全面小康社会视角下的昆明市农村扶贫开发问题

白志群



全面小康社会视角下的昆明市农村扶贫开发问题

白志群

（中共昆明市委党校对外培训处，云南昆明650500）

摘要：加快农村扶贫开发工作，是新时期昆明市扶贫开发工作的重中之重，也是提高扶贫开发效果的必然路径。按照云南省的统一部署，昆明市提出2017年率先在全省全面建成小康社会，2018年底贫困县要全面实现脱贫摘帽。要达此目标，一是深化思想认识，做好精准识别。二是提升基础设施，夯实脱贫后劲。三是实施农房改造，实现安居乐业。四是坚持产业富民，创新服务载体。五是抓好连片开发，解决深度贫困问题。六是广泛动员社会力量，拓展扶贫空间。七是丰富培训内容，提升就业创业能力。八是建设美丽乡村，夯实脱贫致富的生态基础。

关键词：农村扶贫开发；精准识别；连片开发；产业富民；就业创业能力

党中央历来高度重视扶贫开发工作。2015年1月，习近平总书记到云南调研时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。昆明市要在全省率先全面建成小康社会，农村扶贫开发工作成为市委、市政府的重要工作任务。昆明市还有21.23万建档立卡贫困人口和31.3万边缘贫困人口，如何在规定时限内实现脱贫、摘帽、增收3个主要目标，推进全市农村贫困地区扶贫开发工作，实现精准脱贫是我们需要研究的问题。

一、昆明市农村扶贫开发工作的创新实践

昆明市位于祖国的西南边陲，云贵高原中部的滇中地区，是云南省省会城市，国家级历史文化名城，也是中国面向东南亚、南亚开放的门户城市。全市有6个市辖区、1个县级市、4个县、3个自治县，其中东川区、禄劝县、寻甸县是国家扶贫开发工作重点县，倘甸扶贫开发试验示范区是昆明市扶贫开发重点地区。“两区两县”中，禄劝县、寻甸县地处乌蒙山片区，又是革命老区县和少数民族自治县。

按照国家统计局云南调查总队、省扶贫办、省统计局《关于2013年云南省州市县农村贫困状况分解测量结果的通报》，截至2013年底，昆明市年人均纯收入在2300元（2010年不变价）以下的贫困人口有27.28万，贫困发生率达9.09%，农村人口9人1贫。其中，25.42万贫困人口集中在东川、禄劝、寻甸、倘甸“两区两县”，占全市贫困人口的93.19%。近年来，昆明市立足基本市情，采取有效措施，扶贫开发工作取得了明显成效，实现了从缺吃少穿到基本温饱的转变、从单点扶贫到连片开发的转变、从政府主导到“三位一体”的转变、从被动脱贫到主动致富的转变。

（一）完善领导机构，列入重要日程

昆明市委、市政府把农村扶贫开发工作纳入“十二五”国民经济和社会发展总体规划中，提出2017年在全省率先全面建成小康社会的目标任务。调整充实昆明市农村扶贫开发领导小组组成人员，市长任组长，市政府、市人大常委会、市政协联系扶贫的相关领导和市扶贫办主任为副组长，相关单位的主要领导为成员；成立推进昆明市扶贫开发综合试验区建设工作领导小组，省领导担任顾问，市委书记担任政委，市长任组长，分管扶贫的副书记为常务副组长，常务副市长和3名副市长为副组长，33个单位的“一把手”为成员。自2012年起，市委、市政府连续3年把农村扶贫开发工作作为“十大民生”工程之一来抓。每年召开扶贫开发专题工作会议，2014年召开了两次扶贫开发工作会，制定实施了扶贫攻坚三年行动计划，推进贫困地区扶贫开发工作，建成宜居农房4.07万户，易地开发扶贫搬迁5800人，完成农村劳动力转移就业11万人，贫困地区农村贫困人口减少了17.4万人。

（二）制定政策措施，明确目标任务

“十二五”以来是昆明市扶贫开发工作出台政策多、投入多、力度大、发展好的时期。按照中央、省扶贫工作的部署和要求，昆明市围绕脱贫奔小康的目标，制定了一系列针对性强、连续性强、周期性长、创新务实的政策文件。相继出台了《昆明市“十二五”农村扶贫开发工作意见》 《昆明市农村扶贫开发规划 (2011—2015年)》 《昆明市扶贫攻坚三年行动计划（2011—2014年）》 《昆明市“十二五”定点挂钩帮带扶贫工作方案》等21个文件。坚强有力的政策措施，明确务实的总体要求和目标任务，为全市农村扶贫开发工作奠定了基础。探索出了一条以北部东川区、禄劝县、寻甸县、倘甸产业园区和轿子山旅游开发区脱贫致富为重点，以“一通六有”为工作目标，整乡整村实现全部脱贫的工作新路子。

（三）创新扶贫开发格局，突破重点难点

昆明市创新定点挂钩、对口帮扶、社会参与、财政专项扶贫资金管理等机制，形成了政府、市场、社会齐抓共管的扶贫开发格局。把加快北部地区经济社会健康协调发展作为扶贫开发工作要突破的重点和难点，2010年，昆明市成立了倘甸产业园区管理委员会和轿子山旅游开发区管理委员会两个省级开发区，移交托管了三个县接壤处的九个乡（镇）。2011年，省政府批准“两区”为“云南省集中连片扶贫开发试验示范区”。市委、市政府出台了《关于支持倘甸片区加快发展的意见》 《关于“一板块”支持倘甸产业园区、轿子山旅游开发区建设发展的若干意见》 《关于加快东川区经济转型和可持续发展的若干意见》等一系列扶持“两区”经济社会发展的政策文件，明确了扶贫开发的工作措施，动员以“一板块”为代表的各方力量动真情、出实招支持“两区”发展。加大政府财政投入，“十二五”期间，每年预算安排东川区转型发展配套资金2000万元；2010—2015年，每年按全市地方财政一般预算收入的2%设立财力性专项资金，从投资、税收、贴息等方面向“两区”倾斜。

（四）聚集社会合力,实施帮扶行动

1.开展不同地区不同部门联合帮扶行动。昆明市以五华区、官渡区为代表的一板块发达区（市）及高新区、经济技术开发区和滇池旅游度假区积极投入帮扶行动，分别动员各自区属企业参与对口帮扶；市工信委、市农业局、市工商联发动民营企业、农业龙头企业、商会参与挂钩扶贫；昆明军分区、市双拥办动员驻昆部队参加携手援建。参与挂钩扶贫的单位呈现出数量多、层次高、领域广、形式活的特点，共有103个机关事业单位、9个发达区（市）、32个国有企业、167个民营企业、21个农业龙头企业、101个商会、30个驻昆部队参与，参与挂钩扶贫的单位（企业）商会数量达463个，是“十一五”期间140个挂钩帮扶单位的3.3倍，实现了贫困村一村一企帮扶全覆盖。

2.开展“挂包帮”、“转走访”扶贫工作。全市各级领导干部分别挂钩联系乡镇、村委会和贫困户，成立驻村工作队，选派工作队员，进驻村委会，同贫困户同吃、同住、同劳动，掌握第一手材料，因地制宜，寻找脱贫致富之路。2015年，全市共选派扶贫工作队员854人，组建301支驻村扶贫工作队，选派自然村第一书记1325名。

（五）整合扶贫资金，破解发展瓶颈

昆明市每年年初制定扶贫开发分解目标和责任，各行业部门按照各自的目标和责任推进工作，项目资金向贫困地区倾斜。在资金投入上，2012年以来，昆明市财政共投入扶贫资金13.1亿元，是“十一五”6.4亿元的2.05倍，财政扶贫资金投入呈现连续增加的趋势。从资金构成看：中央资金3.28亿元，省级资金1.27亿元，市级资金8.55亿元；从年度投入看：2012年投入2.98亿元，2013年投入5.23亿元，2014年投入4.89亿元。累计投入财政专项扶贫资金、行业部门资金、社会扶贫资金221.98亿元，重点解决水、路等基础设施、产业扶贫、提升农民素质等问题。贫困地区生产生活条件不断改善，贫困群众的住房难、就业难、行路难、饮水难、增收难、上学难、看病难等生产生活问题逐步得到解决。

二、昆明市农村扶贫开发工作的成效

2012年以来，昆明市以扶贫攻坚三年行动计划为重点，三年累计减少农村贫困人口20.68万人，促进了贫困地区经济社会的协调发展。

（一）贫困人口持续下降，农民人均纯收入不断增加

通过扶贫开发，昆明市提高了18.6万贫困人口的温饱水平，贫困人口下降到27.28万，贫困发生率为9.09%。2011年，农民人均纯收入为2582元；2014年增加到4132元，增长60%。

（二）基础设施建设成效显著，贫困地区生产生活条件明显改善

以“六通一有”为目标，完善基础设施建设。第一，通公路。努力完成贫困地区行政村硬化公路、自然村简易公路及村庄内硬化道路建设。第二，有房住。累计投入专项资金6.6亿元，实施宜居农房建设4.07万户。其中，易地搬迁4647户，就地新建1.98万户，修缮加固9225户，风貌改造6998户，改善了群众的居住条件。第三，有水喝。加大水利基础设施建设，因地制宜，通过建设五小水利工程，架设管道引水入村、入户，建小水窖等方式，让农村贫困地区群众用上安全饮用水，解决了27万人的用水问题。第四，有产业。发展种植业80万亩，养殖大牲畜29万头，发展乡村旅游经营户48家，发展专业合作经济组织30个。打破了贫困地区传统农业单一的产业模式，发展多种经营，助推县域经济发展。第五，有学上。树立再穷也不能穷教育的思想，开展贫困地区的教育扶贫工作。新建、改扩建校舍，扶贫帮困，发动社会力量帮助贫困优秀学生完成学业，普及义务教育。第六，有病能就医。完善乡镇卫生院和村卫生室硬件建设的同时，加大软件建设。通过培养、引进、招考等方式，留住人才、引进人才，推进农村医保工作，努力实现农村贫困群众有病能就医。第七，有活动场所。建设乡村活动室、活动场地、乡村书屋。

（三）挂钩扶贫到户取得新实效

到户贷款扶持16.8万户贫困农户，1.9万名党员干部帮扶4.17万户农户，帮扶贫困学生1.72万名。为3000户农户安装太阳能热水器，实施20个自然村互助资金项目，成功申报产业发展项目60个。引进技术428项，引进人才265人，组织劳务输出6.42万人，巩固提高了18.6万贫困人口的温饱水平。

（四）精准扶贫工作稳步推进

昆明市按照中央、省“精准扶贫，贫困识别，建档立卡”的要求，开展精准化识别，为精准扶贫打好基础。2014年完成18个贫困乡、172个贫困村、16.22万户贫困户、60万贫困人口识别。其中，纳入省级建档立卡贫困户8.69万户、28.89万人，建立了贫困人口数据库，做到精准化识别，为实施精准扶贫、精准脱贫提供了基础数据。

三、昆明市农村扶贫开发工作存在的问题和困难

（一）贫困问题突出，扶贫任务艰巨

从省会城市看，昆明是一个内陆城市，地处云贵高原，山多坝子少，历史上属边疆内陆地区，经济发展缓慢，产业支撑后劲不足，贫困问题突出，特别是东川区、禄劝县、寻甸县3个国家扶贫开发工作重点区县和倘甸产业园区，都地处昆明市北部，自然条件艰苦，生态环境脆弱，少数民族聚集，农业是其主导产业。从国土面积看：东川区、禄劝县、寻甸县、倘甸产业园区国土面积占全市的46.2%，接近一半；从贫困人口总量看：目前仍有27.28万贫困人口，贫困发生率达9.09%，农村9人1贫；从经济发展看：人均GDP、人均纯收入、城乡收入差距持续扩大；从贫困发生的特点看：在贫困发生的根源上，呈现出资源性、灾害性、体制性、制度性贫困并存现象；在贫困发生的时间上：呈现出原发性、继发性、反复性、持续性的恶性循环；在贫困发生的空间上：既有分散分布的点状贫困户，又有沿县区边界分布的线状贫困带，还有山高坡陡、土少水缺等自然条件极差，集中连片的贫困片区。虽然贫困人口持续减少，但仍然存在“贫困面大、人数多、程度深”的问题，扶贫任务仍然艰巨。

（二）自然环境艰苦，基础设施滞后

昆明市农村贫困地区，特别是“两区两县”，山高路陡，生存条件艰苦，十里不同天，28.7万人饮水困难。虽然历史上人背马托的现象有了翻天覆地的变化，但“两区两县”交通严重滞后，部分自然村不通公路，村内不通硬化路的现状依然存在，水、电、路、房等基础设施急需建设。自然环境艰苦，基础设施整体滞后，成为制约昆明市贫困地区发展的瓶颈和“短板”。

（三）县域经济发展缓慢，产业结构单一

第一，贫困县区缺乏主导产业，经济发展缓慢。传统型农业大县、粗放型工业小县、增收渠道少，财政困难的现状没有改变，投入严重不足。第二，各县区发展不平衡，项目推进缓慢，亮点不明显，工作中强调客观条件，忽视主观因素。第三，产业结构单一不合理，农民增收渠道少。以传统耕作方式为主，“等、靠、要”思想严重，农村贫困地区农民的收入主要为烤烟、农作物、畜牧业、劳务输出四项，无持续增收的支柱产业。第四，产品与市场不对接，缺乏农业龙头企业带动，导致扶贫整体效应没有达到预期效果。

（四）投入不足，资源整合难

虽然扶贫力度持续加大，但资源整合不足、工作方式粗放，扶贫投入与需求之间的矛盾突出。第一，投入不足。贫困县区本级没有扶贫资金投入，完全依靠中央、省、市三级投入。第二，各县区、各行业部门在扶贫工作中存在各自为政的现象，协作配合不足，资源整合难。加之致贫因素复杂，因病、因自然灾害等返贫现象时有发生，农村扶贫开发难度大、成本高。扶贫开发仍然是昆明市“三农”工作中最大的“硬骨头”、全面小康的短板和瓶颈。

（五）工作创新不够，扶贫干部素质有待提高

第一，专职扶贫干部大多来自各部门、各单位，没有专业扶贫知识，缺乏农村基层工作经验，工作能力参差不齐，而且人少任务重。临时选派的扶贫工作队员也存在同样问题，与党委、政府的要求、扶贫开发的形势、与人民群众的企盼有差距。第二，扶贫工作特色不鲜明，存在仅仅满足于上情下达、下情上报，有多少钱办多少事的现象，缺乏创新机制和调动群众积极性的进取意识。

四、切实推进昆明市农村扶贫开发工作的对策

昆明市提出：“2016年禄劝县摘帽，2017年寻甸县摘帽，2018年东川区摘帽。”2018年底，贫困县要全面实现脱贫摘帽。扶贫开发工作成为昆明市当前最重要、最艰巨、最紧迫的工作任务。

（一）深化思想认识，做好精准识别

第一，推进昆明的市扶贫开发工作，要以习近平总书记系列重要讲话精神和中央、省、市扶贫开发相关政策文件精神为指导，领会习总书记扶贫开发战略思想的丰富内涵，以农村贫困地区精准扶贫为主要工作任务，围绕昆明市2017年在全省率先全面建成小康社会，2018年底贫困县要全面实现脱贫摘帽的目标，以东川区、禄劝县、寻甸县、倘甸产业园区为主战场，抢抓乌蒙山片区区域发展与精准扶贫重大历史机遇，多渠道、多办法加快贫困地区农村脱贫致富的步伐。第二，要扭住精准扶贫这个“牛鼻子”，切实做到精准识别，解决好“要扶谁”、“谁来扶”和“扶什么”的问题。既要找准贫困对象，又要找准致贫原因，更要找准扶持措施和办法，实施精准帮扶，因贫施策、因村施策、因户施策，一村一策，一户一法，确保项目精准覆盖到户。已脱贫的贫困人口，要及时从系统中剔除；新增加贫困人口，要录入系统。所有扶贫措施与贫困识别结果相衔接，应扶尽扶，扶贫扶到点上，扶到根上，真正做到扶真贫，真扶贫。

（二）强华基础设施建设，夯实脱贫致富后劲

农村基础设施，是提升农村生产力、发展现代农业、增加农民收入、全面改善农村面貌、脱贫奔小康的重要物质基础。

1.构筑新型立体交通网络。重点推进东川至倘甸、寻甸至倘甸以及功山至东川高速公路等主通道联络线的建设；建设完善县级、乡镇及自然村公路网络，提高农村公路的技术等级；启动实施联网公路、自然村公路以及村组道路建设，发展城乡公交事业；新建、改建乡镇客运站，农村客运招呼站点，物流配送服务、邮政网络服务为一体的综合农村服务站。

2.加大农田水利建设。争取大中型水库立项建设，加快病险水库建设，建设水浇地，实现人均一亩“三保”农田地。完善“五小”水利工程和自来水普及率建设，确保人畜饮水安全。综合治理河道和小流域，提高自然灾害的防御能力。推广喷灌、滴灌、雾灌等节水灌溉模式，提高水资源的利用效率，稳定提高贫困地区的水利化程度。

3.升级改造农村电网。在有条件的地方，要建设一批小水电项目，其他地方因地制宜，延伸大电网，采取光伏、风电光电互补等可再生能源方式分散供电。将扶贫易地搬迁、生态移民搬迁村的生产生活用电，纳入农村电网升级改造，在项目安排上给予优先倾斜。

4.夯实贫困地区教育文化卫生发展基础。要将符合条件的贫困人口纳入最低生活保障，应保尽保。规划建设农村贫困地区幼儿园和中小学校，促进寄宿制教育发展。在国家卫生专项建设中，要努力争取将贫困地区的县级医院、妇幼保健中心、疾病预防控制和卫生监督机构优先纳入；规划建设倘甸和轿子雪山“两区”综合医院和综合卫生管理中心。提升文化信息服务。每个乡镇建1个文化站，每个村委会建1个文化室，行政村农家书屋全覆盖，自然村通宽带，气象灾害信息平台覆盖率争取达到80%以上。

（三）实施农房改造，实现安居乐业

安居乐业是精准扶贫的重要任务。推进扶贫开发工作，要统筹易地搬迁、地质灾害防治、民居抗震加固、安居工程等项目资金，加大投入力度，减少农民的负担，让贫困群众想建房，建得起房。为此，第一，要把需要建房的农户底数搞精准，分类做好农村房屋的新建、改建、迁建、修缮加固和风貌改造的统计工作，制定适合的相应补助标准。第二，做好规划。按照当地民俗、民族习惯，由规划部门制定出地域特色明显、符合民族习惯的户型，按统规统建、统规自建的方式进行。第三，加大金融支持力度，简化抵押担保手续，政府为群众提供无息贷款，到2017年，实现昆明市基本消除贫困村无房户、危房户。对易地搬迁脱贫的村庄，要努力实现搬得出、能发展、可致富的目标。

（四）坚持产业富民，创新服务载体

火车跑得快，全靠车头带；农民增收快，全靠产业带；产业发展快，全靠龙头带。

1.坚持产业富民的思想。第一，按照“有机引领、片区承载、项目集聚、龙头带动”的思路，贫困地区稳粮烟、提升畜，扩大菜、壮大果，培育花、发展药，形成烟畜互动、菜果互促、花药互补的一村一品、一乡一业高原高效特色产业格局，打破单一的产业模式，多渠道帮助群众增收致富。第二，以市场为需求，以小生产、大市场，小产品、大龙头为着力点，围绕农产品优势产业带建设，在贫困地区发展特色产业，加大财政支持力度，培育壮大农业龙头企业。

2.创新社会服务载体。加大农村适用技术的推广运用，解决农民最后一公里的问题，实现农超、农校、农企、农社对接培育地方特色，做好原产地认证和绿色产品论证，发掘特色农产品的文化内涵来拓展市场；发展乡村旅游，以消费带动产业；发展都市农业，集中资金，捆绑项目，把贫困地区建成集约化、设施化、工厂化现代农业的典范。

（五）抓好连片开发，解决深度贫困问题

以基础设施建设、产业扶贫开发、社会事业发展为重点，根据各区域的地理特点、人文特征和发展基础，形成综合效应，抓好集中连片特困地区的精准扶贫工作。第一，科学规划，实施片区综合开发。以东川区、禄劝县、寻甸县、倘甸区为重点，按“适度集中”的原则，在具备条件的地方，将自然村整村推进项目，纳入国家和省在市域范围内实施的行政村整村推进项目，抓好整村推进。第二，在做好现有项目的基础上，争取实施国家以县为单位和省以乡为单位的连片开发项目；争取国家和省在倘甸片区规划实施乌蒙山区特殊困难连片地区扶贫试验先行区，实现扶持一片、脱贫一片、致富一片的目标。第三，要按照中央、省、市的要求，精确做好识别建档工作，加大扶持力度，有计划、分步骤地推进深度贫困村的扶贫开发，解决深度贫困村的脱贫奔小康问题。

（六）广泛动员社会力量，拓展扶贫空间

1.切实做好对口帮扶工作。作为社会扶贫的生力军，党政机关、事业单位和国有企业要再接再厉，汇聚力量向贫困宣战，实现帮扶到户、减贫到人，带动贫困地区脱贫摘帽奔向小康社会。

2.广泛动员社会力量参与扶贫。扶贫济困是中华民族的优良传统，要进一步加大宣传力度，采取必要的措施，广泛动员社会力量参与扶贫开发。昆明市要充分发挥各行业的优势，从直属、下属单位入手，带动民营企业及其他更多社会力量参与精准扶贫，实现贫困村社会力量帮扶全覆盖。

3.建立驻村帮扶机制。根据贫困地区实际，结合单位或个人的经济实力，“一对一”开展向贫困地区和群众的帮扶行动。成立驻村工作队（组）进驻贫困村，选派工作队队员驻村帮扶，制定帮扶计划和帮扶措施，实现不脱贫不脱钩，不脱贫不出村。

（七）丰富培训内容，提升就业创业能力

就业创业是增加贫困地区群众工资性和稳定性收入的重要渠道。第一，要按照有文化、懂技术、会经营、守法纪、讲文明、会生活的标准，转变贫困群众的生产生活方式，加大对农村贫困地区劳动力的培训力度。采取“走出去、请进来”的培训方式，主动融入脱贫致富的发展需求，提升农村劳动力的就业创业能力。第二，创办农民技术培训站。以“培训有基地、转移有渠道、就业有技能、求职有岗位、服务有组织、权益有保障”的要求，争指标、拓市场、重管理、推进度、抓配合，发挥劳动力转移培训“四两拨千斤”的杠杆效应。争取昆明市贫困地区每年转移输出富余劳动力4万人，拓宽就业渠道。第三，创新工作方法。实施雨露计划和技能提升行动，让农民变“粗活”为细活，变技能为本领，成为产业工人。引导返乡农民工创业就业，对带动性强、就业吸纳能力强的创业者，加大政策扶持力度，在税收减免、财政资金支持、信贷服务方面给予支持，鼓励其做大做强。

（八）建设美丽乡村，夯实脱贫致富的生态基础

1.树立生态理念，推进美丽乡村建设。保持生态就是发展生产力。依托美丽乡村建设，按照中央、省开展精准扶贫工作的要求，推进农村贫困地区扶贫开发工作。以“山水田园一幅画、城镇村落一体化”为城乡发展新格局，挖掘贫困地区的自然资源、绿色农业和民俗文化优势，按照“三清四美三宜”美丽乡村建设的要求，推进贫困地区美丽乡村建设。对不具备生存条件的地区和东川“采空区”，实行退人保生态，结合城镇化的推进，实行整体搬迁，让群众搬到城镇，自然修复生态。

2.创新方式，开展植树造林。加大自然保护区、天保工程、森林抚育等项目建设力度，实施退耕还林，提高森林覆盖率。按照谁造谁受益的原则，政府提供种苗，按月发工资给农户，建成归农民所有的方式，提高农户造林的积极性。推广沼气池、节能灶等新型节能措施，最大程度加大森林资源的保护，永续贫困地区山清水秀、鸟语花香的自然风貌。

责任编辑：韩萍

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）02-0158-05

收稿日期：2016-02-25

作者简介：白志群（1964-），女，云南楚雄人，中共昆明市委党校对外培训处高级讲师。研究方向：中共党史党建，社会问题。