基于江苏太仓农村土地承包经营权融资担保的法律问题探析

基于江苏太仓农村土地承包经营权融资担保的法律问题探析

杨贺竹陆红

(南京农业大学 人文社会科学学院，江苏 南京 210095)

摘要金融改革背景下，农村土地融资担保纷纷在各地开展实践试点。土地承包经营权能否抵押的讨论成为焦点。本文通过实地调研的方式，走访了江苏省太仓市的村镇，分析了“太仓模式”的创新之处和存在问题。在分析影响土地承包经营权抵押担保的因素后，提出建立统一的不动产登记制度、设计合理的土地定价机制、健全土地流转市场的对策。

关键词土地承包经营权；抵押贷款；太仓模式

中图分类号D922.29

收稿日期2015-04-12

基金项目国家大学生创新训练项目“金融改革背景下的农村融资担保法律问题”(201410307068)阶段性成果。

作者简介杨贺竹(1993-)，女，辽宁营口人，南京农业大学人文社会科学学院法律系学生。

农村土地承包经营权一直起着保障农民基本生活和提高农业生产效率这两大主要功能，结合农村劳动力大量转移和客观上要求提高土地资源利用率的现状，建立土地承包经营权依法有序流转的制度符合市场经济发展方向。作为现行农用地利用制度中的基础和核心——土地承包经营权制度，在农村融资担保活动中越来越受到重视。本文以“太仓模式”为例，研究土地承包经营权进行抵押融资担保法律问题，对推动农村经济的发展，激活农村土地资本，具有重要的意义[1]。

一、 “太仓模式”调研概况

2013年5月，太仓市城厢镇东林、海丰、新闸、稻花香、怡源村五个合作农场以两万亩土地承包经营权抵押，向太仓农商行贷款9 400万元，开启了以土地承包经营权进行抵押融资担保的“太仓模式”。该模式作为“资产主导型”的土地承包经营权抵押模式，以集中连片的土地经营权作为抵押标的物。由于单个家庭的土地面积小且价值低，需集中农村细碎化的土地，进行规模化经营，并以集中连片后的土地资产作为信用支撑，从而组织生产，其还贷能力方面优势也会更为突出。在“太仓模式”中，普通农户与村委会签定土地流转合同，村委会作为中介将土地集中连片后，再将土地经营权流转给规模经营体即家庭农场。规模经营体再向政府申请土地经营权登记，由太仓市农村工作办公室负责并进行土地经营权的资产评估，然后向太仓农村商业发展银行申请贷款，并由太仓民丰现代农业发展有限公司担保，之后银行进行审查，发放贷款。其中为了降低风险，农经部门监督农业收益及时转入专用账户，财政部门负责各类政府补贴资金在专项账户内封闭运作。分析此种模式，我们可以看出土地资本化实现了两次，一次是普通农户通过流转合同的租赁或其他方式实现土地资本化，另一次是规模经营体通过经营权抵押方式实现土地的资本化。

二、“太仓模式”的创新之处及存在的问题

(一)太仓模式的特点

利用农村土地承包经营权进行抵押贷款，太仓在全国并非首举，但是仔细分析“太仓模式”的参与主体和制度设计就会发现，以土地承包经营权抵押贷款的“太仓模式”与成都、武汉等地之前的实践确有不同，具有其独有的特点：

1.主体创新:以农场合作社为抵押融资主体

在之前的以农村土地承包经营权为担保进行融资贷款的模式中，参与主体多是农民、银行、政府，而“太仓模式”中则引入了合作农场——这一

独立的经济主体。一直以来农场合作社都有自负盈亏、提高农业生产效率的特点，在现代农业中发挥着土地、资金、劳动力三者有效结合起来的作用。同时，由于建立农场合作社，使得土地资源得以集中到种植大户或者农业企业手中，从而使规模化农业生产成为了可能。与家庭农场相比，农场合作社的土地流转更具稳定性和持久性。因此，主体的创新使得还贷能力提高，降低了农村信贷市场系统风险，解决了一直以来由于小额贷款保证人难寻而使银行因担心信贷风险而不愿向个体农户发放贷款的问题。可以说，承包经营权规模化的抵押，使得违约后市场化处置更具意义。

在太仓模式中，为确保农场专业合作社融资需求得到有效解决，太仓市明确由市委农办开展确权及抵押登记工作，保证农场专业合作社成为拥有开展土地经营抵押资格的法律主体。

2.监督机制创新:由银行、财政、农委等多方共同监管资金用途及农地农用

为了确保土地承包权抵押贷款资金安全，太仓市采取了综合性的举措。比如，开设贷款专户，执行受托支付，监管资金用于高标准农田建设，不能用于流动性资金用途，更不得用于日常消费、改善生活等其他领域。同时，要求高标准农田的建设单位作出书面担保，确保资金不被用作他项用途。此外，财政局负责各类政府补贴资金在专项账户内封闭运作，使收益资金及时转入专用账户，从而确保土地承包经营权抵押贷款实现“农地农贷、农贷农用、农用农管、农管农收、农收农还”的核心原则。

国家推出土地经营权抵押贷款模式，有效解决了“三农”融资难问题，充分激活了土地承包经营权的经济属性，化解了高标准农田建设的融资难题，也有助于促进土地流转和规模化经营[2]。

(二)“太仓模式”存在的问题

尽管“太仓模式”具有以上的创新点，但仍存在不足之处。除土地承包经营权共有问题外，还存在未能有效解决普通农户的贷款难的问题。太仓模式的土地承包经营权抵押贷款的对象是规模经营主体，而普通农户是没有资格凭着若干年限的承包土地经营权获取贷款的。其模式更着重于推行高标准农田的建设，让农业向着规模化、集约化、机械化方向发展。也就是说“资产主导型”的太仓模式无法满足普通农户的资金需求，无法有效解决普通农户的贷款难问题。

关于监督机制，农经部门也应根据土地承包经营权抵押后土地的实际用途进行监管，如是否改变土地用途，是否进行再次抵押等，既保障了债权人的利益得以实现，又守住了国家的18亿亩耕地红线。除了针对农民，还应就银行是否“阳光信贷”予以监督和管理，如银行是否将客户的贷款调查、授信、定价等操作流程公开，透明办贷流程，建立健全农户信用记录机制，将个人诚信状况归档，给银行一个了解客户经营状况的渠道，增强双方信赖程度，这样，既推动了社会注重诚信交易之风，又保证银行公开履行承诺。

三、农村土地承包经营权融资担保的影响因素

(一)土地承包经营权简介

农村土地承包经营权是指农村集体经济组织的农户以及其他的单位和个人对农村土地(农用地)享有的占有、使用与收益的权利。2002年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》所涉及的都是财产权中的债权关系，并没有涉及到农村土地承包经营权能否抵押。所谓以农村土地承包经营权作为担保，是指在农村土地承包经营权上设定抵押，借款人以其所享有的农村土地承包经营权出抵给贷款人，在债务到期债务人无力清偿债务之时，抵押权人将被抵押的农村土地承包经营权折价、拍卖以实现债权的模式[3]。

(二)土地承包经营权融资担保的影响因素

1.法律上对农村土地承包经营权是否可以作为担保物存在争议

尽管同属于用益物权的建设用地使用权、采矿权可以作为担保财产已获得法律的充分肯定，但是在物权法中就土地承包经营权能否抵押仍未作明确规定。根据《物权法》第一百八十三条、第一百八十四条第二款及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条和《农村土地承包法》第49条的规定，土地承包经营权允许流转，只是在可否采取抵押方式流转的问题上作出了区别规定，对于以招标、拍卖、公开协商方式取得的“四荒”用地，可以抵押；但对于以家庭方式承包的农村土地承包经营权，抵押不能成为其流转方式之一。可是采用“举重以明轻”的法律解释来看，既然“转让”这种“重”行为被允许，那么“抵押”这种“轻”行为更当被允许[4]。

土地的所有权是由于法律的强制不能进入市场，但是土地上的用益物权作为一种可处分的财产性权利，并没有被限制进入市场流转，仅抵押担保这一种权能受限。并且各法律之间就这一问题尚有矛盾之处，表现为：一是土地承包经营权能否成为抵押物处理二元化，农户以家庭承包的方式取得的土地使用权由于具有社会保障性，因而法律上对其抵押设置了限制，一般表现为耕地、林地、草地等，而以招标、公开协商、拍卖等方式取得的土地使用权，故法律给予其成为抵押标的的权利一般表现为“四荒”地；二是物权法和担保法就土地承包权能否抵押口径不一；三是法律规定逻辑本身不够合理[5]。

2.对担保土地定价机制不完善，农民利益无法得到有效保障

土地定价机制缺失使农村土地承包经营权抵押担保缺乏最基本的测度标准。自2003年设立推广土地流转试点以来，土地流转价格即由政府以协商或者指令方式确定。虽然有助于盘活农村经济、促进交易流动，但是不可否认的是政府定价存在较大道德风险，即存在人为刻意压低定价的可能，容易形成歧视性价格。价格是土地承包经营权价值的市场表现，不合理定价将直接损害农民正当权益。如果允许土地承包经营权抵押，必须由市场中的第三方评估机构对土地做出价格评估。如果土地流转定价大幅低于评估价格，农民将选择抵押而非流转，最终形成价格倒逼机制，提高土地流转价格的公平性，有利于形成市场化的土地流转定价机制[6]。

3.市场风险较大，需要相关制度的完善和政府的扶持

现阶段我国农村土地流转市场还不成熟，不利于土地抵押担保的发展。一是借贷主体违约无法偿还贷款。由于法律的限制，土地流转市场尚未形成规模，土地流转的意识尚不强烈，金融机构将面临抵押品难以继续转让以变现的经营风险，即便在实践中采取“农民-担保公司-银行”的间接模式进行担保，但是也只是把风险从银行转嫁给了第三方，并未从根本上解决问题。二是由于农业生产与自然因素联系甚为紧密，不确定因素多。在之前以动产进行质押的农村融资担保实践中，金融机构因农业偶发因素影响较大且难以妥善进行风险评估和价值衡量的原因，大多仍然保持“惜贷”的态度[7]。

四、完善农村土地承包经营权融资担保制度的思考

(一)进一步完善关于农村土地融资担保的法律法规

1.尽快建立统一的不动产登记制度

一直以来，我国的不动产登记呈现多头管理、分别登记的现象，不仅为权利人在办理手续上带来了繁琐，也在管理上造成了诸多不便。如：国土部门负责土地物权的登记，房管部门负责房屋物权的登记，林业部门负责林权的登记，而备受关注的农村土地物权的登记则由农业部门负责。建立一个具有统一性、公示公信性的登记，不论是在保障抵押权人的利益，还是在避免因土地承包经营权抵押引发的纠纷方面都具有积极意义。

2.将农村土地承包经营权以法律形式明确纳入可融资担保的范围

我国现有法律对于土地承包经营权流转逐步放开附加条件，但是关于土地承包经营权的抵押仍难以顺利进行，甚至现有法律之间关于此问题还有相冲突的地方，这样就违背了民法上设置用益物权的立法目的，也不能令土地承包经营权上的所有权属利用充分，达到给农民带来更多财产性收益的理想效果。因此，应加快推进法律保障，解除金融机构以农地经营权抵押提供贷款的顾虑，完善土地承包经营权流转机制，完善土地流转市场。此举，不仅使得农村土地承包经营权融资担保成为现实，也为农村土地制度的创新奠定了坚实基础。

(二)设计合理的土地定价机制

土地价值评估体系的不健全、不完善并不是只体现在农村土地承包经营权上，在农村的建设用地、宅基地的价值评估方面同样存在这个问题。随着这类具有极高用益物权的资产流转越来越具有普遍性，设计合理的土地定价机制成为各方共同的需求。不论是采用成本导向、价值导向和竞争导向这三种定价方法中的任何一种，都无法使得土地价值得到全面评估，因此必须采取创新举措。首先定价的主体不能仅由政府部门一家裁定，应引入专家评估和市场导向两方面，从而使土地评估更具有科学性和可信服性。如果土地价值得到正确有效的评估，就扫清了农民和金融担保机构双方的心理障碍，既避免了由于低地价预期而造成的农民不敢放开手脚进行融资担保，也规避了由于高地价预期而导致的经济泡沫[8]。

(三)健全土地流转市场

土地承包经营权流转市场是土地市场的一种，具有土地市场的一般特征，但由于土地承包经营权是我国所特有的，因此在市场法律规制的完善方面不仅需要构建合理的土地承包经营权流转制度、明确土地承包经营权的物权属性的法律介入支持，而且需要解除土地承包经营权流转市场的准入限制和拓展完善土地承包经营权流转方式。建立土地承包经营权流转的中介服务机构不失为一个使土地承包经营权市场尽快成熟运作的有效方式。中介服务机构介入之后，借贷双方沟通更为容易，转让更易实现，同时土地承包经营权流转的价格机制也将更为合理。但仍需注意的是，尽管市场配置有其不可忽视的作用，但是政府管理机制也应介入，对土地使用方式等问题加以限制，才能使我国18亿亩耕地红线得以守住，不至于由于市场的盲目性而使土地承包经营权为获得更高的担保价值而挪作他用。

参考文献

[1] 高锋，周雪梅，肖诗顺.农村土地承包经营权抵押担保制度探讨[J].西南金融，2009(3):40-42.

[2] 万荃，王峰.探访“太仓模式”的金融坐标[N].金融时报，2014-05-06(1).

[3] 贺鲲鹏，孙放.农村信贷担保体系建设问题探析[J].农业经济，2010(6):79-81.

[4] 张林山.我国土地管理制度主要问题分析与政策展望[J].宏观经济管理，2011(3):24-26，34.

[5] 孟心炜，钟君，虞慧平.浅谈土地承包经营权抵押[J].时代金融，2011(15):183-184.

[6] 刘中杰.论我国农村融资担保法律制度的改革与创新[J].农业经济问题，2013(1):27-33，110.

[7] 孟光辉.农村产权资产融资担保方式研究[J].农业经济问题，2013(8):69-76，111.

[8] 林全玲.政策性担保法律制度研究[D].重庆：重庆大学硕士学位论文，2006.

The analysis of rural land contractual management

financing assuming law problems based on taicang

YANG HezhuLU Hong

(CollegeofHumanities&SocialScience,NanjingAgriculturalUniversity，NanjingJiangsu210095，China)

AbstractUnder the background of financial reform，the rural land financing security has carried out pilot projects everywhere.Discussion of mortgage of the right to the contracted management of rural land can become the focus.This paper through on-the-spot investigation，visited the town，Taicang City，Jiangsu Province，analyzes Taicang mode of innovation and existing problems.After the analysis of the factors that affect the mortgage guarantee，we propose some suggestions，such as the unified real estate registration system，the design of reasonable land pricing mechanism，and the improvement of the land transfer market.

Key wordscontractual right of land;mortgage loan;Taicang model

(责任编辑：刘士义)