什么是好的教育制度创新

严从根



什么是好的教育制度创新

严从根

摘要：厘清“什么是好的教育制度创新”是成功实施教育制度创新的前提。就教育制度生产而言，好的教育制度创新会确立相互承认的创新机制，基于公共理性之上实施协商对话；就教育制度文本制作而言，好的教育制度创新在形式层面能使教育制度更加严密和自洽，在内容层面能避免权威分裂，能明确表达其价值追求，能有效预防反控制；就教育制度实施而言，好的教育制度创新不仅有效而且正当。

关键词：教育制度；教育制度创新；好的教育制度创新

为发展教育，顺应时代潮流，实施教育制度创新就显得非常必要。认识到教育制度创新意义的人越来越多，越来越多的部门开始尝试从各个方面实施教育制度创新，但什么是教育制度创新、什么是好的教育制度创新却没有受到应有的关注和诠释。本文致力厘清什么是教育制度创新，什么是好的教育制度创新。

一、教育制度创新释义

教育制度不仅与个人发展有关，还与政治、经济、文化发展等密切相关，因此，只要人的需求以及政治、经济、文化的需求有所变化，既有教育制度所能维系的均衡状态就有可能被打破，新教育制度的出现就具有了可能。积极主动重组或改造旧教育制度，构建新教育制度，促使教育制度变迁的过程就是教育制度创造。不过，教育制度创造还不能称之为教育制度创新。创造的目的在于创造新制度，创新的目的不在于创造新制度，而在于通过对新制度的“创造”和进一步“开发”，获取追加效益。获取追加效益是教育制度创新和教育制度创造区别的关键所在。

教育制度创新是通过优化教育交往关系结构获取追加效益的。人们往往把教育制度理解为教育规则，其实这种理解根本没有透过现象抓住教育制度的本质。教育规则是教育制度发挥功能作用的表现形式。功能总是实体的功能。因此，如要把握教育制度的本质，我们不能从功能层面理解教育制度，而要从实体层面理解教育制度。[1](p1-11)从实体层面而言，教育领域充满了各种各样的社会关系。在这些社会关系中，有一些基本的、稳定的关系，这些基本的、稳定的关系就是教育交往关系结构。教育制度就是这些教育交往关系结构*从教育交往关系结构的角度来说，这里所说的教育制度无疑是一种广义的教育制度，不仅仅包括各种正式教育制度，即各种有关教育的法律、法规、政策、规章、契约等，也包括各种非正式教育制度，即有关教育的价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理等。为了不至于言说范围过于宽泛，本文是在狭义的意义上理解制度，即在正式教育制度的意义上理解教育制度。，它是人们在教育领域中交互作用的产物。不过，它一旦产生，就从总体上规定了不同阶层、不同角色之间的权利、义务关系，“不仅在总体上规定了由这种权利、义务关系所决定的一般资源分配方式，而且也在总体上规定了由这种权利、义务关系所决定的一般交往规则及其秩序。”[1](p12-13)相应之，教育制度创新可被界定为获取追加效益而实施的教育交往关系结构的创新。易言之，教育制度创新是通过创新教育交往关系结构，优化教育领域中的权利、义务关系，实现追加效益的过程。

教育制度创新实现教育权利、义务关系的优化，实现追加效益的过程包括以下方面的活动：对教育制度实施重组、改造而进行的“教育制度生产”；对教育制度生产结果进行整理凝练的“教育制度文本制作”；教育制度文本付诸实践的“教育制度实施”。[2]因此，我们可从“教育制度生产”、“教育制度文本制作”、“教育制度实施”这三个方面对教育制度创新进行审视和评判，厘定“好的教育制度创新”的评判标准。

二、教育制度生产：统合社会需求和政治需求实施供给

就教育制度生产而言，一般认为教育制度创新有两条途径，分别是“诱致性教育制度创新”和“强制性教育制度创新”。“诱致性教育制度创新”是指基于自下而上的制度需求之上实施的“教育制度变革”。“强制性教育制度创新”是指基于自上而下的行政权力之上实施的“教育制度供给”。在凸显教育制度创新首要主体的差异性方面，这种理解有一定的合理性，但本质上是错误的。

第一，它割裂了教育制度需求和教育制度供给之间的关系。上述认识以为教育制度创新可以有两条截然不同的路径，一条是纯粹依赖教育制度需求，一条是纯粹依赖强制供给。其实，在教育制度创新中，教育制度需求和教育制度供给之间不可分离。只有尊重教育制度需求，教育制度供给的教育制度才能被社会接纳并被有效推进，才有可能获得追加效益。否则，即便实施强权推进，即便看起来已经“落实”，实际上人民大众并不认可，根本不可能实现追求效益。同时也只有反映到教育制度供给中，教育制度需求才能得到满足。

第二，它没有正确把握教育制度需求和教育制度供给的外延。把教育制度需求完全等同为自下而上的社会需求，忽视了政府也有自己的教育制度需求；把教育制度供给完全等同为政府的教育制度供给，忽视了其他主体也可以成为教育制度供给的主体。

教育制度创新会对教育交往关系及其结构实施调整，事关各方权利和义务的改变，要求任何一方在其中牺牲自己的权利和利益都是不妥当的。好的教育制度创新及其供给需要充分尊重各方需求，其中，各方都要有权利成为教育制度供给主体。

为了使制度创新能够真实反映人们的“社会需求”，教育制度创新不能只是自上而下的，必须是自下而上和自上而下相结合，而且要以自下而上为主。下层诉求代表着整个社会的普遍诉求。不顾社会需求，这会伤害广大人民群众的利益，会引起社会不满，阻碍改革的进程。[3](p278)中国改革开放三十多年的经验也向我们证明，一切成功的制度创新和供给都是充分考虑社会需求，特别是基层诉求的。比如家庭联产承包责任制、股份制、高考制度等。因此，教育制度创新要充分尊重和反映广大人民群众的改革意愿和诉求。

教育制度创新还必须反映和尊重自上而下的“政治需求”。这并不只是因为此类需求反映了行政官员的愿望和利益诉求，而是因为政治需求可以反映共同体的需求，特别是国家的需求。因为立场和眼界的不同，基层民众和基层组织往往缺乏大局意识，很难从整个共同体的角度思考问题，他们的社会需求往往有着致命缺陷。中国的经验已经告诉我们，“只有公民的‘社会需求’而没有政府的‘政治需求’，真正的制度创新便不太可能；只有政府的‘政治需求’而没有公民的‘社会需求’，创新的制度便不能延存。”[4](p193)因此，好的教育制度创新不仅要尊重社会需求，也要尊重政治需求，而且还要使社会需求和政治需求得以统一和融合。为此，教育制度供给主体要多元化，突破单一的政府或学校领导范畴，让所有相关者都有机会和权利成为制度供给主体。只有当所有相关者都可以成为教育制度供给主体，所有相关者的教育制度需求(无论是政治需求还是社会需求)才可以得到真实和有效的反映，才有可能得到应有的回应和尊重。而且，只有当所有相关者都成为教育制度供给主体时，所有相关者才会意识到制定的教育制度是事关自己的教育制度，才会尽心尽力去执行、遵循和监督。

正是因为需要充分尊重各方需求，各方都有权利成为教育制度供给主体，所以好的教育制度创新首先会确立相互承认的创新机制。相互承认的创新机制是指在保持各自独特性的基础之上，在创新制度时，各方要相互尊重、相互协调。只有在相互承认的创新机制中，各方需求才能得到同等尊重，每方都可以成为制度供给主体，任何一方都没有必要唯唯诺诺、趋炎附势，任何一方都没有权利凌驾于他方之上剥夺他人的利益诉求。

好的教育制度创新还是基于公共理性之上实施协商对话的教育制度创新。相互承认的创新机制只能保证各方需求和话语得到尊重，但并不能保证各方能够达成共识。不仅不能达成共识，还很有可能因为各说各话而导致纷争不断。“面对这样的情境，我们坚决反对少数服从多数的表决方式。因为少数服从多数往往并不合理。因为真理有的时候恰恰掌握在少数人的手里。日常经验也告诉我们，多数原则有的时候会导致抛弃真理，人为地鼓励拉帮结派，多数人利用人数多的优势扼杀少数人的权利。同时我们也反对多数服从少数的‘精英原则’。”[5]精英原则会导致强者对弱者的控制和奴役。公共理性是基于普遍认可的理据，按照普遍认可的论证方式进行说理的一种理性。在诉诸公共理性的协商对话中，各方不再各说各话，而是按照普遍认可的理据和论证方式进行说理，制度共识的达成变为可能。不仅如此，协商过程所具有的教育性可提高各方的理性认识，进而提高制度设计和制度供给的水平；通过充分协商，彼此还能加深对对方的理解和支持。[6]

三、教育制度文本制作：形式内容皆善

教育制度是通过教育制度文本对教育实践产生影响的。教育制度文本制作是对教育制度生产结果进行文本表达的过程，是教育制度创新的重要一环。教育制度文本制作包括形式和内容两个方面的制作。

就教育制度文本制作的形式而言，好的教育制度创新是能使教育制度更加严密，使教育制度之间更加自洽的创新。之所以要考虑教育制度及其文本的严密性，是因为只有严密周全的考虑，才不会出现制度上遗漏、缺漏、疏漏等情况，才可以扩大教育制度建设的覆盖面，才可以避免不良分子钻制度空子。之所以要注意教育制度及其文本之间的协调和自洽，是因为教育制度是一个系统。一方面，教育制度是社会交往关系结构及其制度系统中的一部分；另一方面，教育制度本身是一个结构，是一个系统，它包含着各种各样、各级各类的交往关系结构及其制度。在系统中，最重要的不是某一项或某几项制度的存在，而在于各项制度之间能否吻合、协调和匹配，整个系统能否有效运转。只有当教育制度能够与其他制度自洽，教育制度内部各制度之间能够自洽，各项制度才能协调一致，才能使教育系统的作用发挥到极致。如果各个制度之间不能相互吻合、协调和匹配，“那么，即使单独地看是再善的制度也可能作用适得其反：不仅有可能使这些具体制度本身由于相互之间的不协调而失去有效性，而且还会从整体上伤及整个制度体系的结构性与规范性。”[1](p54)在教育制度创新中，时常会出现如下两种情况：一是供给的个别制度(比如新课改相关制度)非常好，但与整个制度系统不协调；二是供给的个别制度(比如注重分数的升学制度)有明显缺陷，但是却与整个制度协调。其实，“相对于那些虽单独看来很好但缺少系统性的制度，这种虽有缺陷但却有系统协调一致性的制度，可能会更有利于秩序规范性，以及在秩序规范性下的理性累积进步。”[1](p54-55)因此，我们要特别注重教育制度和其他制度、教育制度内部各制度之间的协调和自洽。

内容层面的教育制度文本制作是更加重要的制作，形式层面的制作必须为内容层面的制作服务。形式虽变，但内容没变的教育制度文本制作很有可能都是些无法带来教育追加效益的“花拳绣腿”；形式虽“善”，但内容为“恶”的制作会使教育制度更“恶”。当然，这里并不是说形式层面的教育制度文本完善不重要。

就内容层面而言，教育制度文本制作是指通过文本厘清“权威”应如何对“教育价值”实施“控制”，干预教育实践的过程。[7](p1830-1834)通过这些控制，教育制度规定了人们的交往关系结构，在教育领域中的权利—义务关系。权威、价值和控制三个基本要素构成了教育制度文本的内在结构，它们是评判教育制度创新好坏和优劣的三个重要指标。

好的教育制度创新能够避免权威分裂。这里所说的权威是指教育制度文本中规定的发布和执行制度的权威机构。权威分裂是指权威被不同部门分享，而且部门之间缺乏必要协调，时常发生冲突。当权威分裂导致有利可图时，各部门相互夺利；无利可图时，各部门相互推诿。这不仅不能解决教育制度创新所要解决的问题，实现追加效益，而且还会制造更多诸如利益争夺、相互推诿、行政低效等问题。权威分裂与教育制度生产有关，但与教育制度文本制作关系更加密切。教育制度生产的主要任务是厘清教育制度创新的一般方向和大致举措，它比较笼统含混，教育制度文本制作则致力把这些方向和举措具体和精确化。精炼明确表达出具体权威主体及其责任和权限是教育制度文本制作的重要任务。一般而言，好的教育制度文本表达要权责清晰，坚持一件事情一个部门负责，确需多个部门负责的，要明确牵头部门，并且分清主次及其责任。只有按照这种要求进行明确表达，才能避免因为教育制度文本不明确、不具体而产生权威分裂问题。

好的教育制度创新还能够通过教育制度文本明确表达其价值追求。价值追求是教育制度中的核心要素，精炼、明确表达出教育制度生产过程中达成的价值追求是教育制度文本制作的核心任务。只有如此，教育制度实施时，人们才不会因为目标不明确而产生不必要的分歧，从而提高教育制度实施的目的性和有效性。

好的教育制度创新还能通过制度文本消解反控制。控制作为一种权力和手段，它是教育制度得以落实和获取追加效益的保证，明确控制手段是教育制度文本制作的重要方面。控制包括如下三方面：“分配(将资源提供给特定的政策对象)、规制(对教育领域的某个组织、群体利益和行为的规范、限制与约束)、倡导(在教育领域提倡、学习、宣传某种价值观、理想信念、规划目标、行为模式等)。”[8]控制的主要目的是为了消解制度规约客体的反控制，进而使教育制度得到有效执行。一般而言，分配、规制和倡导没有绝对的优劣之分，但是在不同的教育制度中，在不同的教育制度条目中会有一定的优劣之分。比如对于促使适龄儿童接受义务教育制度而言，规制效果最佳；对于彩票公益金的教育助学项目的管理而言，分配效果最佳；对于教育实验区申报和推广而言，倡导效果最佳。总之，好的教育制度文本制作要充分考虑到具体教育制度及其实施的特点，要选择相应的控制方式或控制结构，并予以明确，要能有效预防反控制的发生。

四、教育制度实施：有效且正当

只有通过教育制度实施，教育制度创新内在的追加效益才能得以实现。因此，衡量效益实现与否、实现程度的“有效性”标准是评判教育制度实施好坏、教育制度创新优劣的核心标准。

有效与教育制度生产、教育制度文本制作、教育制度实施都有关系。就教育制度生产和文本制作而言，生产的教育制度及其文本表达不能繁琐，要简单明了，容易操作，易于使用。只有如此，才可使制度更加易于执行、遵守、监督、检查、追究和问责，才可以减少制度负产出，消解制度闲置等问题。就教育制度实施而言，教育制度需要具有执行力和实际效果。

教育制度执行力即教育制度落实的能力，它是教育制度能否产生实效的核心因素。执行力的高低直接关系到追加效益的实现程度，决定着教育制度创新的质量。破解执行不足和执行过度是提高教育制度执行力的关键所在。执行不足表现为对抗权威、有限度执行、主张形式主义，这会影响教育制度创新的影响面和实际效果。“执行制度过度主要表现在，有的领导干部运作权力‘自由裁量权’过大，又无可操作性的运作机制可循，常常突破权力界限，违背法律授权，个人取代集体，甚至违纪违规，意气用权，执行过度；少数领导干部滥用职权，突破制度界限，在制度适用的范围、对象、程序等方面执行过度等。”[9]执行过度会导致公权滥用，破坏教育制度的权威性和公信力。因此，从执行力的角度来说，好的教育制度创新必须是能够有效破解执行不足和执行过度的教育制度创新。易言之，好的教育制度创新是能使教育更加正义和更加优质的创新，更加正义在于能进一步保障和发展每个人的受教育权，更加优质在于能使更多的人接受更好的教育，能够自由发展。

如要使制度有执行力和实际效果，一定要消解潜规则制度的存在。潜规则制度是相对于显性规则制度而言的，它的存在不仅会使显性的制度规则无效，公权力异化，滋生腐败，还会使个体陷入到两套规则之中，产生双重人格。因此，好的教育制度创新是能够消解潜规则的教育制度创新。“在力量不对等的博弈中，人们无法要求处于弱势的一方能够像强势一方那样进行充分的思考和合理地利用规则，而一定会选择突破规则或规避规则，以期获得既有规模框架下不能完全获得或迅速获得的收益。潜规则的产生正是这种突破或规避的产物。要根除潜规则，也就必须从改变博弈双方的不对等地位入手。”[10]

除了要关注教育制度实施的有效性之外，好的教育制度创新还要注重教育制度实施的正当性。正当是一种独特性的评价维度[11]，不同于这里所说的有效。这里所说的有效是指教育制度创新内在的追加效益的实现，它是一种功利性的结果评价，这里所说的正当是指教育制度实施符合人们普遍认可的道德伦理要求，它是一种底线的价值评价。有效的不一定是正当的。通过压制乃至奴役的方式推行教育制度可能是有效的，通过欺骗的方式推行教育制度也可能是有效的，但却是不道德、不正当的。不正当的制度实施会带来危害：助长工具理性的泛滥，消解人们对价值理性的追求，使人们进一步陷入到效率主义和功利主义泥潭之中不能自拔。在教育制度实施中，这种危害更大。教育的本真目的是促使人向善，只有以人文主义为基础，在尊重生命和人类尊严的基础之上，在过程向善之中才能引领人走向善。[12]教育制度本身就是教育的一种手段，不注重过程之善的教育制度实施会妨碍教育引领个体向善。

总之，如果以有效为一个维度，正当为另一个维度，教育制度实施就有四种形式，分别为“有效且正当”(或“正当且有效”)、“有效却不正当”(或“不正当却有效”)、“正当却不有效”(或“不有效却正当”)、“既不正当也不有效”(或“既不有效也不正当”)。很显然，好的教育制度实施是既正当又有效的教育制度实施。因此，好的教育制度创新中的教育制度实施必须是既有效又正当的。

参考文献：

[1] 高兆明.制度伦理研究——一种宪政正义的理解[M].北京：商务印书馆，2011.

[2] 涂端午，魏巍.什么是好的教育政策[J].教育研究，2014(1).

[3] 戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.

[4] 燕继荣.社会资本与国家治理[M].北京：北京大学出版社，2015.

[5] 严从根，冯建军.道德教育：在正当与有效之间寻求平衡[J].华东师范大学学报(教育科学版)，2011(3).

[6] 冯建军，刘霞. 协商民主视域下的公民素养与民主教育[J].高等教育研究，2014(4).

[7] Stephen J. Ball. Sociology of Education[M].London and New York: Routledge Falmer, 2000.

[8] 涂端午.权威分裂、价值冲突、反控制——高等教育政策制订中的主要问题分析[J].教育发展研究，2010(7).

[9] 常瑞.制度实效视域下执行力刍议[N].中国纪检监察报，2011-11-15(3).

[10] 吕小康.弱者如何博弈：劳资关系潜规则的本土化视角[J].南开学报(哲学社会科学版)，2015(6).

[11] 杨伟清. 政治正当性、合法性与正义[J].中国人民大学学报，2016(1).

[12] 顾明远.对教育本质的新认识[N].光明日报，2016-01-05(14) .

[责任编辑：况琳]

收稿日期：2016-03-26

作者简介：严从根，杭州师范大学(浙江 杭州 210097)教师发展研究中心副教授，博士。

基金项目：教育部人文社会科学青年专项课题“我国教师的公民道德教育能力及提升研究”的阶段性成果(13YJC880093)。

中图分类号：G522

文献标识码：A

文章编号：1009-7228(2016)03-0001-05

DOI:10.16826/j.cnki.1009-7228.2016.03.001

What is a Good Educational System Innovation

YAN Conggen

Abstract:To clarify “what is a good educational system innovation” is the premise of the successful implementation of the educational system innovation. In terms of educational system production, a good educational system innovation should establish mutual recognition of the work mechanism, and implement the consultation and conversation based on the public reason. In terms of educational system’s text production, at the form aspect, a good educational system innovation can make the education system tighter and more consistent with each other; at the content aspect, a good education innovation can avoid the authority division, express its value pursuit clearly, and prevent the anti control effectively. On the implementation of the educational system, a good educational system innovation should be both effective and proper.

Key Words:educational system; educational system innovation; good educational system innovation