论农村土地承包经营权信托登记法律制度的构建

摘要：构建完善的农村土地承包经营权信托登记制度，是保障农村土地承包经营权信托规范发展、加强农村土地资源管理的重要举措，但目前我国尚未建立健全农村土地经营权信托登记制度。本文从农村土地承包经营权信托登记的主体、内容、效力等方面入手，本着“经以利用，纬以保护”的理念对有关问题进行深入分析研究，并提出科学合理的制度建设构想。

关键词：土地承包经营权；信托登记；信托法律关系

中图分类号：D923.2；D922.282文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0052-02

作者简介：谢静（1979-），女，河北定州人，民商法学硕士，甘肃政法学院民商经济法学院，讲师，研究方向：民商法学。

农村土地承包经营权信托登记（以下简称土地经营权信托登记）制度，是指通过登记的方式将土地承包经营权已设立信托的事实向社会公众进行公示的信托管理制度。该制度具有确定土地权利、保障信托财产独立性、保护信托当事人和善意第三人利益以及监督受托人合理管理利用农村土地资源等功能。《信托法》确立了信托登记制度，但有关规定过于原则化，现行农村土地法律法规也未对土地经营权信托登记作出明确规定，且学术界关于土地经营权信托登记的主体、内容、效力等也存在较大分歧，致使土地经营权信托登记在实践中难以操作，成为制约其健康发展的一大瓶颈。本着“经以利用，纬以保护”的理念，笔者从土地经营权信托登记的申请人、登记机关、登记内容、登记效力等四大方面对农村土地承包经营权信托登记制度进行了阐释，以求教于方家，以期提出科学合理的制度建设构想。

一、土地经营权信托登记的申请人

关于土地经营权信托登记的申请人，学术界有两种主流观点：一种观点是从法律规定角度出发，根据现行《土地登记办法》之规定，土地权利变更登记应由土地权利变更的当事人持相关文件共同到登记机关申请登记，土地经营权信托登记是土地权利变更登记的一种，因此也应遵循该规定。另一种观点从实际操作出发，认为由受托人作为登记申请人更合适，理由是作为委托人的土地承包者大多缺乏信托和土地登记的专业知识和经验，且往往人数众多不符合效率原则，而由作为受托人的专业机构申请登记，则可大大提高登记效率。

但笔者认为，土地经营权信托登记的申请人应当是委托人即土地承包者。从土地经营权信托法律关系设立的初衷和目的来看，是委托人为了更充分地运用土地资源，获得更大的土地收益而设立信托，委托人是土地经营权信托的发起者，信托是委托人管理处分自有土地经营权的方式之一，信托活动是根据委托人意志开展的，其在信托关系中始终处于主导地位，而受托人只是由委托人选定并根据委托人意志管理、运用、处分信托财产的执行者。现实中，由于受托人直接控制、管理、处分信托土地，给人们造成受托人是信托关系最主要、最关键角色的错觉，而忽视了委托人的主导地位。因此，委托人应当是信托登记的义务人和申请人，但考虑到现实情况，委托人多为农民，大多缺乏信托和登记必备的专业知识，而由受托人代为申请登记则可避免不必要的登记差错，并可提高效率。因而建议土地经营权信托登记可由委托人委托受托人代为登记，但双方必须在信托合同中对该条进行明确约定。

二、土地经营权信托登记的登记机关

关于信托登记机关的设置，争论较多的有两种：一种是在全国建立统一的土地经营权信托登记机构，此种做法利于土地经营权信托登记的集中统一、便于土地登记信息的整合、查询，进而实现土地经营权信托登记的专业化管理。笔者认为此种做法是行不通的，理由是土地经营权信托只是农村经营权流转的方式之一，土地经营权也只是众多类型信托财产的其中一种，要建立专门登记机构也只能建立专门的土地经营权流转登记机构或信托财产登记机构，若建立了专门的土地经营权信托登记机构，那也应当建立专门的土地出租、互换、转让登记机构以及船舶、大型设备、厂房等信托登记机构，如此一来过于重复建设，也不利于监管部门之间的信息整合和协调管理。

笔者赞同另一种做法，即在现有的土地登记机关进行登记。“信托财产转移”是信托的本质特征，土地经营权从委托人手中转移到受托人名下是建立土地经营权信托法律关系的前提，必然涉及土地物权变更。根据2008年实施的《土地登记办法》规定，土地权利变更由双方当事人到土地登记机关申请登记，因此到土地登记机关申请土地经营权信托登记是顺理成章的。一方面，便于政府加强土地管理。现有土地登记机关更加了解本地区的现状，具有丰富的土地管理经验，可利用已有土地信息资源和管理优势对土地经营权信托进行监督管理，有效维护农民合法权益、保护农村土地资源。另一方面，便于信托当事人登记和第三人查询，能够节约成本、提高效率。

三、土地经营权信托登记的内容

关于土地经营权信托登记的内容，笔者认为应把握好以下几点：

第一、登记涉及土地用益物权和土地信托法律关系两方面。土地经营权信托登记的目的一方面在于公示土地权利的变更，另一方面在于公示土地经营权设立信托法律关系的事实，使信托财产的独立性受到法律保护，进而维护善意第三人利益，保障交易安全。因此，土地信托登记应包括土地用益物权变更登记和土地经营权信托法律关系登记两部分，两者紧密相连且不可替代，应同时在土地登记机关进行登记。

第二，信托登记的内容应与信托合同的内容区分开来。登记是行政机关出于行政管理的目的，根据当事人申请对有关法律事实进行书面记载、确权的行为，而合同是法律关系当事人对相互权利义务进行约定的行为，两者各有侧重、不容混淆。信托登记的内容必须是与社会公共利益和第三人权益有关的事项，如确认信托法律关系的设立、信托关系主体、信托财产、信托期限等，属于信托关系主体内部的事项则不在其列。信托合同除上述信托登记事项外，还应包括信托目的、各方权利义务、信托财产的管理运用方式、信托终止事由等。

第三，登记的信托财产包括两部分。《信托法》第十四条规定：“信托财产不仅包括设立信托时的财产，还包括信托管理过程中由受托人取得的财产。”

第四，登记机关应尽到必要的审查监督职责。作为土地管理部门的登记机关，登记时应对信托合同进行认真审查，以保障土地经营权信托依法合规开展。一是委托人必须是土地承包者，受托人应当是依法具有从事农业产业能力的经济组织；二是信托财产是承包地经营权而非所有权或承包权；三是信托期限不得超过土地承包期限；四是不得改变承包地的农业用途，谨防受托人假借信托之名改变土地的农业用途、破坏农村土地资源。五是土地经营权信托收益归受益人所有，受托人只获得合同约定的信托报酬。

四、土地经营权信托登记的效力

土地经营权信托属土地物权变更，因此土地经营权信托登记效力应当与土地物权登记效力一致。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”该法第一百二十九条规定“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”《信托法》第十一条规定：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”《农村土地承包法》第三十八条规定：“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”从上述几部法律的规定可以看出，我国农村土地承包经营权流转登记和信托登记均采取登记对抗主义，而日本和台湾地区的信托法也将信托登记作为对抗善意第三人的法律要件。

但从实践角度看，笔者认为把登记作为对抗第三人的法律要件并不适合我国农村土地经营权流转现状，必须将登记作为土地经营权流转的生效法律要件。《农村土地承包法》、《信托法》之所以采取登记对抗主义，这是当时立法者遵照当事人意思自治原则，出于推动商事信托和承包地经营权流转市场化目的而设定的。但现实中的土地经营权流转现状与立法者的初衷和美好愿景存在较大差距。在我国，保障土地经营权流转交易安全和承包者权益是土地经营权流转的基本前提，但实践中流转合同无法正常履行、土地因非农用途而遭破坏、承包者权益遭受侵害等事件屡屡发生，以至于很多承包者宁可让地撂荒也不愿意流转给他人。当时立法者之所以没有采取强制性的登记生效主义，其一个基本假设前提就是承包者在土地流转过程中具有足够的能力维护自身权益、保护土地资源不被破坏，可与流转对方在同一水平线上讨价还价，但事实上很少有承包者具备这种能力。

另外，土地经营权信托有别于出租、转包、互换等传统流转方式，其以期限长、规模化经营为主要特征，受托人往往利用土地从事规模化、集团化的现代农业，而非传统农业。同时，根据《信托法》第五十二、五十三条之规定，信托一旦设立不会因任何一方的原因终止，除非法律规定的条件成就才能终止。土地是农民最主要、最可靠的资产和生活依靠，以信托方式流转土地将对农户产生重大影响，必须谨慎。因此，我国必须采取强制性的土地经营权信托登记生效主义，以便土地管理部门能够利用管理优势，替农民把好关，保障土地经营权信托依法合规进行。

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