城镇化效率的现实问题、成因机理与政策选择

黄忠华　杜雪君

摘要：城镇化是未来中国经济增长和转型的重要引擎。通过分析当前城镇化面临的效率问题，包括城镇化土地利用效率低下，城乡和城市双重二元结构，城市环境恶化和城市体系结构不合理等问题，剖析其主要原因。提升城镇化效率，政府应改革土地制度、加强城市公共品的有效供给、纠正扭曲的城市体系结构，完善城市空间发展规划并采取可持续的城市发展战略。

关键词：城镇化效率，土地制度，二元结构，城市体系结构

中图分类号：F299.23 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）11-0069-74 收稿日期：2016-09-08

1 引言

中国的城镇化与美国的高科技被诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨誉为将影响人类21世纪的两件重大事情。党的十八届三中全会提出的新型城镇化发展战略，正在深刻改变着中国城镇化的格局、速度和质量。继续深入推进城镇化发展战略和提高城镇化质量，一个亟需解决的重要问题是，如何使城镇化发展更有效率？我国城镇化水平从1978年的17.9%快速发展至2015年的56.1%，堪称奇迹。然而，当前城镇化发展也面临严重的效率问题：从单城市来看，城镇化代价过高，高投入、大扩张和高污染明显，宜居性差（吴敬琏，2012）；从城市间来看，城镇体系不尽合理，城镇运行效率很低，城镇集聚和分工协作不足（Au和Henderson，2006；Lu和Wan，2014）。世界银行和国务院发展研究中心2014年发布中国城镇化研究报告《中国：推进高效、包容和可持续的城镇化》，将效率放在城镇化发展的首要位置，探讨如何通过土地、户籍和财政制度改革实现高效、包容和可持续的城镇化。可见，提升城镇化效率对落实新型城镇化战略和未来城镇化发展具有重要意义。

以浙江为例，尽管其城镇化水平从1978年的14%快速增加到2015年的65.8%，但依然存在粗放式发展、集聚不足、大中小城市和小城镇发展不协调等问题（钱陈和史晋川，2006）。如何从现行粗放的城镇化发展向空间集聚、资源节约的集约型城镇化发展，提升城镇化效率，是进一步推进城镇化和实现新型城镇化发展的关键所在。

本文主要总结分析当前城镇化面临的效率问题，诊断其原因和机理，并探讨提升城镇化效率的政策选择，为提升城镇化效率提供参考和建议。

2 城镇化效率问题剖析

当前我国城镇化发展面临严重的效率问题，突出表现在以下几方面。

2.1 土地投入代价过大，土地利用效率低下

低价征地为基础的圈地造城运动，摊大饼式地推进城镇化极大浪费了稀缺的土地资源，并造成土地城镇化和人口城镇化严重脱节（杨丽霞等，2013）。2000-2014年，我国城镇建成区面积增加了128.44%，而城镇人口只增加了63.19%，土地城镇化速度约是人口城镇化的2倍。从供地结构来看，土地要素并未向城镇化效率高的城市和地区进行更多供给和配置，近年来建设用地配置偏向中西部地区，而东部地区城镇化发展效率和土地利用效率相对较高，其用地指标却越来越紧（陆铭等，2015）。城镇化进程中土地未按照效率原则和市场方式进行配置，降低了我国城镇化效率（黄忠华和杜雪君，2014a；黄忠华和杜雪君，2014b）。

2.2 双重二元结构阻碍城市人力资本和生产率提高，加剧分配不公，并威胁可持续发展

一方面，低价征地推进的城镇化，导致几千万失地农民无法充分共享城镇化发展带来的红利，也无法使其在城市充分就业和融入城市生活。另一方面，2.6亿左右的农民工虽然在城镇就业，但未能享受城镇的基本公共服务，也未能真正实现市民化。这种双重城乡二元结构阻碍了城市人力资本提升，导致城市生产率和产业技术提升缓慢，恶化收入分配，激化社会矛盾，造成城镇化发展的非包容性，非平衡性和不可持续性（Lu和Wan，2014）。

2.3 城市环境问题加剧

当前我国城镇发展面临的空气污染、交通拥堵和水污染等环境问题不断加剧，影响了城镇化的可持续发展，牺牲了城镇化的环境效率。根据世界银行《世界发展指标2006》，全球空气污染最严重的20个城市中有16个在中国。城市生态环境质量下降引起的健康成本增加，影响城市人力资本和生产率水平，最终降低了城镇化的经济效率。城市生态环境质量下降与忽视生态环境价值的城镇化发展战略有关。习近平总书记科学诠释了生态环境与生产力的关系，提出保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的发展理念。我们应将保护和改善生态环境放在城镇化发展战略的核心地位，在城镇化效率中考虑环境因素，不断改善城市环境问题，实现城市经济、环境与社会的可持续发展。

2.4 城市内部空间结构不合理，效率低下

首先，城市无序蔓延导致居民就业和居住空间失配。各种配套设施布局不合理，使得居民生活半径不断被拉大，降低了城市活力和居民的生活质量。其次，城市内部用地比例严重失衡，工业用地比重远大于居住用地，我国城市工业用地面积比重一般在25%以上，有些甚至超过35%，高于国外一般15%的水平（胡存智，2012）。据笔者对浙江11个地级市土地出让统计发现，2003-2013年工业和商住用地出让面积比例平均约在1.5：1，远高于发达国家相应比例。城市内部空间结构失衡，工业用地供应过多，商住用地比重过小，引起房价和居民生活成本过快上升，影响城市可持续发展和社会福利（Tao等，2010）。

2.5 城镇体系结构不合理，缺乏分工协作，城镇运营效率低下

城市内部制造业和服务产业混杂，城市之间分工和协作不合理，不能很好地发挥集聚经济效应，产业集聚和城市运营效率不足（吴敬琏，2012）。Au和Henderson（2006）对中国城市的实证研究发现，51%-62%的中国城市规模过小，扭曲的城市体系导致的城市生产率损失至少在17%以上。王小鲁（2010）的研究也表明，我国城市平均规模偏小，集中度不足，经济效率偏低。当前就城镇规模的合理分布仍有争议，不少专家担心大城市带来的城市病，试图控制大城市规模，而主张将资源投入偏向小城镇和中西部地区的城镇，也有不少专家质疑这将降低城镇化的整体效率（费潇，2015）。

3 城镇化效率问题成因及机理分析

3.1 土地产权制度缺陷

我国现行土地价格扭曲、低价征地是城镇化低效扩张和蔓延的诱因（吴敬琏，2012）。人多地少是我国基本国情，然而土地的浪费和低效利用更凸显了城镇化效率低下问题（黄忠华和杜雪君，2014）。我国城镇化发展占用的土地远大于其他国家，我国GDP每增长1%所消耗的耕地量是日本同期的10倍左右（党国英，2010）。

3.2 市场的作用发挥不畅

城镇化本应是各种要素和经济活动在受市场力量影响在城市自然集聚的结果。在有效市场下，城市的规模、空间布局和产业结构都会通过集聚经济作用和价格引导而实现有效配置（王小鲁，2010）。国外的城镇化发展主要受市场因素影响（钱陈和史晋川，2006），比较而言我国城镇化发展中市场的作用和力量发挥不畅，市场在城镇化要素和资源配置中所起的作用还有待深入和完善。

3.3 行政导向明显、政府职能错位

政府职能错位和行政主导的城镇化发展模式将扭曲城镇化效率。政府应在基础设施、公共品提供和环境治理方面发挥作用，弥补市场失灵（陈钊和陆铭，2012），然而在现行地方政府城市经营的模式下，城市规模、布局和产业结构极易受官员意志影响。政府的影响还体现在根据城市等级来配置资源和圈定规模，结果导致“摊大饼、造大城”无效的城镇化发展（吴敬琏，2012）。

3.4 城乡要素流动不畅，城镇化要素配置效率低下

城乡要素流动既是市场经济的自然结果，也是实现城镇集聚经济的前提。当前单向、固化的城乡要素流动机制阻碍了城镇化效率的提高。城镇化发展的必然要求是劳动和资本等各种要素不断向高效率的城市和地区流动，然而现行控制大城市规模和限制农民工进城的措施，限制了要素的自由流动，阻碍了城镇化可能带来的集聚效应。只有增强农民工的城镇定居能力，才能更好地提升城镇人力资本，增强整个社会效率和城镇活力（费潇，2015）。

3.5 城镇化发展科学规律认识不足

城镇化的本质和动力是集聚经济，要更有效地发展城镇化，关键是发挥好集聚经济的作用。集聚经济既有学习、共享和匹配等收益，也有拥堵、空气污染等负向外部性（Desmet和Rossi-Hansberg，2013）。城镇的最优规模取决于集聚经济的收益和成本，集聚经济的边际收益和边际成本相等时，城镇达到最优规模，因此，城市规模不是越大越好。不同产业在不同城市集聚的收益和成本也不同，因此不同城市的产业结构是不同的，如纽约、伦敦等国际性大城市是天然的金融中心，而制造业在交通便利的中小城市更有效率。小城市一般是专业化、地方化经济，而大城市一般是多样化的城市经济。城镇化效率是城镇化过程中各种“投入”与“产出”的关系和表现（戴永安，2010）。“投入”和“产出”不仅是物质和显性的投入和产出，更包括非物质和隐性的投入和产出，如社会和环境方面。对这些规律认识不清，导致我国当前城镇化发展盲目求大求全，产业同构和重复现象严重，降低了集聚经济的作用和城镇化效率。

4 城镇化效率提升的政策选择

为提升当前我国城镇化发展效率，应走“大中小城市和城镇协调发展，实现集约、智能、绿色和低碳的可持续城镇化”道路。主要的推进机制是实现要素充分自由流动，让生产要素在地区和城乡间自由流动，提升经济的集聚发展和地区经济的有效分工。具体而言，笔者认为应考虑以下政策和措施。

4.1 改革土地产权制度，理顺土地价格机制

现行低价征地为基础的城镇化发展模式助推城市土地利用低效利用和浪费（世界银行和国务院发展研究中心，2014）。应落实农民的土地财产权益，既可遏制城市低效蔓延，又可让失地农民分享城镇化发展的成果，还可改善收入分配。

4.2 加强城镇公共品的有效供给

地方政府负责有效提供城镇公共品的重要职责（陈钊和陆铭，2012）。当前城镇公共品供给的数量和质量与城镇化发展水平和速度不相适应，是制约城镇化效率提升的重要原因。虽然硬性城镇公共品如公路、机场等有了快速增长，但软性公共品如学校、医院等还面临短缺。总体而言，城镇公共品供给与居民的需求还存在总量不平衡、结构不合理、空间不匹配等问题。

4.3 建立高效、包容和可持续的新型城镇化发展模式

应倡导以人为本、更高质量和可持续的城镇化发展模式，以适应新型城镇化发展目标和经济新常态。需改变以往高投入、高消耗和低效益的城镇化发展模式；需改变以往限制农民工城市定居、享受城市公共服务的城镇化发展模式；需改变以往那种高污染，忽视生态环境价值的城镇化发展模式（陈立泰和梁超，2014）。此外，还需建立可持续的城镇化投融资模式，改变地方政府以往土地财政依赖模式。

4.4 完善城市空间发展规划，优化城市空间发展效率

传统摊大饼、不注重空间发展效率的低效城镇化发展模式已不适合新型城镇化的发展需要。必须完善城市的空间发展规划，在统一的空间上统筹规划和合理布局各项经济活动和功能设施，促进土地的混合利用和高效开发，完善城镇基本公共服务均等化分布，改变以往城镇功能过于集中，空间布局混乱，集聚但不经济的现象。

4.5 纠正扭曲的城市体系结构

应重塑地方政府发展城镇化的激励，转变以往贪大求全的城镇化发展模式，建立高效、宜居的城镇化发展激励和考核体系。改变城市资源分配的等级制结构，建立分权的财政体制，让地方有充分自由和资源来探求适应地方经济的最优城市规模和体系结构，并根据当地禀赋和优势来不断修正和优化。

4.6 学习与借鉴国际经验

世界主要发达国家城镇化发展的国际经验为我国城镇化发展提供了丰富借鉴。如英国是世界上城镇化最早开始和率先完成的国家，英国大城市和小城镇均衡发展的城镇化发展模式对我国具有重要的借鉴意义。欧洲宜居城市与美丽乡村共存的城乡一体化发展特色与经验对我国消除城乡二元结构具有重要的启示意义。美国发展大城市的特色和经验对我国也具有重要的参考价值。

参考文献：

1.Au C C，Henderson J V.Are Chinese Cities too Small？.Review of Economic Studies.2006.73

2.Desmet K，Rossi-Hansberg E.Analyzing Urban Systems：Have Mega-cities Become too Large？[EB/OL].http：//documents.worldbank.org/curated/

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8.杨丽霞 苑韶峰 王雪禅.人口城镇化与土地城镇化协调发展的空间差异研究——以浙江省69县市为例.中国土地科学.2013.11

9.王小鲁.中国城市化路径和城市规模的经济学分析.经济研究.2010.10

10.胡存智.城镇化中的土地管理问题.行政体制改革.2012.11

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12.钱陈 史晋川.浙江城市化研究的回顾与展望.浙江社会科学.2006.05

13.陆铭 张航 梁文泉.偏向中西部的土地供应如何提升了东部工资.中国社会科学.2015.05

14.陈立泰 梁超.环境约束下的中国城镇化效率及其影响因素研究.科研管理.2014.11

15.陈钊 陆铭.兼顾效率和平等的城市化和区域发展战略.http：//www.flcds.fudan.edu.cn/

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17.黄忠华 杜雪君.土地资源错配研究综述.中国土地科学.2014b.08

18.黄忠华 杜雪君.快速城市化地区土地利用变化的生态环境效应——以杭州市中心城区为例.水土保持通报.2015.35（6）

作者简介：

黄忠华，浙江工业大学经贸管理学院副教授、硕士生导师，研究方向为土地、住房与城市发展。

杜雪君，浙江科技学院经济管理学院副教授，研究方向为土地政策与房地产税收。

基金项目：

本文为浙江省哲学社会科学规划课题一般项目（15NDJC163YB；15NDJC185YB）、国家自然科学基金项目（71373243；71203197）和浙江省软科学研究重点项目（2016C25003）资助。