基层检察院检委会规范化建设路径探析

张莹　王子闻

内容摘要：当前基层检察院检委会人员构成与工作运行现状出现一些不规范现象，只有对造成基层检委会工作规范化困局的原因进行深入分析，才能有的放矢，提出具体可行的三方面改革路径。

关键词：基层检委会 职能定位 规范化建设 路径探析

检察委员会是检察机关最高业务决策机构，《人民检察院组织法》第3条规定了检委会的人员组成和职能定位，而检委会工作的优劣直接影响检察业务工作的开展质量。随着检委会工作的日新月异，一些不规范、不科学的现象凸显出来，严重阻碍了检察工作的科学发展。在基层检察院中，这些矛盾和困境表现得更加突出，亟待规范、改造和完善，使其顺应新形势下的司法规律，以利于检委会职能作用的更好发挥。

一、不规范现状分析

（一）职能定位不清晰

首先，检委会宏观指导作用受限。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对检察委员会审议的议题范围做了十个方面的规定，其中6条属于议事范畴。由此可见，宏观业务指导的职能在检委会的整体职能中至少占据60%的份额。然而在基层检察院的运作实践中，检委会审议案件的比重远远大于议事和指导的比重，议案较多、审议重大事项较少的现象导致检委会宏观指导作用发挥不足。

（二）会议制度不完善

一是基层检察院目前普遍存在检委会例会制度贯彻不力的状况。检委会的召集一般要找领导空闲时间来召集组织，将近期积累的案件一并上会，经常会出现本周五通知下周一上会的情形。检委会召开临时性、随意性的特点造成委员们在上会之前对议题或议案的内容一无所知或一知半解，导致审议质量的下降；二是会议形式化严重。基层院很多案件是事实简单清晰的无争议案件，但按照基层院历史惯例，这些不起诉案件在上会前已经过集体讨论，但还要经过检委会的形式化过场；三是行政色彩过于浓厚。检委会委员一般都由行政职务较高的检察官组成，在基层院基本上由院领导和主要业务部门负责人组成。委员资格无形中成为一种行政待遇，任免标准也存在行政化倾向。

（三）决策程序不规范

一是重复决策现象普遍。在基层院一个案件在上会之前先由检察官提出处理意见后再逐级上报审批，经历若干轮的讨论研究得出基本结论后才提请进入检委会环节，浪费人力时间的同时也大大削弱了检委会的决策地位。二是讨论缺乏抗辩性。按照一般流程，应该是在承办人介绍议题后先由专委发表意见，其他委员随后逐个表态，检察长在讨论后总结发言和公布表决结果。但在基层院的实际操作中，往往由主管检察长和检察长先进行发言，而其他委员往往存在顾忌心理，不愿亮明反对观点或者不积极发表意见，讨论随波逐流，议事过程缺少抗辩性，从而严重影响了检委会的议事质量。三是定审分离影响程序公正性。目前法律并未对检委会的审议过程公开情况作出明确规定，但检察机关作为法律监督机关，其对逮捕、起诉的审批其实充当了审前裁判的职能。因此，检委会某种程度上就是法官，需要通过参考控辩双方的辩论来作出公正的判断。检委会委员不能通过阅卷、会见当事人等方式亲历案件，缺失了刑事诉讼中的控辩对抗程序。

（四）检委办作用不突出

目前大多数基层检察院检委会没有独立的职能部门，检委会办事机构与其他部门（办公室、研究室）合署办公，检委办没有专职工作人员，一般由研究室或办公室工作人员兼职。作为最高决策机构检委会中枢部门的检委会办公室长期以来被视为处理会务工作的一般性服务机构，办公人员设置也没有对相关业务素质的考量，忽视了检委办参谋助手、管理协调、总结指导和督办落实等其他重要职能；检委会专职委员作用发挥不充分。专职委员的作用在于对上会的议题进行实体性审查，提出处理意见，一般由业务素质高、经验丰富的委员担任。但在实践中，专职委员往往兼职出任，甚至成为一种政治待遇，形式化严重，严重阻碍了检委办职能作用的发挥。

二、不规范原因探究

（一）组织结构不合理

《人民检察院检察委员会组织条例》中第2条“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员和有关内设机构负责人组成”的规定过于陈旧，已经不能满足日新月异、复杂多变的检察工作实际。基层检察院检委会委员一般由院领导和重要业务部门负责人组成，其本人的职务、级别、任职经历都成为重要考察因素，甚至将检委会委员作为一种政治待遇，忽视了对其业务素质和议题能力的考察。一些业务素质高、办案经验丰富的精英检察官往往被排除在检委会委员的组成之外，限制了检委会的智力发挥。其次，基层检察院检委会普遍缺乏科学的委员考核奖惩机制。现有规范并没有明确规定检委会委员的任期和换届，委员只进不出的普遍局面极易造成责任感的缺乏。同时，对委员工作没有考核奖惩，发不发言一个样，说对说错一个样，会议表现不纳入年终考核及职级晋升考核范畴，致使委员缺乏竞争意识，间接导致议事质量的下降。再次，缺乏有效的监督追责机制。由于检委会实行的是“民主集中制”原则，讨论结果由检委会集体负责，一旦出现错误也不会追究个人失误，同时集体定案和集体担责也容易造成委员们为避免担责而随声附和。

（二）制度规范较落后

目前基层检委会存在的大多数问题，究其根本都在于目前检委会相关制度规范的落后与不科学。首先，哪些议题必须上会的规定过于概括，其中对于“重大”、“疑难”、“复杂”、“新”等关键字的阐述并不清晰，而不同级别的检察院对于这些关键字的理解也往往存在较大差异，从而造成议题标准的混乱。再者，各种规范对于议题提请检委会的过程和程序没有详细规定，也是造成种种乱象的原因之一。比如由于不清晰的会前预审制度造成的议题重复决策现象；会议民主集中制和不严格的发言顺序造成的抗辩性欠缺；对议题提请部门缺乏相关制约规范造成的相关文书超时流转；权责制度不健全造成集体定案、集体担责以及推卸责任现象；检委办相关制度不完善造成专职委员履职不充分状况等等。检委会相关的制度规范亟待进一步细化和规范。

三、规范化建设路径探析

（一）深化检委会职能定位

首先，要明确区分检委会和院务会、党组会的议事范畴。基层院可以根据各自在日常运行实践中的经验制定区分细则，如贯彻执行党的路线、方针、政策和重要会议精神，讨论本单位政治重大问题，干部管理任用等议题属于党组会范畴；院内行政重要事宜，研究各种行政制度等属于院务会范畴；而检委会的议事职能主要表现在与检察业务相关的重大问题和新情况。检委办做好议题的审查工作，做到不属于检委会议事范畴的绝不上会，属于检委办讨论范畴的事项未经检委会讨论一概无效。

其次，强化对检委会重要性和决策地位的认识，改变以往重议案轻议事的格局。近两年来，笔者所在院积极转变思维，不断强化检委会的议事职能，议事数量和质量均有大幅提升，检委会对业务工作的宏观指导作用不断凸显。以2015年为例，全年审议案件24件，专项业务报告34份，类案分析报告20份，业务规范性文件14份，涉及公诉、侦监、民行、反贪、反渎等多个重要业务部门，议事比重明显高于议案。今年还加强了检委会对专项业务报告和类案报告的审议，将类案总结分析形成报告经检委会讨论后汇编成册，供业务部门处理类似案件时参考借鉴。同时定期开展案件质量评查，对院内业务部门办案质量情况进行抽查评审，对不捕不诉、改变定性等案件重点监督，形成质量调查报告，充分发挥检委会的宏观指导作用。

第三，进一步界定相关规则中对于检委会职能的定义。基层院可以对检委会的职能做进一步细化的标准和范例，应用法律语言对“重大案件”和“重大事项”的基本概念进行定义并分类列举：造成重要社会影响的案件属于重大案件，如法轮功案件、涉众金融案件等；多名犯罪嫌疑人的案件属于复杂案件，如寻衅滋事、聚众斗殴案件等等。

（二）提高专业化建设水平

第一，完善选任机制。除考虑个人任职资历外，通过一系列专业化考试等硬性标准，从业务经验丰富、法律知识深厚的资深检察官中选拔进入，从而突出专业化标准，增强检委会的业务含金量。同时破除检委会委员终身制，实行任期制，任期可参考检察长任期，期限届满通过严格考试后方能继续任职。通过选拔、考核等标准疏通委员出入口，保证检委会的权威性和专业性。

第二，严格考核管理制度。考核范围应包括参加会议的考勤情况、发言情况、发言质量、遵守保密纪律的情况、学习调研情况、测评结果等等。检委会决策错误时，除追究相关责任人的责任之外，还要将委员个人意见和错误情况作为对委员任免、考核的依据。委员每年要经过至少一次的专业化考试，考试内容包括最新的法律法规知识以及案件实例操作等，同时还要对全院干警进行述职，由全院干警参与考核评定。建章立制，将真正有效的考核管理制度落实到纸面上。

第三，建立委员责任追究制。在追责制度中可以尝试对上会流程中的不同主体规定与之相适应的权责条款，例如：案件承办人对案件报告中的事实与证据的真实性与准确性承担责任；检委会对案件所作的定性和处理承担责任；会议记录形成后与会委员都需要一一签字，并对自己的言论负责，当检委会做出错误决定需被追责时，依据记录凡当时对错误决定投赞成票的委员均需追责；专职委员或检委会专职机构对实体审查意见的准确性也需承担对应的责任。此外，一旦错误累积超过一定数量，则应被免去任职。通过细致的追责制度增强委员的参与感与责任感，有助于消除人人负责表象下的人人无责实质。

第四，提升委员专业化水平。一方面应当对委员培养方式进行创新，创造多元化的培养模式，除定期进行集体学习之外，还可通过庭审观摩、专题调研、高校授课、专题汇报与业务交流以及参与业务部门案件讨论、参与重点专题案件办理等各种新的方式来提升委员的专业水平；另一方面，应当建立委员素能管理量化标准，对委员的专业素能进行动态管理和监控，如规定每年参与办理案件的数量和质量，每年在核心期刊发表文章的情况等，同时定期对委员进行业务测试，做到有学习有考核，逐渐将被动学习转化为主动学习的模式，切实提高检委会的专业水准。

（三）立体化规范检委会决策过程

第一，规范检委会议题范围。为保证检委会的严肃性与权威性，在加大议事类比例的同时，也要防止议事范围泛化，“重大问题”的审议范围要尽量缩小，专项业务报告和业务规范文件需切实对该项工作具有总结指导作用的方可上会。据此，基层院应当依据相关法律法规并结合自身实际，制定更加细化的、具有操作性的议题标准，使检委会审议的议题更加规范、标准。

第二，严格会前审查与执行监督。检委办应充分发挥服务和监督职能，对提请的议题进行细致严格的审议审查和程序审查，严格按照议题提请和执行时间的要求对业务部门进行监督和审查，不合要求的退回整改并按要求进行说明。笔者所在院出台了《案件（事项）承办人检委会议题提交及材料流转操作规范》，对业务部门提请议题材料和执行反馈的时限与规范进行了明确规定，使检委会会议文书与流程更加规范。

第三，建立科学高效的会议程序。一是会议过程中委员发言顺序与方式需要进一步修正和规范。可以采用口头表达与书面表达相结合的方式，委员在会前对案件材料阅读后将个人意见以及理由以书面形式写明递交检委办，一方面防止会前不阅卷不研究的情况，一方面也可避免附庸发言。同时在会议过程中增加辩论环节，就事实认定和法律适用等问题进行辩论，增强发言抗辩性。二是充分利用新媒体技术，会议中办案人不仅要汇报案情材料还要通过多媒体将相关的书证、物证、视听材料等进行展示，最大限度还原案件真实，增加委员的亲历性，为科学高效的决策提供支持。

第四，引入特定案件公开听证程序。在主任检察官办案责任制改革过程中，检委会的司法化改造必然成为其中的重要一环。可以适度、逐步地公开检委会的决策过程，将案件特定相对人引入到决策程序之中，采取适当的听证程序，使特定案件的决策模式从封闭走向适度开放，一方面增加提升检委会公正透明性，另一方面也为决策团队提供更全面的参考，提高议案质量。笔者所在单位出台的《检委会听取被害人意见工作办法》，就是针对有被害人的案件，采取在听证环节，听取被害人对犯罪嫌疑人以及案件的陈述和意见，将其纳入决策的参考要素之一，起到非常好的社会效果和法律效果。这是一项体现检委会司法化、民主化的改革举措，同时有利于维护当事人的合法权益和司法的公正。