社会组织规范化建设问题研究——以安徽省淮北市为例

周婧婧　马　跃



社会组织规范化建设问题研究
——以安徽省淮北市为例

周婧婧马跃

（中共淮北市委党校马基室，安徽淮北235000）

摘要：由于党政领导干部在社会组织兼职中产生的不良社会影响日益凸显，安徽省淮北市开展了清理整顿党政领导干部社会组织兼职工作。随着清理整顿工作的不断深入，也暴露出社会组织规范化建设面临社会组织自主性较弱、行政化思维观念浓厚、清理整顿手段“一刀切”和缺乏立法保障的困境。为此，应通过增强社会组织自主性、转变发展社会组织的观念、建立分类管理模式和完善社会组织管理机制等措施，才能有效推进社会组织规范化建设。

关键词：党政领导干部；社会组织；清理整顿；自主性；规范化建设

行政管理。

马跃（1961-），男，安徽淮北人，中共淮北市委党校副校长，教授。研究方向：当代社会问题。

近年来，随着行政管理体制改革和政府职能转变的不断深入，我国社会组织逐渐发展壮大，其参与公共治理的功能和作用也日益受到关注。面对社会组织发展的老问题与新形势，如何促进社会组织规范化建设，是一个的重要现实课题。

一、淮北市党政领导干部兼任社会组织领导职务的情况和原因

（一）党政领导干部兼任社会组织领导职务的情况

从现实发展来看，淮北市许多社会组织的会长或法人代表往往是由其主管单位现职或已退休的党政领导干部兼职担任。2013年底，淮北市依法登记的社会组织920个。其中，社会团体416个（市级181个、县区级235个），民办非企业单位504个（市级123个、县区级381个）。党政领导干部在社会团体中兼任领导职务的297人。其中，科级干部83人，县处级以上干部214人。有5名党政干部在民办非企业单位中兼任负责人。两项合计，共有302名党政领导干部在市级社会组织中兼任领导职务。

（二）党政领导干部兼任社会组织领导职务的原因

1.从客观看：党政领导干部在社会组织兼职的根源在于官办社会组织。官办社会组织的产生及其存在，又源于我国的特殊国情发展历程。20世纪80年代，生产领域与政治权力高度重合，“单位”作为一种单一的组织手段，是国家对社会进行直接管理的行政配置方式。单位组织的运作，挤占了社会组织的生存空间，降低了公民对社会组织的需求。随着改革开放的不断深入和市场经济的蓬勃发展，公民对社会组织的需求也越来越强烈。在当时环境下，为了适应社会发展需求，生发出以国家意志为主导的社会组织形态。官办社会组织按政府意愿从上而下成立，能够更有效率地完成政府自身难以胜任的事务，而更重要的是，政府可以位居幕后，灵活调度，掌握大局。［1］因而，我国社会组织无论是在经费来源、人员构成和组织结构方面，还是在运作模式和管理方式等方面，都有浓厚的行政色彩。因此，党政领导干部兼任社会组织领导职务，对于社会组织的产生和顺利运行，具有不可替代的功能。

2.从社会组织层面看：社会组织发展的内在需求。第一，在双重管理体制下，社会组织的领导职务由业务主管部门直接任免。第二，党政领导干部的个人影响力，促使社会组织选择其担任领导职务。通过调研发现，一些社会组织的自由产权极少，其财务与党政机关之间牵扯不清，办公场所、基础设施，甚至工资薪酬，都由党政机关提供。这些资源的获得，很大程度上是由于这些社会组织中有党政领导干部兼任其领导职务，即利用领导干部手中权力、影响力和人脉资源，获得财力、物力和政策支持。第三，集权式的社会组织治理结构，更倾向于选择党政领导干部兼任其领导职务。一些社会组织的治理结构是根据业务主管部门的授意形成，而不是通过选举或其他自主方式产生。这样的运作方式，不是纯自治的，而更多的是集权的。这种集权的治理结构，更愿意选择具有集权管理水平的党政领导干部兼任领导职务。

3.从党政领导干部个人主观方面看：在社会组织中兼任领导职务是党政领导干部个人意愿的表现。第一，利益驱使。领导干部利用自身的权力或者影响力，帮助社会组织处理一些对外协调事务，并从中领取报酬。此外，有些领导干部兼职的意图，实质上是获得公款吃喝和公款旅游的平台。第二，心理需求，充实退休后生活。根据调研发现，一些领导干部在退休后普遍有一种孤独感。在社会组织中任领导职务，可以在一定程度上回归到在职状态，也丰富充实退休后的单调生活。

二、淮北市清理整顿党政领导干部社会组织兼职面临的困境

根据安徽省纪委、省委组织部等五部门的规定及清理整顿工作的安排，淮北市成立了清理整顿工作领导小组。截至目前，已有229名党政领导干部退出社会组织兼职。其中，副厅级以上退（离）休的28人，副处级以上在职或退休的162人，副科级以上39人，38名领导干部按照干部管理权限正在履行兼职审批手续。由于兼职的党政领导干部会有调离本市和死亡的情况发生，清理整顿的数据也在不断变化。随着清理整顿工作的不断深入，也不断暴露出社会组织规范化建设面临的新问题。

（一）社会组织自主性较弱，清理整顿后处于半瘫痪状态

清理整顿工作的主要目的，是使社会组织与党政机关之间不存在直接的人事和财产关系，建立独立的内部治理结构和流程，不断增强社会组织的竞争力。一些社会组织已与政府紧密联系多年，党政领导干部在社会组织中担任领导职务，已形成巨大影响力，无论是财务上，还是办公用地、基础设施都与党政领导干部有关。这些资产如何实现与政府的剥离，是考验政府和社会组织的难题。通过调研发现，第一，少数党政领导兼职的社会组织，确实享受政府提供的办公用房。一些党政领导干部甚至退休多年后，依然占用原任职时的办公室，原单位依然向其提供车辆和服务人员。第二，一些协会有政府编制，有财政补助。一旦领导干部退出后，大多数社会组织就无法正常运作，半瘫痪甚至瘫痪等问题随之而来。它涉及到与其相关的办公用地搬迁、人员变动、基础设施配套的重建等工作，这些都需要重新安排。由于社会组织本身的非营利性，一旦失去原本依靠领导干部“化缘”的资金支持，一些社会组织就会面临无办公处所、无会长、无经费的半瘫痪局面。

（二）行政化思维观念浓厚，管理部门执行遇阻

1.政府对社会组织的认识，没有跳出国家强、社会弱，或者国家弱、社会强的观念。在清理整顿过程中，依然按照管理者甚至领导者的行政强制手段来实施，而不是以与自己合作的社会管理主体进行事先有效沟通，化解彼此间的诸多误解或矛盾。这种以行政命令的方式将党政领导干部在社会组织中兼职剥离出去，很容易引起社会组织内部的不满或紧张。此次清理工作遭遇“风波”，社会组织管理部门被推到风口浪尖上。该市民间组织管理局就受到一些匿名举报等行为干扰并阻碍清理整顿工作的顺利进行。

2.社会组织对政府的认识，仍停留在盲目攀附的思维中。一些社会组织误认为其发展状况，取决于参与的单位领导的分量，因而，宁肯弱化或放弃民间性，也要争取和权力资源挂钩的机会，以此希望有机会得到官方的庇护。从现实看，党政领导干部在社会组织中兼任的领导职务，基本都是法定代表人。清理整顿的必要环节，是开展换届工作，推选新会长，并履行变更法定代表人等手续。而简单号令辞退后，一些领导干部都不约而同采取了“撂挑子”的行为，以辞职为由，不再过问物色新会长和筹备换届事宜。但依照程序，必须有上一任会长主持工作，否则，新会长无法产生，换届工作无法开展。目前，除个别社会责任心比较强的老会长正在积极筹备换届外，大部分社会组织有关新会长的产生、选举筹备和变更登记等工作都无法开展。

（三）清理整顿手段“一刀切”，部分行业协会运作难

传统的管理理论认为，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。这种为了简单便于操作的行政作为，往往是忽略现实的复杂性，优惠政策一刀切，惩罚政策一刀切，是大而化之的制度惯性。

1.一刀切的行政决策方法并没有获得预期目标，反而损害了一些运转正常的行业协会的工作秩序。例如，按照要求，淮北市所有在社会组织中兼任领导职务的党政领导干部一律写辞职报告。作为退休领导干部任职的淮北市大运河研究会会长，不仅本人致力于学术研究和著书，而且带领整个研究会推动本市隋唐运河申请世界遗产工作，并申请成功，为淮北市文化发展做出很大的贡献。管理部门强制辞退会长职务，已对后续推进全市旅游文化发展的工作造成很大的不便。

2.一刀切的行政手段没有考虑部分行业协会的特殊性，导致其失去渐进式变革的机会。例如，属于行业协会的检察官协会，会员要求必须是在职检察官，拥有检察院编制和司法从业资格，经人大批准方可。由于涉及职权问题，非检察院工作人员是不能入会的。该类会是不可能完全还原为“民间”的。与此相似的还有法官协会等。一旦按照要求写辞职报告，该协会成员将全部退出，那么，这个协会也就宣告死亡。

（四）社会组织缺乏立法保障，清理任务繁重

1.立法指导思想不够明确，地方政府政策制定随意性强。根据安徽省委组织部、省老干部局、省民政厅《关于进一步规范退离休领导干部在社会团体兼职问题的通知》的最新规定，又有一些新变化。新规定中，理整顿对象除领导职务外，还包括名誉职务、常务理事、理事等；除了各级党政机关以及具有行政管理职能的事业单位、人民团体和其他参照公务员法管理机关、单位外，新增其他事业单位和国有企业也要进行清理规范。新的规定意味着清理整顿工作也在不断变动。

2.缺乏立法规范，容易导致政府的短期非理性监管行为。清理整顿政策出台前期，执行工作有序进行，但随着时间推移和领导的关注度下降，清理整顿工作往往不了了之，沦为形式。目前，清理整顿工作范围广，力度大，而淮北市民间组织管理局包括局长在内的工作人员仅有4人。人员不足，也给进一步的清理整顿工作带来更大的考验，清理任务也更加繁重。

三、清理整顿党政领导干部社会组织兼职的基本策略

清理整顿党政领导干部社会组织兼职是社会组织规范化建设的重要环节之一，对于促进政社分开、社会组织健康成长、减轻企业负担、党风政风和社会风气的好转都有较好的作用。

（一）增强社会组织的自主性，保障社会组织正常运作

1.创造有利于社会组织自主性的制度框架。从现实视角看，社会组织呈现出的“依附式自主”，还将在较长时期内存续，而其未来发展的方向，取决于各个场域内何种制度逻辑将占据主导地位。［2］在既定条件下，政府应充分发挥现阶段所拥有的主导功能，创造有利于社会组织融合发展而非强化相互抵触的基本制度框架，这将有助于社会组织提高运作上的独立性。社会组织则应寻找与政策的契合点，寻求自身自主性的发展空间，积极主动发挥其相对于政府部门的比较优势，强化独立性。

2.采取渐进式规范化管理方式。社会组织只有解决了生存性依赖，才能完成基于组织公共目标和职能的功能性发挥。当前，政府部门应采取渐进式规范化管理，在清理整顿党政领导干部社会组织兼职后，应大量吸纳体制外资源，稀释原有体制内的因素，从而使社会组织在资源配置上摆脱政府的束缚，增强自身的影响力，吸纳部分体制外人士进入领导层、吸纳体制外资金作为经费。对于能够提供公共服务的社会组织，政府部门可以采取第三方评估的方式进行购买，既能够保证社会组织的正常运转，同时也契合社会组织去行政化的目标。

（二）转变发展社会组织的发展观念，理顺政府与社会组织的关系

社会组织和政府之间不是相互冲突、彼此替代的关系，而是相互补充、互为依存的合作伙伴关系。社会组织和政府的理念都是向社会提供优质公共服务，二者优势互补，在公共服务中各自发挥不同的作用，并且，社会组织能够作为政府与民众沟通的桥梁和纽带。

1.政府与社会组织应重新审视彼此关系。清理整顿工作的有序进行乃至社会组织的可持续发展，都需要进一步转变传统观念和态度。就社会组织而言，要摒弃自身发展必须依附于党政部门权力资源的错误观念，政府清理整顿党政领导干部社会组织兼职的目的，是为了社会组织更好地发展，拥有更大的成长壮大空间。就政府而言，发展社会组织，的确存在一定的风险。但是，不能仅因为存在风险而限制其发展。

2.加强政府与社会组织之间的沟通。在清理整顿工作中，第一，要发挥社会组织的自主功能，最大程度地减少和避免因此项工作而产生的不利影响。第二，政府要注重与社会组织进行良好沟通，及时将政府的意图有效传达出去，从而使政策得到社会组织乃至民众的认可与理解，实现社会组织从担心、拘谨到主动发展的观念及行为转变。消除社会组织对清理整顿领导干部兼职的恐慌心理与排斥态度，使社会组织明确自身定位，摆正自身位置，增强自信心。

3.党政领导干部是否已退出，应以变更登记为准。辞职报告仅仅是不再兼任社会组织下任领导职务的书面承诺，其退出社会组织领导职务的工作远远没有完成，在未变更登记之前，他们依然还是社会组织的法定代表人或主要领导。作为一定历史时期过渡性的领导职务，有责任按照相关规定完成社会组织的更新换代，推动社会组织转型发展，促进社会组织回归社会管理。

（三）建立分类管理模式，满足社会发展需求

规范化建设，根本在于规范。为此，政府应出台限制性规定，而不是“一刀切”禁止。清理整顿工作面对的现实情况是复杂多样的，社会组织规范化建设不可能一蹴而就，需要在期望和现实之间寻求“平衡点”。

1.建立规范化分类管理模式。面对庞杂多样的社会组织，第一，清理整顿工作必须在认真调查研究的基础上，对于不同性质的社会组织分门别类，出台不同政策，区分哪些社会组织需要划转、整合、撤销和保留。第二，登记管理机关要严把登记、评估、年检等关口。对于不符合条件、管理不规范、不发挥作用的社会组织，有权要求限期整改、警告、处罚，直至注销；对于管理规范、发挥作用好、社会美誉度高的社会组织，给予表彰和奖励，而不能以是否有领导干部兼职作为唯一的考核标准。第三，鼓励第三方评估机构参与社会组织的评估。实行社会组织分类评估制度，对社会组织实施动态化评估，将第三方评估结果作为考核社会组织和领导干部兼职是否合格的重要评判依据。

2.行业协会应实行渐进式转型。从行业协会的性质来看，其与一般社会组织有很大区别。行业协会的专业性、规范性和权威性的特质，必然要求一定的行政化为其提供保障，由此也必然导致行业协会与党政机关的紧密联系，这在现阶段乃至较长一段时间内是必要的。因此，从长期发展来看，社会组织行业协会需要逐渐转移职能，才能逐渐改变目前单一的人员构成，提升其职能发挥的效果。

3.鼓励发展以老年群体服务为主的社会组织。老年人是一个衰弱的社会群体，全社会有责任加以保护。随着淮北市社会的发展，离退休人口数量的增加，如何确保老年人生活得更加幸福、更加有尊严，具有重大的现实意义。对于一些以兴趣爱好为主、老干部居多的社会组织，要考虑离退休干部生活的实际需求，诸如书法绘画戏剧盆景根雕协会等社会组织，可以考虑退休干部继续发挥余热。

（四）完善社会组织管理机制，提高规范化管理水平

1.加快立法步伐。完善立法，不仅能够明确社会组织的权利与义务，更重要的是，政府对社会组织管理以法律为依据，避免政策出台的随意性，从而真正做到规范化建设。从长远来看，应加快社会组织立法，保护社会组织生存和发展的合理空间。同时，必须完善社会组织配套法律法规，形成有机统一的社会组织法律体系。在法律法规中明确规定党政领导干部社会兼职的条件、相关权利和义务，社会组织管理部门也可由此做到有法可依、执法必严，提高社会组织的管理效率。

2.完善社会组织管理体制。鉴于目前复杂繁重的清理整顿工作，治标更应治本，第一，要将社会组织管理的登记、监管和培育三个功能统一归为民政部门所属的独立机构并配备足够人手。第二，探索建立社会组织负责人管理制度，规范社会组织负责人的岗位要求、资格认定、产生程序、任职年限等。［3］第三，降低社会组织的登记准入门槛，使社会组织发展合法化、透明化，更有利于政府部门充分掌握社会组织的领导干部兼职的有关信息，便于实施监管。

3.加强社会组织自身建设。第一，建立现代法人治理机制和现代管理制度，吸纳和培养优秀管理人员加入到社会组织队伍，建立一批专家队伍，充分发挥专业人才的智库作用，促进社会组织人才队伍专业化职业化。第二，推进自律诚信建设。完善财务制度，社会组织的重要活动和财务收支状况，要定期向社会公开，接受社会监督。不仅要公开总账和分类账，而且要公布明细账，这也是清理整顿党政领导干部社会组织兼职的评判标准之一。

参考文献：

［1］吴玉章.公法权利的实践——结社现象的法学意义［J］.法学研究，2006（05）.

［2］王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思［J］.中国社会科学，2013（05）.

［3］廖鸿，石国亮，高成运，许昀.通过社会组织管理制度改革推进现代社会组织体制建设［J］.行政论坛，2013（06）.

责任编辑：韩萍

中图分类号：C912.21

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）02-0173-04

收稿日期：2016-01-18

作者简介：周婧婧（1985-），女，安徽颍上人，中共淮北市委党校马基室讲师。研究方向：公共经济与

*本文系2015年度中共安徽省党校系统重点课题（QS201517）的阶段性成果。