宽容、民主的社会主体。其一是按照政社分开、权责明确、依法自治的要求，改革登记管理制度，建立社会组织备案制度和分类管理制度，拓展社会组织自主运行空间。当代政治学一致认为，一个成熟的现代社会，是政府、市场和社会组织三股力量之间相互均衡的社会，且三者各自都有其行动的独特逻辑和价值归旨，其中，社会组织应“在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”。[12]立足于这种认识，需要改变政府对社会组织过度干预和高度控制的弊端，使各类社会组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩，延伸政府向社会组织让渡的空间，以利于构建政府与社会组织平等合作的互动关系。其二是制定有效税收优惠政策，建立公益性捐赠税前扣除资格独立认定制度，激励全社会捐赠，拓展筹资渠道，拓展社会组织税收优惠范围。同时要明确公益性捐赠制度规范，充分发挥民政部门对社会组织设立宗旨、活动内容和资金流向等情况的审定核准作用，加强社会组织财务监督管理，确保优惠政策落到实处。其三是优化法制环境，加强社会组织的权益保障和规范管理。根据当前我国社会组织法制建设的现实情况，需要在保障和规范管理的立法思想基础上，加强法制体系建设，尽快制定出台《社会组织法》，并制定相关规范性文件，保护社会组织在各类结社活动、政治参与活动中的合法地位。

(二)创新能力建设机制，提升社会组织介入协商民主的效能

研究表明，社会组织民主协商的质量和成效取决于它们自身能力的建设。但是，当前我国社会组织能力不足仍是制约和影响其协商民主参与的内在症结和持续发展的短板，为此我们需要创新社会组织自我能力建设机制。其一是完善内部治理结构，加强社会组织的自我管理。从社会组织治理结构的现实状况来看，当前亟须按照党的十八大社会组织体制改革的要求，建立现代社会组织体制，核心是健全完善以组织章程为核心的法人治理结构，建立社会组织的委托代理关系，形成相互独立、相互配合、相互制约的制衡机制，使其成为实现自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的法人主体。其二是创新运营和评价机制，提升社会组织的公信力。社会组织特殊结构和本质属性，决定其整个运行过程必须规范透明，而这取决于健全的运营和评价机制保障。当前可以通过建立会员参与社会组织运作过程的机制、健全信息公开制度以及制定科学合理的绩效评价机制，让社会组织的决策、财务和人事等重大事项在规章制度的约束下有效顺畅开展。其三是加强人力资源配置，提高社会组织的专业化水平。对于我国当前社会组织人才资源匮乏的现状，亟须制定社会组织人才发展规划、建立社会组织人才职业资格认证制度和社会组织薪酬福利体系等，推进社会组织人才的整合、开发与激励，培养造就一支规模适当、结构优化、布局合理、素质优良的社会组织人才队伍。

(三)创新协商参与机制，扩大社会组织介入协商民主的空间

当前，在我国协商民主体系建设的实践中，社会组织介入协商民主仍普遍存在内容单一、渠道不畅、参与空间狭窄的问题，由此需要进一步拓展社会组织协商参与的渠道和空间，构建有序的制度化参与格局。具体而言，其一是要充分利用多种形式，允许和鼓励社会组织参与人大协商。既要有效发挥社会组织在人大立法工作中的协商作用，广开言路，就立法宗旨、立法内容等向社会组织广泛征求意见，并通过制度设计保障社会组织参与立法协商成为新常态，又要充分吸纳社会组织参与人大重大决策、人事任免等的协商讨论。其二是设立社会组织界别，健全社会组织参与政协的协商环节。界别是政社联系的重要渠道，是化解矛盾、协调关系、增进社会团结的有效手段，同时界别协商是专题协商、对口协商、提案办理协商等协商形式的基础，无疑也是社会组织介入协商民主的一条重要渠道。结合政协工作实际和社会组织特性，当前的重要着力点是在协商推荐工作中，把“社会组织界”列入公开推选委员的第一界别并分配名额，确定额定职数。同时促进社会组织与政协各层级紧密对接，全面联动，打通社会组织与政协各层力量的关系，使社会组织界和常委会、主席会、专委会的工作形成定向对接和整体联动，将与社会组织界的协商对话纳入政协的日常工作中。其三是畅通交流互动渠道，推进社会组织参与公共服务的协商环节。首先要积极引入社会组织在公共服务投入中的协商作用，包括政府在做出公共服务的财政投入总量、年度增长比率以及投入结构比例及均等化水平等方面决策的过程中，需要听取不同领域、代表不同利益群体的社会组织的意见和建议，同时也要吸纳社会组织介入公共服务产品的生产环节，鼓励社会组织就公共服务的内容和方式献言献策和民主监督。

[参考文献]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：36.

[2][美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译出版社，2006：1.

[3]陈剩勇.协商民主理论与中国[J].浙江社会科学，2005，(1)：28-32.

[4]吴兴智.理性、权威与制度变迁——中国协商民主发展逻辑再思考[J].南京社会科学，2011，(2):82-88.

[5][美]塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1989：247.

[6][美]罗伯特.帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001：195.

[7][美]弗朗西斯.福山.信任：社会美德与创造经济繁荣[M].海口：海南出版社，2001：30.

[8]黄晓勇.中国民间组织报告(2014)[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[9]邹雯雯.阿妙的“年终总结”[EB/OL]. 温州日报瓯网，2014-01-23.

[10]李刚殷.10年探索构建工会维权社会化模式[EB/OL]. 新华网，2011-08-27.

[11]和慧卿.建设社会组织人才队伍的思考[J].中国社会组织，2013，(4)：40-41.