抽水蓄能制度变迁及其对行业影响浅析

张菊梅 张程

摘 要：文章梳理了2004年至今影响抽水蓄能发展的相关政策，并对近年来抽水蓄能相关政策进行解读。从市场准入和价格管制、市场主体结构三方面分析了制度变化对行业发展的影响。提出抽水蓄能制度变迁是市场内生需求的一种回应，是中间扩散型制度变迁方式。制度变迁将通过引入资本，促进竞争的方式带动行业的发展，保障电网安全。

关键词：制度变迁 价格规制 市场准入 市场结构

中图分类号：F407.9  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-061-03

一、前言

抽水蓄能电站是为了解决电网高峰、低谷之间供需矛盾而产生的，是间接储存电能的一种方式。它在用电低谷时用过剩电力将水从下水库抽到上水库储存起来，然后在用电高峰时将水放出发电，并流入下水库。虽然在整个运转过程中电站的综合效率只有75%，但依然是目前最具有经济性的大规模储能设施。抽水蓄能电站具有调峰、调频、调相和稳定电力系统电压、周波的作用。在大力开发风能、核能来代替日益枯竭的石化能源的背景下，抽水蓄能电站建设对电网的稳定运行具有至关重要的作用。抽水蓄能技术在国外发展已有上百年的历史，在我国经过40多年的发展，已经实现了主机设备从国外引进技术到实现完全国产化的转变，建设、运行、维护和全方位管理也积累了一定的经验，但是抽水蓄能技术标准在我国尚未形成全面的体系。为了促进抽水蓄能电站持续健康有序发展，国家发展改革委近年来发布了系列文件。尤其是发改价格[2014]1763号文中提出逐步对新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价政策将对抽水蓄能电站的建设产生广泛而深远的影响。

二、抽水蓄能电价政策变迁及电站建设情况

2002年电力体制改革总目标提出要健全电价机制，优化资源配置，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。准许区域电网公司可以拥有抽水蓄能电厂或少数应急、调峰电厂。在电力市场化改革后的十几年期间，针对抽水蓄能电站电价问题，国家发改委和能源局先后印发了系列文件来规范抽水蓄能电站的建设发展。

（一）抽水蓄能电价政策变迁

在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。关于抽水蓄能电价政策的变迁本质上也是一种制度的替代的过程。国家先后发布了《关于抽水蓄能电站建设管理有关问题的通知》（发改能源[2004]71号）、《关于桐柏、泰安抽水蓄能电站电价问题的通知》（发改价格[2007]1517号）、《国家能源局关于进一步做好抽水蓄能电站建设的通知》（国能新能[2011]242号）、《關于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》（发改价格[2014]1763号）等四个文件。表面上看是一种供给主导型的制度变迁，而实质上，也是市场内生需求的一种回应。

1.旧政策回顾（高度集中产业规制阶段）。71号文和1517号文的下发抑制了一段时期曾出现的盲目无序发展抽水蓄能的势头。其中71号文的主要内容包括两点，一是抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和管理，其建设和运行成本纳入电网运行费用统一核定;二是发电企业投资建设的抽水蓄能电站，作为独立电厂参与电力市场竞争。1517号文的主要内容一是明确对71号文以前审批但未定价的抽水蓄能电站由电网企业租赁经营，核定的租赁费按照补偿固定成本和合理收益的原则核定，由电网企业消化50%，发电企业和用户各承担25%;二是71号文以后审批的抽水蓄能电站，由电网经营企业全资建设，不再核定电价，其成本纳入电网运行费用统一核定。

本质上上述两个文件规定了两个重要事项，一是抽水蓄能电站投资建设主体问题，鉴于抽水蓄能电站4度电换3度电的特征，基本上只有电网企业可以建设抽蓄电站。二是明确抽水蓄能电站建设成本回收机制，即通过电网企业进行弥补，差别在于这种费用纳入运行费用还是在相关主体之间分摊。而不管是哪一种成本回收机制，在实际执行中都存在问题。容量电费在电厂、电网和电力用户之间按固定比例分摊，加重了电网企业负担。“不再核定电价，其成本纳入当地电网运行费用统一核定”，在实际中则根本无法执行，因为71号文发布以后国家发改委核准的项目均有一定比例的地方参股，作为有地方企业参股的有限公司是一个独立投资主体，不应纳入电网的运行维护费用核算。国能新能[2011]242号文更加明确了抽水蓄能的开发主体，原则上由电网经营企业有序开发、全资建设抽水蓄能电站，建设运行成本纳入电网运行费用;杜绝电网企业与发电企业（或潜在的发电企业）合资建设抽水蓄能电站项目;严格审核发电企业投资建设抽水蓄能电站项目。

2.新政策解读（放开准入阶段）。近年来，国家简政放权、转变政府职能工作大力推进，部分领域企业投资项目审批权陆续下放地方。2013年5月15日，国务院以《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定（国法[2013]19号）》，取消和下放行政审批项目117项。2014年11月18日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，在2013年目录基础上进一步缩减核准范围、下放核准权限、其中将抽水蓄能电站等23类项目核准权限下放省级政府核准。在下放审批权的同时，国家发改委在2013年10月18日发布的《关于对取消和下放行政审批事项加强后续监管的指导意见》（发改政研（2013）2091号）中要求加强制度建设、健全监管机制以防止管理真空造成的过度投资、重复建设和无序竞争，并专门强调了强化发展建设规划作用，并以发展建设规划作为“投资项目”审批、核准、备案的重要依据。2014年7月31日国家发改委下发了《关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》（发改价格[2014]1763号），对抽水蓄能电站今后的价格机制提出了指导性意见，提出逐步对新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价。电量电价水平按当地燃煤机组标杆上网电价（含脱硫、脱硝、除尘等环保电价，下同）执行。电网企业向抽水蓄能电站提供的抽水电量，电价按燃煤机组标杆上网电价的75%执行。鼓励采用招标、市场竞价等方式确定抽水蓄能电站项目业主、电量、容量电价、抽水电价和上网电价。随后，发改能源[2014]2482号文《关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》对抽水蓄能电站的发展意义、发展目标、工程管理、选点规划、运行管理、技术进步、发展政策等方面提出了明确的要求。

近两年来政府出台的关于抽水蓄能发展的系列政策一方面与市场化改革不断深入的大背景相关，另一方面也与能源开发格局和抽水蓄能电站自身特性相关。但本质上可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代。制度变迁通常分诱致性制度变迁（或需求诱致型制度变迁）和强制性制度变迁（或供给主导型制度变迁）两种模型，杨瑞龙（1998）则提出了中间扩散型制度变迁方式。中间扩散型制度变迁方式是在考虑地方政府经济实力的基础上，认为利益独立化的地方政府可在沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求时，有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，实现制度变迁。而本轮抽水蓄能电站系列政策的出台恰恰论证了这一观点。部分地方政府对本区域抽水蓄能开发的数量和速度有着更高的需求，向上一级权利中心进行沟通，引致了新政策的出台。随着审批权的下方，地方政府的自主权和积极性得到增强，地方政府审批的企业投资项目市场活力将进一步释放，地方国有资本和民营资本也将随之被激发并涌入地方政府支持和盈利性项目领域，新的地方性业主将会涌现。

（二）抽水蓄能电站建设情况

从2004年至今，抽水蓄能相关政策对电站的建设发展起到了一定的积极作用，稳定了整个市场，装机容量和投资情况也发生了一些变化。

1.装机容量变化。在相应政策支持下，随着电网经济运行和电源结构调整的要求，特别是风电、太阳能发电占比增大的电网，一定规模的抽水蓄能电站被投资开发。截至2014年底，我国在建抽水蓄能电站共计17座，在建规模2114万千瓦，为历史新高。国网新源控股有限公司可行性研究报告已审查通过、待建的抽水蓄能电站有5座，总容量6400MW，预可行性研究报告已审查通过、正在进行可行性研究工作的抽水蓄能电站有16座，总容量24500MW，另有部分项目正在开展预可行性研究工作。从选点规划来看，2009-2014年，完成了全国22个省（区、市）抽水蓄能选点规划工作，筛选推荐出59个站点，总装机规模7485万千瓦，其中重点分布在华东、华中和华北电网。

2.单位千瓦投资变化。从国家能源局投产电力工程统计监管公告显示，按照2005-2006年价格水平审定的抽水蓄能电站总投资单位造价指标为4000元/KW左右。据统计，以2011-2012年价格水平审定的抽水蓄能电站平均单位千瓦造价指标为5448元/KW，2013年价格水平审定抽蓄电站平均单位千瓦造价指标为6112元/KW，抽水蓄能电站单位千瓦建设投资呈明显上涨趋势。

抽水蓄能电站建设情况与这一时期政策指引是匹配的。2014年之前的政策对市场准入主体进行规制，使抽水蓄能建设按照自身建设周期的特点在一个平稳的速度上增长。政策中的价格政策本质上是一种价格规制，现行的抽水蓄能电价政策核定的租赁费按照补偿固定成本和合理收益的原则核定，包括了投资主体全部的建设成本，对投资主体节约成本、降低造价缺乏激励作用，这也是单位千瓦投资造价不断增高的原因之一。

三、新政策对抽蓄行业的影响

1763号中规定在具备条件的地区，鼓励采用招标、市场竞价等方式确定抽水蓄能电站项目业主、电量、容量电价、抽水电价和上网电价。从规制经济学角度来说是一种准入方式和价格规制的应用。

（一）市场准入制度的影响

原有政策规定抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和管理，直接导致所有的抽水蓄能电站都掌握在国家电网、南方电网公司手里，其中三峡集团有极少电站。运用行业集中度指数（CRn）即赫芬达尔—赫希曼（HHI）指数进行判断，CR4为100%，属于高度集中近乎垄断的行业。1763号文规定在具备条件的地区采用招标和竞价的方式确定电站项目业主必将打破这一状况。

投资主体多元。可以预见潜在进入者包括五大发电集团、小型水电投资企业、地方国有投资公司都可能介入到自然条件优秀的抽水蓄能电站建设竞争中，一定程度上可以降低抽水蓄能电站建设成本。

监管要求高。但是也要看到，市场投资主体建设和管理运行单个电站带来的无形浪费，入网电量协调和区域电力发展规划衔接等方面的问题，以及抽水蓄能电站社会效益性发挥与市场主体利益化导向之间的矛盾。投资核准权的下放以及企业自主选择中介服务和只保留规划选址、用地预审两项前置审批等政策对政府监管水平提出了更高的要求。

在位企业与潜在进入者博弈加剧。在位企业希望提高自身的经营管理能力以便在开放的市场竞争中继续获得垄断地位。而潜在进入者有意愿进入市场分一杯羹。准入制度的变化带来的矛盾冲突体现在：一是政府引入新的进入者或者放松准入条件，使潜在进入者对在位者构成威胁，影响在位企业的利益。二是潜在进入者打破现有企业垄断经营的情况或者取代现有企业进行经营，双方之间发生矛盾与冲突。这些矛盾的存在正是准入规制放开的积极效应，双方的博弈将导致市场达到新的均衡。

（二）激励性价格规制的影响

新政策中规定逐步对新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价，与旧政策相比是引入了激励性价格规制手段。主要有实现资源有效配置、激励企业和保障企业利益等作用。标杆容量电价源于Shleifer于1985年提出的标尺竞争理论，将被管制企业的绩效与同一产业内其他同类的企业的绩效结合起来进行比较，以其中效率较高的企业作为参照，促使原本各自独立垄断经营的企業之间进行竞争，以激励企业提高效率、降低成本，改善服务，属于激励性管制方式的一种。

标杆电价的设定可以较好调动企业的积极性，加大对建设投资成本的控制。标杆电价设定伴随着准入制度的放开，将电站投资收益直接与建设成本挂钩。与传统电站把成本纳入电网企业核算的方式相比，将显著提高投资主体成本控制意识，有效提高投资效率。从而提高价格杠杆，促使重视抽水蓄能电站建设全过程造价控制，从决策阶段到招标阶段、施工阶段和结算阶段都要加强投资成本控制，继而扩散和辐射到相关主体，即在设计、监理、施工队伍的管理上都要引起系列变革。即实现通过价格这一杠杆，运用激励性的方式盘活整个行业，提升整个行业的效率。

标杆电价的实施也面临着一系列困难。巨大的地区差异一定程度上降低这一规制模型的功能。抽水蓄能电站经济效益与降雨量和地下水蕴藏量具有重要相关性。比如中国南方拥有丰富的水资源，年降雨量超过2000毫米，北方的年均降雨量仅为200到400毫米，南北方通用一个价格不合适。因此，综合考虑多因素，设定一个标杆电价，并研究出让标杆电价和年度价格变动相关的调价公式是首要解决的问题。

（三）行业主体结构发生变化

现行的抽水蓄能建设模式基本上是小业主、大监理模式，行业的相关主体有业主、监理、设计、施工方、咨询单位、审查单位、移民群体和地方政府。近年来颁发的系列文件通过权力的配置使行业主体结构发生直接变化。增加地方政府的决策权，同时降低了部分咨询机构的审查权，或者说让咨询市场实现充分竞争。这将直接引起投资主体多元化、设计和监理机构竞争充分化，尤其是中介咨询机构市场重大变化，原先依托于国家发改委的审查权利受到冲击，而其它中介机构则面临更广阔的市场，甚至诱使相近行业咨询单位进入抽蓄市场。

四、结论及建议

抽水蓄能电站行业规制制度的变迁表面上看是一种供给主导型的制度变迁，而实质上，也是市场内生需求的一种回应，代表的是中间扩散型制度变迁方式。抽水蓄能新舊政策对比分析凸显新政策实施的必然性。在回顾和总结抽水蓄能电站建设情况的基础上，分析了新政策从市场准入、价格管制和市场主体结构三方面将对抽蓄行业产生影响。为了实现制度变迁的效益目标，还需要研究一个适用的标杆电价确立方案;为了实现放开市场准入的正向激励，还需要加大行业监管，防止出现政策真空;为了促进行业的健康持续发展，还需要重视安全管理问题和电站电能综合调度协调问题。抽水蓄能管理制度变迁尽管还存在需要改进和完善的地方，但至少已迈出了关键的一步。

参考文献：

[1] 诺斯.陈郁等译.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1981

[2] 李红军等.当前抽水蓄能电站电价疏导问题分析[J].能源技术经济，2010（9）

[3] 杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论—兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998（1）

（作者单位：国网新源控股有限公司技术中心 北京 100161）

（作者简介：张菊梅，博士，研究方向：抽水蓄能造价管理，规制经济。）（责编：贾伟）