社会治理中社会组织的功能分析

2015-03-22朱军东南大学江苏南京211189

东北农业大学学报(社会科学版) 2015年2期

朱军（东南大学，江苏南京211189）

社会治理中社会组织的功能分析

朱军
（东南大学，江苏南京211189）

摘要：市民社会的发展促使社会组织的诞生与成长，而社会治理的理念和精神也要求社会组织的参与。社会组织参与社会治理的学理基础主要有协商民主的发展和协同治理理念的确认、社会制约权力理论以及宪法规定的结社自由。社会组织的社会治理功能主要包括系统治理功能、依法治理功能、综合治理功能和源头治理功能。

关键词：社会组织；社会治理；市民社会；协商民主

2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），第一部分指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在第十三部分“创新社会治理体制”中提出创新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力等内容。在国家治理体系现代化建构过程中，社会治理是不可避免且至关重要的关键环节。其主要因为国家治理体系实质上是“政府权力的分化与重组”[1]。在权力变迁的过程中，无论政府权力的剥离和市场化，还是权力的回归与民主化其都需要社会组织对该部分权力加以承接，使得该部分权力真正回归公民。而社会治理与以往社会管理具有根本性区别，最突出的特点是社会组织的参与成为其核心与关键。社会组织本身具有的自主性、自治性和社会性使得其在社会治理中发挥的功能更加突出，而这一功能本身已经内化在社会组织自身的成长历程和特殊品格中。因此，在研究“国家—社会—公民”三者之间关系时，社会组织的地位极其重要，无论是其代表公民权利的属性还是制约国家权力的特质。随着国家治理体系和治理能力的现代化，社会组织在其中扮演的角色也会得以彰显，其具备的社会治理功能也将成为研究重点。

一、源自公民社会的社会组织

公民社会是相对于国家而言，是独立于国家之外的政治力量集合，正如郭道晖教授所言：“公民社会是同政治国家相对应的政治社会。”[2]由此可知，公民社会是在政治国家与公民之间起桥梁作用社会形态的一部分，又可称为市民社会，且两者在性质和范围上基本一致。公民社会是“国家—社会—公民”这一社会形态的重要一环，其重要性日益凸显。公民社会的出现无论国内、国外都推动了历史进程和社会进步，尤其是近代以来，随着民主制、代议制的发展和国家权力分配的科学化，市民社会不仅在此中得到强势发展，同时也推动了社会的进一步民主化。

（一）西方公民社会的发展

在西方，公民社会的研究由来已久，最早可以溯源至古希腊。亚里士多德有言：“人是政治的动物。”[3]此处的政治就是指古希腊公民参与城邦管理，而由此形成的公民集团可谓是市民社会的原型。在古希腊，由于其地域有限，在国家管理方面基本上成年公民皆可参与，以至于国家和社会的划分很不明显，基本上是一混合体。但相对于这部分人的妇女和奴隶等则没有参与政治活动的权利，也因此把“公民”和“非公民”加以划分。

在近代西方社会，宗教改革后教皇逐渐退出政治领域，代之而起的世俗国王成为真正的统治者。伴随着经济的发展和资本主义的兴起，作为独立力量的资产阶级逐渐登上历史舞台。为更好地获得发展机会，其逐渐形成一股较为先进的政治力量，反对国王与教皇的统治。由此可见，作为市民社会兴起的主要渊源其天然与政治权力密切相关。进入现代社会后，民主制和代议制的发展，尤其是法治的固定和型化使得市民社会有充分发展的空间与制度保障。在17、18世纪，欧洲国家、美国的市民社会和社会组织都得到进一步发展，正如托克维尔在美国考察中对美国的社团组织加以特别关注。他认为：“独立性和志愿性的社团，是美国民主的自由学校，也是其得以健康运作的动力之源。一个由社会团体组成的活跃的、警觉的、强有力的市民社会，对遏制民主国家可能出现的多数专制必不可少。”[4]社会是民主的基础，市民社会则为民主的发展提供保障。由于西方政治、文化、意识形态的多元制，政治自由的高度发达使得社会团体成长基本少有政治的干预和制度的阻碍，而社会团体实力的壮大又巩固了保障社会团体发展的这一民主制度。

民主与自由天生不能完美，制度越是发达其弊端也日益显现。制度总是滞后于社会发展。在当代，经济的高度发达带来一系列社会问题以及环境生态问题。行政权力的高度集中曾经带领人们走出经济危机的阴影，走进福利国家的“殿堂”。但自由熏陶已久的具有发达公民意识的人们发现行政权力的扩张如同“脱缰之马”很难遏制，而这一现象更进一步威胁自由、民主制的发展方向。

进入20世纪的美国就是典型：“国家级政府确实遭遇了至今仍耿耿于怀的财政亏空困境，因为，政府显然没有足够的钱去做人们想要做的一切事情。面对大规模社会福利项目的低效，人们对政府是否具有成功运作这些项目的能力表示怀疑；而且，由于政府可动用资源的短缺，使美国人已不太期望从国家级政府那里得到太多东西，人们将目光转向州或者地方政府，将他们作为公共问题解决的中心。”[5]其实这并不新鲜，因为在美国建国者的眼里“治理美国的理念一直都是聚焦于小型的地方政府”[6]。美国人最基本的价值取向——依靠自己和社区——或选择另一条道路，即将地方控制观念对立于认同更大的、更遥远的政府单位的观念。这样的政府治理理念的确定，无疑使得社会团体的发展更具制度环境，并促使社会团体的国际化趋势明显，尤其是环保团体，这些活动也促使市民社会思潮席卷全球，“他们在全球管理中成了真正的第三支力量”。在此全球化过程中，处于变革中且日益开放的中国面对市民社会和“结社思潮”带来的强大冲击力也“难以幸免”。

（二）中国的公民社会和社会组织

提到市民社会的发展，中国古代是不可避免的话题。古代中国有没有市民社会曾经引起较大争论。其问题根本在于古代社会的治理体制中是“国家—公民”的单一管理关系，还是“国家—社会—公民”的协作治理关系。著名历史学家钱穆针对中国古代社会形态提出了“四民社会”观点，即士、农、工、商。而“士”是这个社会的核心，是联通上下的关键。作为从民间走向政坛（国家管理层）的阶层，“士”起到上下联通作用，使得古代政权得以稳定。著名社会学家费孝通先生也对古代社会治理有过经典论述，他认为古代中国的治理方式为“双轨政治”：中国乡村社会存在“地方自治的民主体制”。非政府的事务是由人民自理的。地方代表乡绅是中国政治中极重要的人物，他们代表民间与官方协商，这一过程形成了由下而上的另一条政治轨道[7]。

“双轨政治”理论的关键在于肯定了古代中国社会治理中作为乡民代表的士绅阶层的独立性，这一阶层的作用正是在国家与公民之间上下联通，其政治色彩浓郁。中国传统社会中，地方精英在国家权力与地方社会之间的双向作用不可忽视，不可将地方社会与国家政权对立起来。

现当代中国虽然经历了外国殖民的痛苦和近代化变革的“阵痛”，但传统力量仍不可小觑。在中国农村，虽然社会大环境的变迁影响深远，但是传统的乡民自治理念在当时“刚刚松动的政治环境下”立即复苏。村民自治在传统力量的催动下焕发勃勃生机。而随着乡镇企业的迅速发展更成为“改革的另一道奇特风景线”。在农村，随着改革的进一步深入，各种社会组织不断涌现。虽然乡镇企业大多成为企业法人或者公司，但作为农村自治代表的村民委员会和村民小组的地位确定和性质划分仍莫衷一是。而新兴起的新型农民合作社、农村合作经营组织又会成为下一步农村社会发展的重点。

经济发展催动的权利意识增强，使得市民社会在中华大地逐步形成，而这一过程离不开社会组织和社会团体的力量。随着改革开放事业的发展，中国的社会政治生活发生了巨大变化，多元利益主体进入社会，公民参与公共事务的热情高涨，为我国非政府组织的发展奠定了基础。一些基金会、协会商会、环保组织、维权组织等如雨后春笋迅速成长①根据民政部的统计，截至2011年底，中国登记在册的非政府组织共有45.7万多个，比上年增长4.1%；其中社会团体25.3万个，民办非企业单位20.2万个，基金会2 510个。在活动领域方面，非政府组织遍及我国社会经济生活的各个领域。其中，较为重要的领域依次是：社会服务（44.63%），调查、研究（42.51%），行业协会、学会（39.99%），文化、艺术（34.62%），法律咨询与服务（24.54%），政策咨询（21.88%）和扶贫（20.95%）。在作用方面，非政府组织已成为我国社会政治生活中一支不可忽视的重要力量，在和谐社会治理中将发挥越来越重要的作用。参见：陈跃、占伟：《非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索》，《行政论坛》，2013年第1期，第58~63页。。但是受我国法治环境的制约，其进一步发展受到限制。在立法方面，虽然国务院先后颁布实施了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》三部行政法规。但这种对社会组织、社会团体分类管理的制度存在缺陷，最明显的就是分类的合理性问题。这只是现阶段我国社会组织发展的问题之一。随着改革的深入，公民对宪法规定的“结社自由”的权利诉求深入，社会组织的发展也会逐步得到关注。

二、社会组织参与社会治理的学理基础

社会治理与社会组织的共同指向是公民社会。存在公民社会是讨论社会治理的前提，也是社会组织生长与运行的条件，更是两者相互作用相互促进的载体。而社会组织参与社会治理过程的空间，或者说其最重要条件就孕育在公民社会中。因此社会组织参与社会治理过程最关键的因素是两者在公民社会中找到统一，但是社会治理体系的建立是一个复杂且长期的过程，笔者认为通观全局的影响因素是社会组织参与社会治理的关键。在当代社会，民主体制的建立为社会组织的发展和参与社会治理提供前提条件，而新型民主形式的出现更加凸显了社会组织的重要性。社会组织的发展是公民权利意识增长和实现的产物，也是对掌握公共权力的政府进行监督的主要组织体。无论是作为新型民主形式的协商民主，还是社会自我调节方式的改革都离不开宪法规定的公民基本权利和自由。对社会组织和社会治理而言，所涉及的核心基本权利便是结社自由的实现。

（一）协商民主与协同治理

《决定》指出：推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

所谓协商民主，主要针对传统民主而言，且克服了传统民主的缺陷。协商民主的核心是公共协商，其具体是指：“选民或其他程序参与人在作出投票和表决前，通过自由对话等方式表白自己的原始偏好，并通过沟通辩论方式促进偏好的转换，达到合理偏好的形成和民主决策的最优化。”[8]由此可知，协商民主是变原有的固定民主方式为动态参与型的民主形式。

美国学者科恩认为协商民主具备五方面特征：“①协商民主是一个正在形成的、独立的组织（association），其成员希望它延伸到不确定的未来。②组织的成员都认为，恰当的组织条件（terms）既为成员间协商提供框架，也是这种协商的结果。③协商民主是一种多元的组织。在管理自身生活方面，组织成员具有不同的偏好、信念和理想。虽然成员都承诺通过协商来解决集体选择问题，但他们的目标还存在分歧，而且他们并不认为某些特殊的偏好、信念和理想是强制性。④因为民主组织成员将协商程序看成是合法性来源，所以，对于他们来说重要的是，其组织条件不仅是其协商的结果，而且同样是这种协商的表现。⑤组织成员认为其他人都具有协商能力，即要求参与公开交流理性的能力，以及根据公共理性行动的能力。”②Joshua Cohen. Deliberation, Democratic Legitimacy, Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics[M]. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1997。转引自陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》，2004年第3期，第26~34页。

协商民主既是一种民主形式，也是一种组织形态，但更重要的是一种治理方式。目前，我国正处在改革的攻坚期，政治改革和司法改革正处于上升的关键时期，该何去何从或许协商民主和社会治理能够给予启发。社会治理要求多元的参与，正如全球治理委员会的界定，“治理是各种公共或私人机构和个人管理共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。协商民主和治理要求的这种组织内涵便与社会组织天然相符。社会组织的多元化特点，代表了来自社会不同层面的声音，拥有广泛的代表性和民主性。不仅避免了传统的代议制民主存在的民主成本高，代表程度低的弊端，还很好地解决了作为民主制度精髓的“反专制，反暴政”这一根本理念。

目前，我国构建程序合理、环节完整的协商民主体系是当务之急。为此，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道至关重要，而此处的基层组织、社会组织，甚至是政协组织应该属于本文涉及的“社会组织”范畴。在协商民主制度运行过程中，要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多种、多层次的协商形式、协商活动。在上述多种协商形式的运行过程中，需大力发挥社会组织作用，使决策公开化、透明化，提高科学化程度。

（二）社会制约权力理论

社会制约权力理论起源于法国著名学者托克维尔的《论美国的民主》一书。面对国家权力，尤其是行政权力的膨胀，传统的以“三权分立”为代表的国家权力内部分离与制约的体制逐渐受到挑战。虽然该制度仍然是西方国家政治架构的基石，但弊端仍不可忽视。对国家权力以外的市民社会而言，如何在“强势权力”的侵蚀下保卫自己的自治“领地”成为其必须面临的难题。

提出社会制约权力理论的出发点是国家与市民社会相分离，而在当时的美国主要表现在民间组织和乡镇组织的发达上。可见社会制约权力理论中的“社会”并不是抽象的社会本身，而是由发达的社会组织和多重集团组成。一个社会要有活力，公民自身的活力很重要，但个体的力量毕竟有限，把这无数单一的公民个体的创造活力和热情用一种组织加以凝聚，其效果必事半功倍。另一方面，社会制约权力需要有多元利益集团。当代著名民主理论家罗伯特·达尔在其著作《民主理论的前言》一书中指出：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。……其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活。”[9]显然，达尔实际上是借托克维尔来表达其“民主是多重集团（或多重少数）的统治”这一多元主义理论的核心命题。

利用社会组织制约权力的理念并不意味着在社会治理过程中对政府没有要求，即所谓的不做即不犯错。恰恰相反，这一理念对政府提出了更高要求。政府在社会管理过程中应把握住自己的界限，这也是社会治理与社会管理的重要区别，即让社会本身从政府“全天候”管理中摆脱出来，以实现自身的良性治理状态。有学者认为，社会管理本身就包括两方面：一是政府社会管理，包括政府对社会组织的管理和政府直接对社会事务的管理；二是社会自主管理，即社会组织对社会事务的治理[10]。如何有效将两者分离才是问题的关键。这也是社会制约权力理论的题中之义。

在我国，虽然如上文所说社会组织自改革开放以来获得长足发展，各种协会、基金会等影响力逐渐扩大，但总体上社会本身的发展还不成熟。在政府、企业、社会的合作三维中，社会是独特的一方。主要因为社会自身的松散性、非中心化等特征，其组织化、制度化程度十分有限，对资源的获取、配置和控制能力也相对不足[11]。这一特点使得社会制约权力的范围和程度受到一定限制。虽然总体上，相对于国家权力而言社会力量还很弱小，但我国基层民主发展势头较好。这主要是因为我国基层自治有良好传统、起步较早且远离国家权力。大力发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。与此同时，社会组织也应发挥对国家、社会、其他组织以及公民拥有的影响力和一定程度的强制力。

（三）作为政治权利的结社自由

结社自由是社会组织合法成立的前提，是宪法赋予公民的基本政治权利之一。结社自由是与“平等”“自由”和“人权”一起勃兴于近代社会。民主政治和市场经济以其对公民权利和人的主体价值的弘扬，为结社自由提供了必要的土壤和条件。结社自由起源于1793年的法国宪法第122条：“宪法保障全体法国人民的平等、自由、安全、财产、公债、信教自由、普通教育、公共救助、无限的出版自由、请愿权、结成人民团体的权利并享有一切的人权。”我国1982年宪法第35条规定：“中国人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”因此，结社自由是宪法规定的公民政治权利之一。

结社自由“与表达自由、集会自由一样，处于公民权利与政治权利的重叠区域中。作为一项公民权利，它保证的是，在一个无论因任何原因或任何目的希望与他人结社或已进行此行为时，该行为针对国家或私主体的干预受到保护。作为一项政治权利，它对民主的存在与运行不可或缺，因为人们只有在能够与他人联合（成为一个政党、职业利益团体、组织或者其他追求特定公共利益的社团）的条件下，才能有效地主张其政治利益”③曼弗雷德诺瓦克.民权公约评注（上）[M].毕小青，孙世彦，译.上海：三联书店，2003。转引自周伟：《宪法基本权利：原理·规范·应用》，北京：法律出版社，2006年，第237页。。因此作为政治权利之一的结社自由对于公民个体和群体来说至关重要，也正因为此，结社自由的限制较其他基本权利多。在大力推进社会治理的进程中，社会组织不可或缺，而组建社会组织的结社权利与自由应获得广泛承认。我国在20世纪末制定颁布了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，又在2004年颁行了《基金会管理条例》，这使得除宪法在框架上保障公民结社自由以外，在具体操作上社会组织的建立也有了制度性和程序性的法律依据。

三、社会组织参与社会治理的可能性：治理功能展开

作为社会治理体制重要组成部分的社会组织应承担的社会治理功能，是关系社会治理能否实现预定目标的关键，而这一目标事关国家安全和人民利益。正如《决定》中所言：创新社会治理，必须着眼于维护广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。这就为社会组织参与社会治理提出了宏观目标，也提出了重要任务。

现代社会的变迁要求社会治理模式的转变，而社会组织的多元恰是现代社会变迁的主要表现之一。由“变迁的结果”参与到治理“变迁”中去，也正反映了中国人的传统智慧：“解铃还须系铃人”。因此社会组织就天然地承担着重要的社会职能和严格的社会责任。有学者从和谐社会建设出发提出了非政府组织（社会组织）的五项主要功能即“①社会治理中的咨政功能；②社会治理中的民主功能；③社会治理中的服务功能；④社会治理中的维稳功能；⑤社会治理中的生态功能”[12]。笔者认为该功能分类有一定合理性，且涵盖的内容较广，但上述民主功能、生态功能之类笔者不敢苟同。所谓组织的功能必须突出背景，笔者不否认扩大民主与生态保护是社会组织的功能，但将其纳入社会治理功能必须突出社会治理这一语境，不然有失其时代意义。因此，本文从治理的角度出发，分四个方面描述社会组织在社会治理中应有的功能和作用。

（一）社会组织的系统治理功能

社会治理是整体的、全面的国家治理模式之一，是国家治理体系和治理能力的重要一环。社会组织参与社会治理首先应明确社会组织自身在社会治理系统，乃至国家治理系统中的角色与定位。社会治理过程并不是单一由政府主导或是司法先行，而是在执政党、政府、社会组织与全社会中寻求平衡与配合。

在我国单一制国家体制和一党执政多党参与的政党体制下，执政党在社会治理过程中起到领导作用，这是不可回避的现实。执政党的全面领导不能否认社会组织的独立性，因为社会组织独立性本身是相对于政府权力而言。在治理系统中，政府权力要得到法律的制约，同时不得干预社会的自我调节和居民自治。此时政府应该从“管家婆”的角色中脱离出来，因为对于社会而言，其职责本身就是监管。此处的“监管”应理解为“事前、事中监督，事后管理”。而社会组织在该系统的定位应该是服从领导功能、免受干预功能、制约权力功能、上下联通功能。前两种功能是被动的、消极的，肯定这种功能是整体功能分析方法应用的表现，同时也有助于保护社会组织，免受来自政府的干预。后两种功能是积极功能的表现形式，是社会组织的独立性表现。

（二）社会组织的依法治理功能

依法治理功能是社会组织参与社会治理的前提，是贯穿社会组织履行功能的全过程。社会治理的目标是实现有效、有序治理，离不开法治的保障。法治本身的内涵也包括政府权力的合理使用和社会组织的正常运行。社会组织参与社会治理的过程应该是依法有序进行的过程。社会组织的依法治理功能一般包括两部分：依法进行自我治理（自我自治）和接受依法治理（接受政府的法律监督），即社会组织在法律法规和自治章程的框架内行使自治权，通过监督和制约国家权力与其形成良性互动。

社会组织的依法治理功能还要求社会组织的成员和领导者运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。社会治理的核心目标是实现社会和谐、稳定[13]。而法治思维和法治方式的运用就是使社会矛盾的解决诉诸法律和司法机关，避免用上访、私力武器等不合法的手段解决。社会组织是公民自发组成的，是实现自我管理的，一般有自己的组织章程和争议解决方式，这种源自于市民社会和普通大众的组织形式违法空间十分有限。另外，政府对社会组织的监督职能也使得社会组织能更好地履行依法治理功能。

（三）社会组织的综合治理功能

社会组织的综合治理功能是社会组织参与社会治理的核心功能，也是保障社会组织依法存在的根本条件。社会事务纷繁复杂，政府无法进行事无巨细的社会管理，而健康的社会运行机制是通过法治的理念、思维和手段让整个社会按照自身发展规律和法律规定与引导的模式运转。在这一理念主导下，民众成为社会治理的主体，而社会组织扮演着载体角色。这在20世纪六七十年代的美国已经兴起[14]。

现实社会中，利益格局呈现多元化且以市场为导向，以追逐自我利益实现为常态。在权利意识领域，道德的影响力弱化，追求实用价值成为主流。社会主体更为复杂，职业结构多元[13]。面对这样的社会形势，只有社会组织才能担当起社会治理的重要使命。私法权利的扩张导致人们追求社会的认可，沟通对象集中，社会组织发展势在必行。这就要求社会组织面对复杂问题，寻求综合治理方式，履行综合治理功能。而针对具体组织，由于其性质千差万别，可能解决问题的方式也不尽相同。

社会组织在履行综合社会治理功能时应强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题，在“引导”“劝导”和“说服”等理性协商的基础上，与其他社会主体平等合作。

（四）社会组织的源头治理功能

社会组织的源头治理功能是社会治理的根本，要求社会组织利用自身与民众的直接关系，把社会矛盾、社会问题消灭在萌芽状态，使社会治理的源头阶段实现无障碍、无矛盾。这不仅是社会组织本身的性质决定的，也是社会组织相对于政府部门的优势所在。

社会组织的源头治理功能要求社会组织重视基层问题，立足社区做到标本兼治、重在治本。源头治理功能的主要方法是实现网格化管理和社会化服务。所谓网格化管理是指：“以社区为载体，管理与服务相结合，致力于构建无缝隙的服务型政府，实质是创新社会管理机制，推进人、财、物、权、责全面下沉，强化基层基础建设，维护基层社会稳定。”[15]网格化管理要求与服务相结合，这是社会组织应做到的，但也是难点之一。另外社会组织的源头治理功能还要求健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调各方面各层次利益诉求。这样矛盾才不易爆发，问题能够更好解决。

四、结语

社会组织的社会治理功能并不是人为的一种赋予，而是组织本身产生时的使命和天然功能所在。在社会治理还未成为人们观察社会的视角、管控社会的手段之时，社会组织已在履行特有职能的同时达到了社会治理效果。目前，从社会治理这一宏观视角对社会组织的功能发挥进行系统梳理，不仅有利于社会的有序健康发展实现善治目标，还有助于赋予社会组织更多的内涵，以利社会组织的成长和壮大。然而功能的充分发挥不能一蹴而就，需要多重方法并用。正如十八届三中全会《决定》并没有止步于功能的阐述，更重要的是提出了实现上述功能的手段，使得《决定》规定的功能不至于流于形式。在一系列实现社会组织参与社会治理功能的方法中，社会组织自身的能力建设至关重要，因此激发社会组织自身活力是必不可少的手段。笔者认为可从以下方面做出相应改革：①正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。②适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。③支持和发展志愿服务组织。④限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。⑤加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导其依法开展活动。以激发社会组织活力为手段，以实现社会治理和国家治理现代化为目标，注重社会组织在参与社会治理过程中价值理性和工具理性的结合，必将成为建设法治中国进程中不可或缺的理念、方式和方法。

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