公民参与视域下民族地区社会治理路径

2016-02-10龙丽波

中共云南省委党校学报 2016年2期

龙丽波

公民参与视域下民族地区社会治理路径

龙丽波

（陕西师范大学政治经济学院，陕西西安710119）

摘要：以公民参与为视角考量民族地区的社会治理，对于推动民族地区社会治理创新和推动公民参与均有重大意义。通过加强民族地区的公民教育，达到民族认同、国家认同、治理认同和谐共生，发挥理念认同和社会整合的功效；充分利用本土性、族群性治理资源，提高参与意识，提升参与水平，消除民族地区公民参与的冷漠心理；健全立法、强化法制管理，拓宽多元的利益表述渠道，为公民参与提供制度平台，形成有序的公民参与，从而使公民参与成为民族地区常态化的社会治理模式。这对于提高民族地区政府治理的有效性，不断推进国家治理现代化具有重大价值。

关键词：公民参与；地方政府治理；民族问题；合法性；有效性

民族地区公民参与社会治理是国家治理现代化的重要内容和基本前提。然而，由于各种历史和现实的原因，民族地区的公民参与尚未成熟，影响和制约了国家治理现代化的进程。公民参与是适应社会发展变迁的产物，自下而上地参与成为社会治理的一个重要趋势，也是国家治理逐步走向成熟的一个表现。在现代化的大背景下，要调适、改革、优化一切与现代化不相适应的治理体系和治理模式，使之适应和满足民族地区的社会需求。只有认真分析民族地区公民参与的现状，深入挖掘其原因，才能对症下药，创新出适应民族地区公民参与的路径，使民族地区的公民广泛地自下而上的参与各种公共事务，充分发挥参与个体的积极性和能动性。深入研究民族地区的公民参与问题，有利于突破传统的社会治理理念，不断改善民族地方政府治理的有效性，实现新常态下地方政府社会治理模式的转换，促进和完善国家治理体系，提高国家治理能力，推进国家治理现代化。

一、民族地区公民参与的现状

随着政治文明进程的逐渐深入，服务政府、阳光政府和法治政府的打造，民族地区公民参与的诉求日趋强烈，国家层面的有效制度供给明显滞后于公民参与需求。要实现民族地区人民当家作主的要求，必须把人民当家作主外化为可操作的实践形式，即公民参与。我国是统一的多民族国家，民族地区是国家的重要组成部分，国家治理要从传统的治理模式向国家治理现代化演进，就必须加强有效的制度供给，扩大公民参与，拓宽参与领域，加强政府治理的合法性，提高民众的认同度，达到社会的有效治理。民族地区的公民参与缺一不可，然而，民族地区公民参与尚未成熟，还存在一系列亟待解决的问题。

（一）民族地区认同序列的调整和治理主体的民族性，给社会治理提出了新的更高要求

在全球化、现代化进程中，我国民族地区发生了巨大的社会变迁，除了人口流动、宗族观念淡化影响等原因，主要还是外来因素的碰撞与冲击。因此，“国家对于民族地区民众意识形态的感召能力明显呈现出减弱态势，对民族地区的整合没有达到预期目标，”［1］说明国家的整合能力在下降，极易降低民众对社会治理的认同度，导致公民参与缺乏主动性。

1.认同系列的调整，极易降低民众对政府社会治理的认同度。认同系列的调整与改革开放带来的社会结构的深刻变革：城市化、全球化、市场化、民主化等一系列社会变迁相关。改革开放以来，尤其伴随全球化、现代化进程，中国社会高速发展。民族地区也不例外，飞速发展的社会经济，打破了民族地区原来的认同体系。民族地区的社会结构和生活方式、组织形式受到强烈冲击，在碰撞和冲击中，新的社会治理格局逐渐形成，成为认同系列重构的主要因素。原来旧有的认同体系与社会发展变迁后产生的新的认同体系相互碰撞，引起认同系列的调整，极易降低民众对社会治理的认同度。

2.民族地区治理主体的民族性，增大了社会治理的难度。民族地区通常是多个民族共存、共生和共同发展，虽然“充分体现了民族地区社会治理主体具有民族多样性，但也给其社会治理带来了诸多问题，在同一民族地区，不同民族的风俗习惯、历史传统会存在巨大的差异和不同，所以对待同一社会问题，同一国家或地方政策，不同民族会有不同的认知和反映。”［2］这给社会治理加大了难度，也容易降低民族地区民众对政府社会治理的认同。从某种意义上说，地方政府社会治理效果的大小，与治理主体有直接关系，尤其是民众对政府治理的认同。治理主体的民族性，直接影响民族地区民众对地方政府社会治理的认同。民族地区社会治理要取得有效的成果，很大程度在于各民族关系的和谐融洽；各民族民众对政府社会治理的认同，取决于各民族国家意识、民族文化之间的良性互动。

（二）公民参与的经济基础薄弱，影响治理能力的提升

民族地区因为特殊的地缘环境和地理区位，大多地处边疆偏远地区，自然环境恶劣，曾经的掠夺式的开发，致使生态环境脆弱，导致泥石流、森林火灾、地震频发；地形地貌复杂多样，多为高原和山地，交通不发达，生活空间小，眼界不开阔；远离经济发展中心，社会发展能力弱，人民生活水平不高，普遍受教育程度低，经济发展和基础设施建设滞后。这一系列的限制因素，导致民族地区公民参与的经济基础乏力，严重影响民族地区的自治能力。

1.民族地区公民参与边缘化问题需要给予足够的重视。从地理环境来看，民族地区主要处于西部边缘地带，自然环境恶劣，远离经济发达地区，交通不发达，基础设施落后，经济发展缓慢，经济结构不合理，教育水平低。因此，“严重贫困的群众根本无法获知参与公共事务的足够信息，也就不能对公共事务进行有效的讨论。”［3］在物质不富裕的情况下，民族地区的民众为家庭生计奔波而无暇他顾。民族地区的公民参与，是公民自身利益表达的重要方式，对利益的追求是人们参与的直接动力。但是，由于缺乏利益的驱动和利益上的共识，加之有的地方政府决策过程中的“暗箱操作”，致使民族地区人民对社会共同问题的关切和利益诉求得不到回应；在关于社情民意的决策中，民族地区人民的意见和建议被搁置一旁，形成事实上的公民参与边缘化。长此以往，就会使得民族地区的很多选民认为自己的选票毫无意义。

2.民族地区的公民法律知识欠缺。虽然“人类从本性上来说，也是一种政治动物，”［4］人既是“经济人”，又是“政治人”。法律也规定：“选民代表由选举产生，对选民负责，受选民监督，”但是，由于民族地区经济落后，民众的受教育程度普遍低、参与政治的相关法律知识欠缺，普遍认为自己只有选举的权利，大多没有认识到自己还有监督的义务。在参与选举时，往往依据个人偏好或亲疏远近去选择，选举动机主要以某种强烈的情感因素为出发点。在此背景下，民族地区的选举，极易出现高参与率、低参与效率的情况，民众在参与过程中难以实现自身的利益诉求。事实上，民族地区的公民参与，是建立在公民切实的利益基础上的。这种参与活动，是民族地区公民对政治行为进行的利益还原。很明显，如果在参与过程中，公民自身的利益诉求没有得到实现，就会严重地影响公民参与的积极性。

（三）民族地区公民参与的制度化水平有待提升

民族地区的公民参与寻求的是制度化的政治参与，但是，“因为地缘环境、民族关系、宗教信仰、文化习俗等方面原因，使得社会治理机制的建立更具不确定性。”［5］

1.民族地区公民参与的制度化保障水平不高。民族地区因为地缘环境的特殊性，信息封闭，民众政治文化水平低，公民参与缺乏制度化。民族地区非制度化政治参与，主要是指公民参与程序不合法，表现为违反法律的非法参与行为。在个别情况下，民族地区的公民为了维护自身利益会出现抗议性参与和暴力性参与。目前，民族地区公民参与的非制度化，是影响民族地区社会和谐稳定的重要因素。实践证明，公民参与制度化的实现，需要一整套健全的制度来保障。只有这样，才能引导民族地区的民众理性参与社会治理。

2.民族地区社会治理中的制度供给不足。虽然民族地区确立了人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，但这些制度在具体实践中还存在着这样或那样的问题，致使民族地区的制度执行效率低下，社会治理手段单一，维稳式、管控式治理成常态化，社会自治能力和民众自我发展能力普遍较弱。这些问题亟待研究并进一步完善。“民族地区还没有形成健全的公民参与的民主运行机制，公民参与的程序还尚未完善，制度上的缺陷以及实践过程中的问题，抑制了民族地区公民参与的积极性，”［6］这些不确定性，决定了民族地区社会治理的难度大、任务艰巨。

（四）民族地区教育事业发展滞后，公民主体意识有待提高

1.民族地区公民的主体意识淡薄。公民主体意识淡薄与受教育程度和民族地区的传统政治文化有很大的关系。我国民族地区大多地处边疆，交通不发达，经济发展缓慢，民众受教育程度普遍不高，政治文化水平有待提高。民族地区人们的知识文化水平，“制约着其政治参与行为，文化水平的低下直接严重影响民族地区整体的理性政治参与，加上民族地区深受儒家思想的影响，容易使民族地区的人民形成消极的、被动的、顺从的政治心态，”［7］在行动上极易出现普遍的非参与趋向，主体意识淡薄，甚至产生政治疏离，这对当今民族地区人们治理观念和维权行为的影响非常深刻。

2.民族地区公民参与冷漠现象较为突出。当前，民族地区出现了更多的政治冷漠现象，出现这一问题的原因是，公民政治权利落实不到位，利益诉求无法表达。随着民族地区改革的深化和社会主义市场经济的发展，民族地区产生了不同的利益群体。处于变化中的利益群体的政治参与意识、参与行为极具复杂性。这些不确定性，严重地影响和制约着民族地区公民政治参与效能的实现。如果民族地区的不同利益群体的利益诉求没有顺畅的表达渠道，也就难以真正地、有效地参与到政府的决策过程中。但是，政府的决策又关乎民族地区不同利益群体的切身利益。在这种矛盾的现实中，民族地区的人民群众为实现和满足自己的利益和要求而做出的非理性行为，必然影响到广大人民有序的政治参与。由此可以看出，民族地区的“多数公民还没能把政治参与作为一种目标来追求或者至少是当作一种目标来追求，而是把政治参与当作实现其他目标的手段，”［8］这表明民族地区公民参与水平有待提升。

二、创新民族地区公民参与社会治理的策略

民族地区社会的有效治理，离不开民族地区民众的支持和参与，社会治理的有效性，取决于公民有序参与的程度，取决于公民对权力的监督、制约程度。当前，在民族地区的现实语境中，只有发挥社会治理主体的作用，让民族地区公民的愿望、需求和想法得到顺畅的表达，从消极参与转变为积极参与，真正有效地参与到社会治理中，在贯彻和落实社会治理政策、理念和制度的同时，公民自身的利益诉求也得以实现，在社会治理中两者相辅相成、和谐共生，共同推进国家治理现代化。

（一）加强民族地区的公民教育，达到民族认同、国家认同和治理认同的和谐共生

面对民族地区社会发展的变迁和认同程度的变化，各级党委、政府要根据民族地区的实际情况，采取有效措施，积极适应新的变化，培育具有主动参与精神的公民。

1.培养民族地区民众的公民精神和参与意识。为了使民族地区民众具有更高的公民精神和公民意识，必须以“四个认同”为价值原则，加强对民族地区民众的教育和宣传。“要在各族群众中牢固树立正确的祖国观、民族观，弘扬社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观，增强各族群众对伟大祖国的认同，对中华民族的认同，对中华文化的认同，对中国特色社会主义道路的认同。”［9］

这种宣传教育，在以“四个认同”为总体目标的前提下，要根据时代的发展和民族地区群众的要求，在方式方法上进行总体调适。即是说，要改变古板的强制灌输方式，采用民族地区群众喜闻乐见的公民教育形式进行。从某种意义上讲，这种宣传教育策略的调整，更加符合少数民族日常生活和体验，更接地气，更具有实际意义。这种与少数民族群众的日常生活和经验相结合的调整，容易激发民众的自我管理、自我服务的积极性，有利于拓宽民族地区民众参与公共事务的渠道，扩大和提高参与的机会和能力。

2.发挥理念认同和社会整合的功效。“在少数民族中，虽然存在着以宏大国家叙事为指向的政治行为，但少数民族成员接触更多的是与其日常生活相关的体验，日常生活经验和常识积累成为少数民族判断社会和认识国家的重要标准。并且经验证明，愈是与其日常生活结合紧密的事件，在其记忆和印象中愈深刻。文化形态更多的是一种内在价值观和软力量，不同于国家权力惯常使用的方法和策略。”［10］这就决定了在策略层面上，应弱化国家的强力动员，而强化民众的自觉认同。少数民族在重视自身文化权益的同时，也积极参与社会公共事务，从而在参与过程中真正提高民众自身的素质和能力，在潜移默化中培育民众自觉承担公共责任的意识，真正使“四个认同”的价值观在民族地区深入人心，内化为价值理念，外化为实际行动。同时，在参与过程中，民族地区的民众能不断加深对社会治理的认知，从而使其更好地投入到社会治理工作中，在社会公共事务的治理中与地方政府有机融合，强化对地方政府社会治理的认同，二者在社会治理中各自发挥优势，促进民族地区的繁荣稳定。

（二）发挥社会组织和传统文化的积极作用，扩大公民参与领域

民族地区特殊的地缘环境和地理区位，使得民族地区本土化的资源和族群性的资源在社会治理中具有巨大的潜力。民族地区不仅拥有各种各样丰富的有色金属、动植物等自然资源，而且还具备独特的、丰富多彩的民族文化、风俗习惯、生活方式、宗教信仰等社会资源。这些资源是其他资源所不可比拟的。“在边疆民族地区，由于血缘关系、信仰关系和地缘关系形成了民族地区才具有的社会认同，在基层社会治理中可以充分利用传统的、本土性和族群性资源，使其形成适应民族地区特殊的社会治理结构，在民族地区发挥特殊的社会资本的优势。”［11］

1.增强民族地区民众的自我管理、自我参与能力。民族地区的社会治理必须选择适合本地区历史传统和独特文化习俗的治理方式。民族地区的传统文化，丰富了少数民族的生活，“少数民族的群体文化还包含了民族地区才具有的独特的、不同的社会组织模式，民族地区的传统生活方式、群体文化为现代社会治理提供了一种适应民族地区环境的可持续发展模式。”［12］因此，根据民族地区自身的传统政治结构特征和文化特点，第一，要充分利用民族地区传统社会组织，扩大和发挥传统社会组织在社会治理中的积极作用。第二，要充分挖掘民族地区有益的传统习俗，保护和弘扬有益的传统习俗，使传统习俗在社会治理中发挥作用，从而增强民族地区民众的自我管理、自我参与能力，进一步提高民族地区少数民族的自治能力。

2.尊重民族地区的习俗、文化和宗教，发挥其在社会治理中的积极作用。边疆地区少数民族众多，形成了大杂居、小聚居的格局，各民族相互影响；有些民族几乎全民信教，许多宗教活动、祭祀活动已经常态化，这为民族地区公民参与提供了特殊的社会资源。宗教是民族地区社会结构的重要组成部分，是许多少数民族的信仰和精神支柱，“头上三尺有神明”。少数民族敬畏神明，能很好地规范自己的行为；在事关自身切身利益的事情上，也能产生宽容心理。因此，宗教与民族地区人民的现实生活，形成了复杂的相互依赖、相互作用的关系，是影响民族地区政治、经济和社会的重要因素，不可避免地成为一种社会力量，扮演着重要的角色。从这个意义上讲，宗教信仰是各民族保持本民族的活力和发展势头的源泉。为此，我们要深刻理解和尊重民族地区的习俗、文化和宗教，全面贯彻执行党和国家关于民族风俗习惯和宗教信仰自由政策，弘扬传统的多元习俗、文化和宗教和而不同、和谐发展的经验。当前，从公民参与的视角看，要充分发挥宗教对民族地区民众的心理调适、心灵慰藉作用，提升民众的道德教育，增进文化交流，减少民族地区的矛盾和冲突，维护民族地区的繁荣稳定。

（三）加快民族地区公民参与的制度化建设，提高公民参与的自觉性和积极性

民族地区公民参与要达到有序参与的目标，就必须提高公民参与的自觉性和积极性，使其发自内心地将个人的意识、个人利益同社会利益整合在一起，使民族地区的公民与社会发展荣辱与共。

1.着力提高民族地区公民的参与意识，在参与活动中提升能力。民族地区的公民只有自觉地参与社会治理，才能在社会治理决策中出谋划策，将自身的利益诉求与社会治理政策相结合，才能在参与社会治理实践过程中逐渐成为治理主体，真正当家作主，成为自己的主人。第一，要利用报刊和现代传媒，强化宣传，使民众理解个人利益与社会利益、国家利益紧密相连。第二，组织各种活动，使民众切实参与其中，使其深切感受到和认识到：只有积极参与社会事务，发挥个人的聪明才智，推动社会进步，才能在参与社会事务过程中实现自身的利益诉求。第三，民族地区要重视提高公民参与意识和挖掘民主参与的渠道同时并举，使民族地区民众的利益诉求在参与活动中得以表达，通过各种各样的参与活动，逐步克服公民政治参与的冷漠心理。

2.加快公民参与的制度化建设。民族地区的实践一再表明，仅有参与的扩大而无参与制度化的发展，民族地区的公民参与就会出现高参与率、低参与效率的现象，公民的愿望、利益诉求还是无法实现，甚至可能成为破坏现有政治秩序的力量。因此，实现民族地区公民参与的制度化，就显得十分迫切和重要。

第一，要健全民族地区公民参与的团体机构设置，“完善民族地区公民参与的咨询组织制度，使民族地区的民意充分顺利表达，进一步吸引民族地区民众参政，为民族地区公民参与提供政治决策等方面的帮助。”［13］

第二，要建立全覆盖的大众传媒网络，健全大众传播媒介的组织机构，充分发挥公民参与政府电子政务的功能，提高民族地区公民参与的效率。

第三，要进一步完善基层群众民主自治制度。民族地区高效的公民参与，必须有民族地区民众高度自觉性、适应性以及内聚力的社会治理制度与之相适应，才能不断提高公民的参与意识和参与水平。

（四）拓宽多元利益表述渠道，为公民参与提供制度平台

如前所述，民族地区公民确实存在参与意识淡漠的现象和问题，但是，我们在正视现实的同时，更应该反思民族地区公民参与的渠道如何得到制度保障。再好的理论和制度设计，都要在实践中才能得到验证和发挥作用。当前，民族地区的法制建设，没有很好地与民族地区具体的制度和程序相结合。

1.健全相关法律法规，为公民参与提供制度保障。随着民族地区改革的深入和社会经济的不断发展，民族地区民众的主体意识逐渐觉醒，政治参与要求日趋强烈，迫切需要制度保障。在扩大和深化民族地区公民参与的同时，必须提供相应的制度保障，否则，有可能出现复杂的社会问题，破坏民族地区的社会稳定。因此，第一，要根据民族地区的实际情况和面临的现实问题，全面贯彻落实国家法律和民族地区制定的有关法规，同时，依据民族地区出现的新问题新情况，进一步完善社会治理的法律法规。第二，要着重加强民族地区公民参与方面的相关立法，使民族地区的公民参与有法可依，任何组织和个人都必须在法律范围内活动。第三，要进一步完善参与制度，为其政治参与提供制度保障。

2.构建多元顺畅的利益表达渠道。“当前民族地区公民参与具备一些渠道，但是鼓励公民参与和支持公民参与的机制尚处于缺位状态，缺乏对违反参与原则主体的责任追究制度，”［14］致使公民的参与缺乏可操作性，极易形成参与的非制度化。因此，第一，要特别重视民族地区非制度化参与问题。要积极采取适合民族地区实际情况的有效措施，及时加以预防和解决。非制度化参与的直接诱因，是民族地区的个体政治参与的渠道尚未形成多元化。民族地区要得到有效治理，就要求在激发民族地区公民参与积极性的同时，要保障充分的、畅通的参与条件和途径。“倘若不能，就势必造成参与的无序化、非制度化，从而给民族地区的社会稳定带来消极影响。”［15］第二，要形成多元的、顺畅的利益表达渠道。民族地区目前已形成和存在不同的利益群体，地方政府应该鼓励建立各利益群体的社会团体，使各团体在公民参与活动中增进了解和互信，以减少、消除各群体之间存在异质性的利益差别。“通过制定法律和法规，对民族地区民众的利益表达进行法律保护，不仅使之具有合法性，而且要切实增多表达渠道，”［16］加快构建民族地区多元的、顺畅的、非强制性的利益表达渠道，是民族地区民众实现自身利益要求的最简捷、最有效的途径。

总之，当前民族地区的社会治理，第一，要收缩政府权能的边界，充分尊重民族地区公民合理正当的利益表达，拓宽民众参与渠道，政府和民族民众之间保持协商、对话、合作的关系，从而使民族地区社会持续良性运转，使治理体制适应经济社会的发展。第二，民族地区政府要简政放权，赋权于民。通过加强公民教育，培养民族地区民众的公民精神和参与意识，充分利用本土性、族群性治理资源，提升社会治理的成效。第三，加强立法，完善相关法律法规，扩大公民参与范围，充分发挥公民参与的民主治理功能，促进民族地区的社会发展，为地方政府治理的有效性创造条件，使民族地区的公民参与成为国家治理现代化进程中不竭的社会动力。

参考文献：

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