中国古代土地制度演变的特点和规律①

郭　雪　剑

(财政部 财政科学研究所，北京 100820)



中国古代土地制度演变的特点和规律①

郭雪剑

(财政部 财政科学研究所，北京 100820)

摘要：改革创新中国土地制度，借鉴西方国家的成功做法和经验固然重要，但立足中国现实国情，梳理土地制度在几千年历史长河中的发展演变，分析探求其中的特点和规律也很有必要。实际上，在当前深化土地改革过程中，无论是土地产权制度，还是土地财政问题，抑或是具体的管理问题，都能在中国古代丰富的历史实践经验中得到启发。

关键词：土地制度；中国古代；历史演变；封建土地所有制；土地改革

中国土地制度历史悠久、特色鲜明。对于中华农耕文明来说，土地和土地制度问题是治国安邦的头等大事，与江山社稷和人民福祉息息相关。在古代几千年持续不断的历史演变中，土地制度在推动中国经济发展、促进政治社会稳定中始终起着至关重要的作用，其中积淀的许多重要历史经验至今仍很有意义和价值。

一、土地制度的历史演变轨迹

土地是中国古代人民赖以繁衍生息的最重要资源。吕思勉认为，在原始时代，人是非劳动不能生存的，而非联合，则其劳动将归于无效，且亦无从劳动起，所以当时包括土地在内的一切物都是氏族公有的，人是“只有合力以对物，断无因物而相争”的[1]。国家出现后，原始社会的氏族土地公有制逐步演化为土地国有制，或称“王有制”，其中比较典型的是井田制。关于井田制的性质和特点，学术界众说纷纭，有的甚至认为井田制可能只是一种乌托邦式的理想制度。笔者认为，应从两个方面来认识井田制的性质和特点：一方面，井田制源于氏族土地公有制，具有土地国有制的特点，突出表现在国王对全国土地拥有所有权，其他各级贵族和大小奴隶主只有土地的使用权而没有所有权，也不能随意转让或买卖土地。另一方面，井田制具有从土地公有制向土地私有制过渡的特征。在西周中期，土地交易已经出现在贵族之间，这意味着贵族拥有了一定程度的土地所有权。春秋时期，随着铁器的使用、牛耕的推广，联合或集体劳动的重要性大不如前，个体独立经营开始出现并得到发展。公元前594年鲁国实行初税亩，不仅废除了井田制，还对私田开始征税，这相当于承认了私田的合法地位。战国时期，秦国的秦孝公为发展图强起用了商鞅，实行了“废井田，开阡陌，授土于民”的商鞅变法，标志着井田制的彻底崩溃和封建地主土地私有制的确立。从此，中国迎来了封建社会，开始了王朝的周期性动荡和兴替。在这一漫长的封建历史时期，土地制度特别是地主土地所有制，在不同的发展阶段呈现出了鲜明的特征。

1.秦汉至唐代中叶的地主土地所有制。进入汉朝后，延续了之前“公田”与“私田”并存，“私田”均可以买卖的土地制度。汉武帝时，针对土地兼并严重的情况，董仲舒提出“限民名田”的建议，即主张限制私人占田，抑制富豪兼并。这种建议接近古代井田制度之法，较平均地使农民拥有土地，但汉武帝并没有采用[2]55。王莽篡汉后，名义上是推行了王田制，事实上是恢复了井田制。东汉光武帝即位后，废除王莽所推行的土地政策，并在建武十五年实行“度田”，下令各州、郡清查人民占有田地数量和户口、年岁，目的为要限制豪强富民兼并土地和蓄奴婢之人数，亦可便于征收赋税及力役[2]85。到了东汉及曹魏时期，实施了土地所有权归封建国家所有的屯田制，这种制度充分利用军民来开垦耕种荒地，比较好地实现了戍边和保证军需的目的。在西晋时屯田制遭到了破坏，实行了允许农民占垦荒地的占田制。占田制的实行，表面上是为了限制土地的兼并，但实际上却保护了官僚士族们的既得利益。

北魏时期，政府实行了把封建国家掌握的土地分配给农民的均田制，部分农民在耕种一定年限后能够得到土地的所有权。在隋、唐年间，均田制得到了进一步发展。唐朝建立了“均田租庸调法”，即以推行均田制为基础，实施了“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”的赋役制度。该制度不以田为主，而是以人丁为主，也就是“认人不认田”，比较倚重户籍人口调查管理，当时配套建立了“乡账”制度，规定每年一造账(人丁册)，三年一造籍(户口册)。钱穆认为，租庸调制可谓中国历史上赋税制度之中最好者，论轻徭薄赋，亦当以唐代为最[2]195。但在长期实施中，由于账簿户籍统计清查跟不上，制度实施成本过大，加之耕地的增加满足不了人口增长的需要，人地矛盾突出，土地兼并不可避免，“安史之乱”后便不得不放弃这一制度。

总的来看，这一时期封建国家干预土地分配，一方面限制土地买卖和土地兼并，使得地主土地私有制在当时处于不完全、不自由的发展状态；另一方面国家分配土地，发展小农经济，积极培育自耕农和培养税源，土地制度总体上呈现出“公田”和“私田”并存，国家均田和贵族地主兼并土地并行的鲜明特点。

2.唐代中叶至宋元时期的地主土地所有制。“安史之乱”后，为缓解国家财政燃眉之急，唐代宗于大历元年下诏在青苗时即征收税钱，而不是像过去那样等秋收时才征，史称“青苗钱”，后又分夏、秋两季征收，是“两税法”实行之先声。唐德宗建中元年，宰相杨炎建议推行两税法，即以户税和地税来代替难以为继的租庸调制，且每年分夏、秋两次征缴。“两税法”尽管存在加剧贫富悬殊、利商不利农等弊端，历史上对此也褒贬不一、毁誉参半，但却不仅为宋元时期所沿用，而且其影响一直延续到民国时代，是中国古代赋税及土地制度的重要分水岭。一方面，“两税法”遵循“量出为入”的原则，改革了与租庸调制相配合的授田征租制度，实行了新的征租但不予授田的制度，自此国家更加关注财税收入，而较少关注田地的公平分配，等于放弃了限田、均田的政策，也就取消了地主的占田限制，使得“私田”得到了发展，并逐步占据了主导地位。在宋朝初期，宋太祖一改过去抑制土地兼并的政策，推行比较自由的土地买卖和民间借贷政策，导致地主豪强不断兼并土地。随后实施的王安石变法也只是暂时抑制了豪强地主的兼并势力。另一方面，“两税法”在实施中推行的“唯以资产为宗”“认田不认人”等做法，使得国家放松了对农民人身的控制，有利于佃农身份的合法化，中国历史上租佃制的普遍化也正是从这个时候开始的。租佃制的普遍化为地主土地所有制的自由发展创造了更好的条件。

总的来看，这一时期国家对地主占有田地的限制有所放松，土地兼并加剧，地主土地所有制得到了比较充分的发展，土地占有也更多地从依靠政治权力向依靠经济权力转变，租佃关系在社会经济生活中发挥着越来越重要的作用，逐步在地主与农民之间的关系中占据了主导地位，较为完全的土地私有制开始确立起来。

3.明清时期的地主土地所有制。明朝建立后，开国皇帝朱元璋把土地管理和基层管理创新结合起来，推行了“黄册”“鱼鳞册”和里甲制度。“黄册”即户口册，“鱼鳞册”即土地册，如果不考虑其间具体技术方法的变化，这两种册籍一直沿用至清代和民国。里甲制度是一种基层组织形式，每个里甲实际上是一个有很强集体认同感的基层组织或合作社区，承担着赋役催征、社会教化、基层治理、行政管理等公共职能。这三大制度相互配合、相辅相成，构成户籍制度、土地制度、赋役制度，以及基层社会治理高度结合的有效机制，能够实现多重目标。不过，这些制度的有效运行是以静态且相对封闭的基层社会为前提，随着社会经济发展、人口流动和土地交易频繁，僵硬的管理制度显得越来越脱节。明代中期后，以里甲制度为基础的赋役制度积重难返，百姓承受的各种徭役杂派愈益繁重，而国家财政汲取能力不断降低，财政越来越入不敷出。不少官员为保证国家赋役，提出了“一条鞭法”的建议，即把赋与役合并为一，丁(人口役)与粮(田租)合一，并把征集重心由户丁转向田亩。万历九年，张居正在明神宗的支持下，开始在全国推行“一条鞭法”。变法后，赋役征集不再需要里甲制度，“画地为牢”社会秩序日益式微，农民拥有了更多的人身自由和职业选择，促进了工商业和商品生产的发展，推动了户丁税向地亩税的过渡，以及实物税向货币税的转变。

清朝初期，名义上延续了明朝的“一条鞭法”，事实上实行的是“一条鞭法”+丁银。丁银即按人丁征收税银，而不论其贫富如何，存在明显的社会不公。为了妥善解决这个问题，巩固清王朝的统治，雍正在各地试点的基础上，推行了“摊丁入亩”的改革举措，也就是把按人丁征收的税银，全部都摊入土地田赋中予以一并征收。“摊丁入亩”把之前部分按人头征收的赋税，完全改为按田亩征收，从而相当于实施了完全的地亩税，一举解决了长期以来存在的赋役混乱的难题。由于人丁不再是征税对象，政府放松了对人口的控制，农民可以在各地自由迁徙，土地租佃及买卖交易比较活跃，促进了封建土地私有制和城镇工商业发展，“不在乡地主”人数日益增加。

总的来看，这一时期土地管理制度持续创新，土地市场交易买卖活跃，租佃关系发达，以租佃的田地所有权与田面使用权相分离为特点的永佃权日益流行，国家更加注重运用赋税政策等经济手段调整国家和地主、地主和农民的关系，为中小地主和土地私有制发展创造了比较宽松的环境。

二、土地制度演变的特点和规律

改革创新中国土地制度，充分借鉴和吸收国外的做法和经验固然重要，但从长期的历史实践经验中探求中国土地制度的演变特点，也十分必要。有鉴于此，笔者对中国古代土地制度演变的特点和规律作了如下梳理。

1.地主土地所有制是封建历史的主线。地主土地所有制的突出特点是地主占有大量土地，出租给农民并收取田租，达到凭其对土地的占有而对无地或少地农民进行剥削的目的。纵观两千多年封建土地所有制的发展演变，虽然地主土地所有制、国家土地所有制和农民土地所有制在不同时期发挥着不同作用，但在整个封建社会历史中，地主土地所有制却占据着支配地位。地主土地所有制对于中国封建经济的发展繁荣曾发挥过积极的作用，但封建朝代的周期性动荡又与这种所有制下的土地兼并及利益分配有着直接的关系。但随着社会经济的发展，人口迅速增加，马尔萨斯意义上的人地矛盾突出，农民生活困难，地主趁机加紧兼并土地，国家、地主、农民之间的利益分配失去了平衡，损害了农民利益，最终引发农民反抗、王朝覆灭。循着地主土地所有制这条主线，按照时间序列对每个轮回的朝代进行梳理分析发现，在朝代接续中，地主土地所有制并不是简单的重复，而是呈现出螺旋式上升的特点，得到了持续不断的巩固、完善和发展。

2.公有制保障“耕者有其田”。根据已有史料，在古代社会以井田制为代表的公有制下，老百姓“耕者有其田”。东汉及曹魏时期推行的屯田制，是一种典型的封建土地国有制，在实践中也比较好地实现了“耕者有其田”。北魏和隋唐时期实行的均田制，其实是以国家掌握一定数量的土地为前提条件的。均田制的推行，带来了经济的复苏和繁荣，在隋至唐前期短短100多年间，先后出现过历史上少有的几个治国盛世，如开皇之治、贞观之治、开元之治等[3]28。唐朝中期杨炎建议的两税法推行后，相当于放弃了均田、“公田”的政策，“私田”、土地私有制逐步占据主导地位。土地私有制的自由买卖会导致土地兼并，使大批自耕农失去土地从而破坏“耕者有其田”基本原则，这是古代农业社会无法解决的痼疾。自此以后，中国农民持续不断地为获得并长久保有土地而抗争，几乎所有声势浩大的农民起义也都高举“均田”的口号。但由于土地公有制的问题没有解决，“均田”“耕者有其田”等目标都未能实现，直到新中国成立后，重新确立起土地公有制。

3.土地制度顺着开放流动的大势发展。从历史发展大势看，在现代化道路上，各国或一国内各地之间的交流交往必然越来越频繁，与之相适应的土地制度也必然越来越具有开放性、流动性和包容性。古代社会的井田制为先民的生产生活提供了保障，但这种制度是以静态社会为前提，而与社会发展的开放性、动态性相矛盾。抛开其他原因不讲，人口增长就会让井田制的梦想破产。在随后的发展中，中国地主土地私有制从秦汉时的不完全、不自由状态，到唐宋时的相对完全、相对自由，再到明清时的土地市场发达和土地买卖交易活跃，中小地主和土地私有制在宽松环境中得到充分发展。显而易见，从开放包容的视角看，中国的土地制度的确朝着让百姓享有越来越充分的自由的方向发展。

4.所有权与使用权相分离的产权形式。所有权与使用权的归属问题是土地产权制度安排的基本内容。古代的井田制，土地所有权属于国家，百姓在井田上灌溉耕种，所有权与使用权相分离。土地私有制产生后，地主以收取地租为条件，把土地租给农民耕种，相分离的所有权与使用权随之进入了与封建剥削制度相联系的历史时期。从东汉末年起，豪强地主乃至士族地主集团的势力不断膨胀，拥有所有权的地主与行使使用权的农民之间存在着比较严重的人身依附关系。明清时期，封建租佃关系中的地主与佃农之间的人身依附关系不断走向衰落，土地所有权与使用权相分离有了新的发展。

5.各朝代都注重提高国家汲取能力。提高国家汲取能力，为国家机器正常运转提供必要的财力支撑，始终是中国历代王朝维持统治的头等大事。对传统农业社会的中国来说，由于土地是最重要的生产要素，也是财富之母、财富之源，历史上的有为之君都善于处理土地利益分配关系，从中筹集财政收入。在各王朝的兴替中，新王朝建立初期，国家资源动员能力和汲取能力比较强，但到了朝代中后期，国家汲取能力显著下降，为确保财政收入，一方面苛捐杂税丛生，农民不堪重负；另一方面财政入不敷出，改革土地制度和提高汲取能力的呼声很高。

6.精细化管理土地历史悠久。有学者认为，中国的儒家文化传统比较擅长道德伦理教化，而不善于西方文化传统中的量化思维、精细化管理，并认为这是中国工业化道路落后于西方世界的深层次原因。应该说，这样的认识并不客观。事实上，中华农业文明发达，很重要的原因是中国曾是世界上最早对土地进行精细化管理的国家。在公元前2000多年的夏禹时，就已有“九州”各地的土地调查；在西周青铜器彝器铭文中，便有土田的数字可稽；春秋中叶以后，鲁、楚、郑三国先后进行过田赋和土地调查；唐中叶尤其是宋代以后，私有土地日益发达，地籍逐渐取得与户籍平行的地位；明代中叶以后，进行了全国统一的土地彻底清丈，鱼鳞图册成为征派赋役和地籍管理的主要依据[3]30。还有，唐朝时期的租庸调制虽为不少历史学家所推崇，但该制度的推行要靠账簿户籍的统计清查。实际上，如果管理的精细化水平跟不上，制度实施会很容易出现窘境，而这又会反过来迫使政府改进管理。

三、对当前深化土地改革的启示

当前，社会各界高度关注土地改革，学术界及政府部门对改革促进社会公平、维护农民权益、提高资源配置效益等目标虽然有着广泛共识，但具体改哪些制度、改到什么程度、以什么途径推进改革则莫衷一是。从中国古代几千年历史经验看，应该重点把握好以下五个方面。

1.坚持土地公有制不动摇。土地所有制问题是土地改革的根本性问题，关系重大。抛开国家宪法规定和社会主义制度的要求不讲，从古代及封建社会历史经验看，相对于私有制来说，土地公有制在实现老百姓“耕者有其田”理想中发挥的作用更为积极有效。从中国香港地区的公有制实践看，由于政府掌控了稀缺的土地资源，不仅能视具体情况为住房困难家庭直接低价或无偿供应土地，还可以通过批租土地获得收入，为建设廉租屋和公屋融通资金，实现“涨价归公”的目的。所以，在现代社会，老百姓不仅要求“耕者有其田”，还要求“居者有其屋”，土地公有制也同样大有作为。

2.适应开放流动的发展大势。中国农村以土地集体所有为基础的集体经济制度，实际上是以社会的封闭静态为前提条件的，与经济社会发展的开放性、流动性和包容性要求相矛盾。比如，当农民欲离开农村集体进城定居时，农村的集体资产在现行制度下要么很难处置，要么放弃权利，这客观上阻碍了人口的自由流动。所以，无论从历史发展大势看，还是从城市化的现实需要看，在顶层设计中国土地制度时，必须统筹考虑制度安排。

3.推动土地所有权与使用权的进一步分离。提倡土地私有化的学者大多认为，只有土地私有才能明晰产权，才能发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，也才能提高要素配置效率。其实，达到上述效果并不是只有土地私有化一条途径。历史经验表明，把土地所有权与使用权相分离，也可以促进土地自由交易、实现资源优化配置目标，典型的如明清时期的永佃权。近年来，中国着力推进农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置改革，加快土地经营权有序流转，实际上就是对土地所有权与使用权相分离的积极探索。

4.提高国家汲取能力。新中国成立后，为在“一穷二白”的底子上建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，国家把土地牢牢掌控在手里，使得新政权的汲取能力达到了史无前例的水平。当前，中国已步入工业化中后期阶段，虽然土地资源汲取收入的重要性已不如过去那么重要，但土地仍是国家筹集财政收入的重要来源，深化土地改革必须统筹考虑国家的汲取能力问题。

5.提高土地管理的精细化水平。从当前中国的土地情况看，各地的土地产权登记信息不够精确，不利于全面掌握情况，更不利于做出科学的改革决策。所以，深化土地改革，当务之急是加强基础性的登记确权和信息收集整理工作，提高土地管理的精细化、数字化水平。

参考文献：

[1]吕思勉.中国通史[M].北京：外文出版社，2012:56.

[2]钱穆.中国经济史[M].北京：北京联合出版社，2014.

[3]甘藏春.社会转型与中国土地管理制度改革[M].北京：中国发展出版社，2014.

[责任编辑：房宏琳，曾博]

中图分类号：F301

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)01-0117-04

作者简介：郭雪剑(1979—)，男，博士后研究人员，从事财税政策、土地制度改革研究。

收稿日期：2015-10-17

·农业经济与农村发展·

①感谢中共中央党校周天勇教授在论文写作过程中的悉心指导。