政治生态视域下我国政协协商民主的创新对策探讨

牟盛辰

摘要：党的十八大和十八届三中全会作出健全社会主义协商民主制度的战略部署，政协作为我国唯一专事协商的政治机构，在推进社会主义协商民主发展中具有独特优势。然而，目前政协协商民主面临软法制约、主体履职能力不足、界别结构存在弊端等困境。本文从政治生态视角，聚焦政治生态场域性、动态性、程序性与开放性，提出注重处理好界别调整与界别设置、协商主体与协商能力、协商过程与成果转化等四大关系，乃是提升政协协商民主运行机制效能的重要举措。

关键词：政治生态；政协；协商民主；创新；运行机制

中图分类号：D627

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0036-04

引言

“政治生态”的概念与逻辑源于人们对自然生态系统的体认和思辨，它强调以立体、动态的视角检视由个人、组织、社会、区域和国家构成的宏观“生态”系统，解构系统内诸环节之作用、各影响因子在政治系统中的定位及各因子互动对政治系统的影响。以“政治生态”诠释民主制度的分析方法，注重“从政治与其环境的相互关系中研究政治现象的产生与发展”，[1]通过“在其内部诸组成部分得以冲突与合作为特征的互动及与外部环境的沟通中实现协同进化”，[2]探索民主制度与经济制度、社会风俗的有机融合，在求同存异中谋求“普适性”与“本土化”的辩证统一。从政治生态视阈来看，政协协商民主是当代中国最早制度化、常态化的协商民主渠道，属于社会主义协商民主体系的子系统，居于体系的重要生态位，它是开放的，也是动态的，与其所处的时代背景、经济制度等外部因素进行政治资源输入和政治信息输出。本文从政治生态视角，立足其场域性、动态性、程序性与开放性的有机统一，以系统的方法进行整体性把握，尝试提出创新政协协商民主机制的具体举措，并为研究范式提供新的视角。

一、政协协商民主的价值之维

政协协商民主深植于中国革命、建设和改革实践，汲取了传统政治文化的“和合”基因，是社会主义协商民主体系中极具独创性的民主形式，在面临民主转型与国家治理现代化双重历史任务的当下，拥有“其他协商民主形式不具有的巨大优势”。通过纵向的历时性演变和横向的共时性比较，科学认识人民政协协商民主的历史使命、战略地位和独特功能，准确把握政协协商民主作为本土性政治创造的内涵所蕴、优势所在与发展所指，有利于厘清政协协商民主的特殊性，防止进入“普世性误区”和“地域性局限”，[3]避免坠入全球化浪潮裹挟的“民主陷阱”。

政协协商民主是新中国与生俱来的民主形式。从历史脉络来看，政协协商民主承担的历史使命历经了“联合革命”到“协商建国”再到“协商治国”的深刻演变（见表1）。在民主政治发展不断深化的时空背景下，当代议制民主的弊端日益凸显，由于在宪政框架内协调各党各派、各族各界的战略任务，政协承担起 “协商治国”的历史使命，成为社会主义协商民主发展的重要引擎、建构现代国家治理结构的主体政治单元，有效增强了国家治理体系的开放性与平衡性，有利于营造安定有序、和谐团结的优良政治生态。

政协协商民主既是多党政治合作的重要平台，又是社会有序政治参与的重要渠道，还是党政科学民主决策的重要环节，这决定了政协协商民主作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的重要地位。著名的“李普塞特假设”分析了经济发展与民主化的关联性，提出经济发展对民主政治的促进作用，认为人们刚脱离贫困时或许会满足没有政治自由的生活，而当他们富裕起来，则通常会主张更多的政治自由。[4]美国政治学家亨廷顿强调，政治稳定在根本上依赖于政治参与程度和政治制度化程度间的关系。21世纪以来，中东北非的“阿拉伯之春”迅速异化为“阿拉伯之冬”，中亚东欧的“颜色革命”很快褪去它的“耀眼”光环，“第三波民主化”夹杂的“劣质民主”与民主“回潮”验证了亨廷顿关于发展中国家政治发展的理论：发展中国家政治不稳定的根源在于政治参与的持续扩大超越了政治体制所能承受的极限，现有政治体制不能将政治参与的诉求和行动纳入制度化轨道，那么政治体系就会不稳定，导致动乱和暴力的出现。[5]英国公投脱欧这一“意外”的历史性事件更让我们认识到传统代议制民主在民粹主义冲击下的巨大局限性。当前，我国正处于社会转型关键期和社会矛盾凸显期，群众诉求由“底线型”向“增长型”的剧变考验着我国政治体制的创新能力，迫切需要“政治减压阀”防止利益诉求裂变为“参与内爆”。政协协商民主以追求公共利益最大化为基础，以扩大有序政治参与为原则，因其巨大的包容性、广泛的代表性和显著的社会性在中国政体中占有重要地位，又因其“亦官亦民”的组织特性使其成为联系国家权力与社会公众的桥梁。

政协协商民主是融合政治民主和社会民主双重民主属性的民主形式，具有参政议政、统一战线、协商咨政、民主监督等多维功能。20世纪80年代，协商民主在西方学术界兴起，是对选举民主、自由主义民主与代议制民主政治体制深刻反思的结果，[6]以德国理论家哈马贝斯为代表的学者认为应该纠正自由主义民主过于强调自由而忽视平等的倾向，主张由“以投票为中心”的选举民主转向“以对话为中心”的协商民主，通过对公共议题展开有效、广泛、常态的沟通，使多元协商主体能够通过自由平等的对话、协商参与国家治理和公共决策。西方协商民主局限于公民协商领域的“定义”，既是西方协商民主的特色，也是西方协商民主的缺点，严重限制了西方协商民主的发展空间。我国政协是各党派团体和各族各界参与国是、团结民主的重要载体，目前，全国政协涵盖8大民主党派和无党派人士、各主要团体，56个民族、5大宗教、34个界别，共2000多名委员，是中国政治体制中最具包容性的政治机构。在组织构成上，它既不同于西方上院或参议院，也区别于人民代表大会，是代表型协商民主的典型形态（见表2）。它由政党、人民团体及社会精英组成，是中国各党各团体大联合、各界别大合作、社会精英大交流的民主实现形式，[7]有利于寻求公众利益契合点，从而找到“全社会意愿和要求的最大公约数”。[8]

在运作方式上，与西方议会民主偏重于“议”不同，政协协商民主具有议研合一、议监一体的作用。按照界别编组的政协会议模式，打破了选举民主的区域壁垒和行政层级，决定了政协协商民主是集思广益、建言献策的“融智式民主”，[7]也决定了这种民主所蕴含的监督是非对抗式的民主监督。政协能够将协商与监督、民主与和谐融为一体，具有独特的结构优势和功能优势。

二、政协协商民主运行机制的现实之困

政协协商民主已成为我国民主政治发展的重要“风向标”。然而，就其现实运行成效来看，与其肩负的“协商治国”使命存在较大差距，“形式大于内容”的现象仍较普遍，其重要政治地位与实际政治形象落差较大，尤其在制度建设上存在明显不足，造成政协运行的现实困境。

1.软法之弊：主动性与监督性双重不力。政治协商、民主监督和参政议政是政协的三大基本职能，但是总体而言，由于缺乏刚性制度保障，“三在前三在先”原则的落实不尽如人意，政协委员在政治协商和民主监督这两方面的履职主动性付之阙如，存在相当普遍的被动协商和“奉命”监督现象，致使政协协商民主运行质效大打折扣。从参政议政方面来看，虽然履职主动性稍强于政治协商与民主监督，但在议题选择上却有着明显偏颇，即侧重经济发展、社会民生等方面的议题，而对重大改革战略、重要人事任免等政治议题涉及较少。以第十届浙江省政协第五次会议正式受理的委员提案为例，经济类议题、社会类议题占比分别高达35%、29%，而政治议题提案仅占提案总数的8%，[9]位列提案类别末位。根据全国各级政协参政议政的有关情况判断，可以发现浙江省政协的情况绝非个案。应该说，造成这一现象的根源在于政协运行的保障机制仅是“软法之治”，即主要依凭政协章程、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等，在法律层面，尚未出台保障政协履职的法律性文件，在地方立法扩权的当下，关于政协运行机制保障的政策法规仍是凤毛麟角，执政党文件固有重要指导作用，但在严格意义上仍不具备法律效力，无法约束决策部门协商随意性行为。在操作层面，政协委员虽有对国家机关和国家工作人员“建议与批评”之权，但无直接问责之权，由此，政协协商民主在现实政治生活中功能虚化亦在所难免。

2.主体之限：履职能力与履职意愿双重不足。政协委员是政协的履职主体，委员素质直接关系政协协商民主质效，但是由于委员履职能力与履职意愿不足致使政协运行效能提升受阻。一方面，由于政协章程对于委员产生办法的规定过于笼统，在实际推荐中又更注重候选人的社会影响力，以社会影响力来衡量其代表性，反而对其履职能力要求不高，这就导致一些虽具有较大社会影响，但是履职能力不强、履职精力不足、履职责任感较弱的人成为政协委员。此外，委员履职能力并非天然形成，还需系统培训，而目前对于政协委员的培训浮于形式者居多，加之目前没有明确政协委员退出机制，以致委员履职能力不足与“出口不畅”的问题叠加，导致缺乏履职能力的“拍手”委员、精于主业而疏于履职的“荣誉”委员屡见不鲜。另一方面，委员产生过程相对封闭，一般由自上而下的协商推荐产生，缺乏自下而上的民主推荐和选举流程。因此一些优秀人才难以通过常规渠道成为政协委员，群众也没有机会选择界别代表。

3.结构之障：界别设置与界别组织问题突出。政协是我国唯一由界别组成的政治机构，可以说界别是政协的突出特色和组织优势。然而，由于界别设置和界别组织活动迟滞于形势发展，给政协协商民主运行效能提升带来了挑战。改革开放以来，新的社会阶层、经济组织大量涌现，中国社科院重大课题成果“当代中国社会阶层研究”将我国社会阶层划分为“十大阶层”，而自第八届全国政协以来，政协界别已有20余年未作实质性调整，使得新生阶层和组织缺少相应的直接代表，如非公经济以外的新社会阶层人士、农民工等一线代表较少。目前通行做法是将一些新利益群体及相关行业的代表人物吸收进现有界别，但由于在吸纳时欠缺具体标准，“新代表人物”其所反映的界别代表性仍比较有限。地方政协基本参照全国政协的界别设置，对地方特点没有足够重视，以浙江为例，在外浙商基数较大，却没有这方面界别设置。加之现有界别界限比较模糊，它将以党派、职业、民族等不同划分标准的社会阶层整合起来，易出现交叉重叠、重复邀请的现象，如科协和科技界、共青团与青联相似度较高等，导致界别结构性问题更加突出。此外，政协自诞生之日起就具有浓厚的“精英色彩”，由此带来的负面结果是：偏重行业精英，职业性界别委员平均占比由前四届的28.1%提高到第六届至第十届的54.3%，[10]对于区域性和基层代表性则有所忽视，由此造成界别“民意代表度”偏差。界别组织化程度较低也是界别建设的一大痼疾，界别活动欠缺经常性组织联系，导致界别委员难以全面、及时地反映界别群体诉求，使得界别整体优势难以有效发挥。

三、政治生态视域下政协协商民主运行机制的创新之道

1.立足政治生态场域性，处理好界别调整与界别组织的关系，着力提高界别活动组织化水平。场域性指个体在政治参与中据其社会属性分为“次级小社会”，在政协即以界别为基点调结构、强组织，促进运行效能提升。一是稳妥优化界别设置。以横向包容性强、纵向代表性强为原则，与时俱进调整现有界别，提高界别设置合理性。审慎增设新界别，考虑增设中介组织、残联等界别，探索创设民主党派联合界，建议将农业农村界拓展为农业、农村和农民界。有序归并共青团界与青联界、科技界与科协界等相近界别。按照“上下对口、因地制宜”原则，赋予地方政协一定自主权，根据地区经济社会发展特征灵活进行界别设置调整，如义乌商贸在全球拥有强大影响力，可尝试设置商贸界等。二是适度调整界别结构。适当减少强势阶层委员名额，提高弱势阶层委员比例，保证各阶层力量相对平衡。适当减少现职党政领导干部和非公经济代表比例，将界别增量向新社会阶层和“两新组织”人士倾斜，在控制教育、医卫、经济等界别名额的基础上，优化内部构成，在经济界增加金融业代表、在教育界增加民办教育代表等，提高农民、外来务工人员等“一线委员”在农业农村界和工会界所占比例，优化特邀委员构成，提高界别委员代表性。兼顾行业性与区域性，适当平衡区域基层委员名额分配，加大向欠发达地区倾斜力度。三是着力完善界别功能。健全权责统一的界别召集人制度，充分发挥界别召集人的“龙头”作用，完善召集人产生机制，将社会影响大、履职能力强、热心政协事业的委员确定为界别召集人，负责组织界别活动、管理界别委员和推荐本界别换届人选等各项事务，完善召集人业务培训、定期述职和考核评价机制，提高界别召集人的责任意识和履职能力，提升界别组织号召力和凝聚力。创新界别履职机制，成立常设性界别联络室，以重点调研课题为纽带，探索建立跨界别的项目性协同工作小组，以界别召集人会议为平台，加强横向联系，建立政协领导、专委会联系界别制度，健全界别与党政部门对口协商机制，推动界别活动与党政工作、政协工作相衔接，提供界别履职的经费保障，形成资源共享、优势互补、团结协作的良性机制，提升界别组织的整体效能。

2.聚焦政治生态动态性，处理好协商主体与协商能力的关系，着力提高委员履职专业化水平。动态性指政治生态系统间及子系统间处于动态均衡状态，故协商主体的履职能力需与政治生态系统的动态发展相适应。一是优化委员遴选机制。注重代表性与民主性，综合量化考察提名候选人的政治素质、社会声望、专业水平与履职能力；有序推广“深圳经验”，在协商邀请制的基础上引入自荐竞选制，在推荐提名阶段融入选举民主元素，增设界别群众的民主推荐权利，完善自荐报名、资格审查、竞选演讲、无记名投票诸环节；探索 “二次协商”形式，即以差额比例推荐人选以备考察推荐，确保优中选优，形成协商推荐、组织推荐、群众推荐与个人自荐相结合的委员遴选机制。探索建立“候补委员”制度，挖掘委员后备梯队，届中调整或换届时政协委员优先从候补委员中产生。二是健全委员素质提升机制。创新学习培训机制，借鉴和发展“党委中心组”理论学习模式，在系统摸排委员专业素质、履职能力的基础上，科学制定年度学习培训计划和委员“终身”培训制度，突出培训对象“主体”地位，变封闭式培训为开放式教学，根据新调整委员、界别小组等的特殊需求，分层设训、按需而补，有针对性地开展案例分析、调研考察等系列教育活动；完善明情知政机制，以经济社会发展的重大问题、群众关心的焦点问题为中心，建立定期“政情通报”制度，通报经济社会发展的有关情况，采取“菜单式”的问政方式为委员明情知政创造条件，提高委员履职能力。三是构建履职考核机制。完善委员履职管理制度，实施“基础分+奖励分”的考核办法，对会议考勤、调研视察、提案撰写等作量化规定，实施委员履职承诺制度，建立委员履职档案，实行动态跟踪管理，探索建立委员向专委会、联络室述职制度；完善委员履职激励机制，研究出台评选优秀委员、优秀提案等创优争先办法，将日常统计、年底述职、履职评价和留任提拔有机结合起来，将考核结果分别向组织部门、统战部门通报，获得优秀等次的委员可优先推荐为下一届委员建议人选，并将政协常委名额预留适当比例给予优秀委员连任。四是完善委员退出机制。制定委员诫勉和退出实施办法，打通不合格委员的制度“出口”。健全委员应急退出机制，建立执法部门信息通报渠道，对出现违法行为的委员快速依程序免去其委员资格；将履职考核结果作为处理不合格委员的重要依据，引导因健康、工作等原因难以正常履职、履职能力较弱的委员主动请辞。

3.围绕政治生态程序性，处理好协商过程与成果转化的关系，着力提高政协协商制度化水平。程序性指政治活动要遵循规范系统的操作流程，因而要以制度建设为牵引完善政协协商民主程序。一是健全议题遴选机制。规范和优化议题形成流程，注重把握关键环节，在启动阶段，加强与党政智库的横向联系，全面了解经济社会发展动态，经协商讨论，拟定协商议题初稿，及时向社会通报；在调研阶段，加强协商选题的整体谋划，通过召开各党派团体、“四套班子”秘书长联席会议，与提案办理“大户”协商选题等方式完善集体选题机制，探索建立舆情汇集分析机制，形成年度协商工作计划，进而形成协商选题报告。二是健全协商互动机制。参照全国政协“双周协商座谈会”的实践经验，明确发言人选的遴选标准、发言程式的整体筹划、互动环节的系统设置、异议征集的具体流程等制度规则，增加审议、质询、辩论等互动活动比重；以完善党政领导出席政协协商的制度性安排为引领，推动政协协商与党政工作相衔接；试点开展参与立法协商、预算协商的工作机制。三是健全成果转化机制。建立承办单位与提案方双向沟通、对话协商机制，实施政协领导领衔督办重点提案制度；加强与承办单位的日常联系和沟通衔接，持续跟进反馈问效，要求承办单位形成提案办理情况报告说明办理情况，持续密切跟踪提案办理进展；强化联合督查，探索建立党委、政府、政协三方协同的协商成果督查制度，将提案办理督查纳入党委政府督查计划，严格落实整改责任，对落实不力或落实中遇到的新情况及时汇报、及时整改。完善成效评估机制，将提案办理情况纳入党政工作目标和领导干部考核体系，建立提案方与承办单位双向评议制度，探索引入第三方评估机构对协商进展进行系统评估，尤其注重将政协协商与治庸问责相结合。四是健全协商运行保障。加强顶层设计，充分释放制度活力和潜能，着力解决政协协商随意性与形式化的“软法”弊端。适时提升法律位阶，在现有制度基础上，制定出台关于政协协商民主的法律法规，明确规定政协协商民主的性质定位、内容形式、程序流程等。规范内部制度，鼓励地方党委、政府、政协共同研究制定协商工作实施办法，对协商议题选择、协商活动组织、协商成果反馈等作详细规定，重点健全界别协商、对口协商、专题协商等协商运行机制，完善政协协商民主的督办机制与保障措施，畅通重要协商成果进入党政决策程序的渠道。

4.优化政治生态开放性，处理好存量民主与增量民主的关系，着力提高平台建设系统化水平。开放性指多元社会下拓宽民众政治参与的渠道，以包容性的平台谋求政治共识。一是强化立体协商平台建设。完善政协全会、政协常委会、专题协商等传统履职平台，优化党际协商、党群协商、界别协商等具有政协特色的协商民主模式，根据地方特色开辟协商新渠道；加强季度协商议政会等常态化协商平台建设，创设定期政情通报会；推动政协协商与基层协商有机复合，借鉴温岭民主恳谈、劳资协商、行业协商等基层协商的成功经验，着力增强政协协商的“对话”功能。二是深化开放协商平台建设。探索在城市中心、重要商圈等人口密集区域开展“广场议政会”的开放式协商形式，积极推动群众参与政协协商，在高校广泛开展“委员之辩”系列辩论活动，深入实施“委员论坛”“委员社区（农村）讲堂”等基层宣讲活动，通过全媒体平台展示协商计划、协商进度和协商成果，提高政协协商的公开性、透明度和知晓率。三是优化新兴协商平台建设。丰富网络议政、远程协商的形式与内涵，建立涵盖在线提案管理系统、委员履职管理系统等的综合网络履职系统，开通委员之家、政协论坛等网络互动平台，探索建立委员与网民联合提案机制，推动大数据应用与政协协商有机融合；拓展媒体协商参与渠道，开辟“委员访谈”“民生热点面对面”等媒体专栏，创新“微博议政”方式，鼓励委员、各界别和专委会开设新媒体账号，优化现有移动App应用，使“指尖上的政协协商”成为委员履职的重要平台、群众参与的新型渠道。

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【责任编辑：张晓妍】