非政府组织参与轻罪未成年人帮教问题研究

吴嘉欣（佛山市人民检察院，佛山528000）



非政府组织参与轻罪未成年人帮教问题研究

吴嘉欣
（佛山市人民检察院，佛山528000）

摘要：随着刑诉法未成年人特别程序的出台，司法改革的深入，检察职能的延伸，全国各地未成年人检察机构在“教育、感化、挽救”未成年人方面开展了形式多样的探索，其中，对不捕、不诉和适用缓刑的轻罪未成年人的帮教是未检工作的重要方面。在开展轻罪未成年人帮教工作的过程中，各地均有探索引入非政府组织参与对轻罪未成年人的帮教，寻求实现未成年人利益最大化的工作方式。本文通过对我国当前非政府组织参与轻罪未成年人帮教工作的开展情况及存在问题进行分析，对如何更好地发挥政府、非政府组织和社会的力量，实现轻罪未成年人这一社会群体权益最大化提出建议。

关键词：非政府组织；轻罪未成年人；帮教

2013年实施的新刑事诉讼法规定了未成年人特别诉讼程序，当中又规定对轻罪未成年人的附条件不起诉和犯罪记录封存制度，这意味着法定刑在3年有期徒刑以下的未成年犯罪嫌疑人将可通过非监禁的方式，通过适当的帮教，重获新生。另外，刑诉法还规定被判处5年以下有期徒刑刑罚的未成年被告人的犯罪记录将得到封存保密，只要他们不再犯罪，他们出狱后将和普通人一样，没有前科污点。

根据全国法律年鉴（2006-2012）的数据，2009年至2011年全国生效判决的人数中，未成年人的人数分别为77604人、68193人、67280人。有数据显示，2007-2011年被判刑的未成年犯中，判处3年以下的，每年均超过60%1戴相英，未成年人犯罪与矫正研究[M]，浙江大学出版社，2012：202.，加上适用非监禁刑和未统计在内的被判5年以下的人数，全国每年将有至少4万名轻罪未成年人因新的法律而得到特别的司法待遇。法律让轻罪未成年人在监外接受帮教，是给予他们一次再社会化的机会，让他们在相对平等的条件下参与社会活动，重新认识社会，融入社会，最终达到社会不稳定因素的消除。但由于政府与帮教对象角色上的矛盾，以及政府职能的局限，传统的未成年犯帮教形式效果并不明显，主要体现是返校复工率低，再犯机率高。对未成年人重新犯罪的调查数据显示，判处非监禁刑或刑满释放后一年内重新犯罪的占80%。2上海市第一中级人民法院少年审判庭课题组，未成年人重新犯罪的实证分析及对策研究[J]，青少年犯罪问题，2011（3）.

当前，单一的帮教主体对解决轻罪未成年人的多样性、综合性问题收效甚微。主体单一、力量薄弱、协调阻滞、方式滞后等都是传统帮教工作效果不明显的症结所在。近年来，我国非政府组织空前发展，上海、广东等地相继开展了非政府组织参与轻罪未成年人帮教的探索，引入社会力量，针对轻罪未成年人的特点，进行有别于成年犯的教育、感化、挽救工作，取得了一定成效，把轻罪未成年人帮教工作指明了方向。社会力量参与未成年人帮教是大势所趋，帮教工作的开展过程中将如何解决存在及不断涌现的问题，是该项工作可否持续开展的关键。本文结合笔者实践，针对非政府组织参与帮教工作存在的问题提出改善建议。

一、我国非政府组织参与轻罪未成年人帮教的现状及存在的问题

近年来，非政府组织参与轻罪未成年人帮教工作开始成为国内司法机关的共识。在广东、上海等地已经多年开展了引入心理咨询、观护基地等方式帮教的探索，各地的形式各不相同，在取得了一定效果的同时，也暴露出一些问题，值得分析借鉴。

（一）佛山检察院主导的“彩虹计划”

1.基本情况

2009年，佛山以检察院为主导，成立了彩虹计划项目，探索开展对轻罪未成年人的帮教工作。检察院联合当地团委，成立了以轻罪未成年人为队员的“彩虹志愿服务队”，通过开展志愿服务对轻罪未成年人进行帮教，同时以签订协议的模式引入心理咨询机构对未成年人进行心理咨询和引导，针对个体需求转介未成年人参与技能培训。

佛山在坚持发挥自身帮教主体作用的基础上，通过积极沟通协调，建立了以检察院为核心、帮教机构、社会团体积极参与的“铁三角”帮教体系。由社会团体负责提供帮教转化平台，帮教机构负责具体工作及案后跟进，检察机关负责指导、协调和监管。具体而言：

图1 “铁三角”帮教结构示意图

首先，与共青团签订共建协议，利用共青团管理的青年志愿者活动平台，创建了一支由轻罪未成年人组成的“彩虹”志愿者服务队，组织彩虹队员广泛参与公交导乘、慈善募捐、植树绿化等公益活动。

第二，与镇街共建了由彩虹队员常驻的“便民服务站”，并在区残联、敬老院等机构设立了4个恒常服务点，组织彩虹队员定期提供对口服务。

第三，与心理咨询公司、职业技能培训机构签订了长期帮教转化协议，并且联合心理咨询公司和爱心企业创立了针对外来涉罪未成年人的“彩虹之家”教育基地，组织彩虹队员接受心理辅导、参加职业技能培训。

由于未能申请到专项经费，该项目一开始由心理咨询机构和社会团体免费提供服务，后来借助当地团委的项目申请零散的资金。2013年该项目获评全国未成年人保护优秀案例，得到当地政府奖励资金10万元。但是，始终未能争取到财政专项支持。

2.帮教程序

结合附条件不起诉程序，佛山的帮教程序可概括为以下内容：

（1）前期审查。检察院收案，检察官初步判定涉案的未成年人符合条件的，告知其可申请启动附条件不起诉程序。涉案的未成年人提交申请后，检察院委托心理咨询机构对该未成年人进行心理测评，结合心理测评结果及相关案情提出是否适用附条件不起诉的意见。

（2）审批启动。检察官将案件及涉罪未成年人具体情况、适用附条件不起诉意见、帮教方案逐级上报审批，确定考验期时间、所附条件及违反条件的处理等。

（3）帮教考察。在考验期启动后，检察院协调相关部门和专业机构，通过定期心理咨询、参与社区自愿服务、参与技能培训、定期举办集体活动等方式对轻罪未成年人进行帮教考察，并要求相关的轻罪未成年人定期进行思想汇报和自我评价，作为最终评估依据之一。

（4）评估决定。考察帮教期临近届满，由检察官组织参与帮教的成员对涉案的未成年人进行心理（犯罪心理有无及强弱）、行为（再犯可能有无及大小）、成果（悔罪态度及转化情况）等方面综合评估。

帮教考察期满，由检察院决定不起诉或提起公诉，由检察官对相关的未成年人进行训诫，引导其继续深刻反省和改过自新。

3.存在的问题

（1）检察官在整个帮教过程中仍负责较多审批、评估、协调等工作，无形中加大了检察官的工作量。检察官仍然需要见缝插针地做帮教工作，有时难免疲于应付。非政府组织的能动性也未能完全调动起来，一方面工作效率难以提高，另一方面帮教的专业性和实效性也打折扣。

（2）社会力量参与度不高，资源未被整合利用。当前未成年人刑事工作案多人少矛盾突出，司法部门的帮教往往显得力不从心。帮教工作是一项集预防、教育、培训、安置为一体的综合性工程，需要坚持和耐心，需要社会力量的广泛参与。本案例中，检察院主导并主要参与帮教工作，得到了共青团、社区、公益组织以及专业社工服务机构的参与和支持。但是，政府其他关键部门参与程度不高，特别是教育、劳保部门协作意愿不强，使轻罪未成年人在返校、复工方面面临困境，导致最终的帮教效果大打折扣。

（3）资金没有保障，影响该项目在广度和深度上的发展。财政上的专项资金支出对于帮教工作必不可少。但是佛山对于该项帮教没有专项资金予以保障，一方面导致购买的帮教服务在多样性及连续性上不足；另一方面，导致纳入帮教体系的涉罪未成年人占比不多，多数未成年人犯罪还是以起诉为主。

（二）深圳社工帮教的“宝安模式”

1.基本情况

深圳市宝安区法院于 2009年成立“青少年犯罪社工帮教工作站”，是深圳市政府出资购买的社会服务项目，由专业社工团体派驻社工开展工作。该帮教站是以法院为依托，在法律框架下，由社工团体独立开展社会调查、风险评估、帮教考察、转介服务、跟踪回访等工作。

该帮教项目由宝安法院和社工机构共同开展，由宝安法院以驻院帮教站的形式，向社工机构提供工作场所和岗位，协助社工开展帮教工作，并提供法律和行政上的支持。社工组织派遣社工进驻帮教站开展司法社会调查、个案矫治、判后回访等工作，并负责帮教工作的评估和总结工作。帮教站实行专人负责制，由固定的社工全程跟踪固定的案件。该项目得到了深圳市民政局、深圳市民间组织管理局以及深圳市社工协会的全力支持，并得到了深圳福彩公益基金的资助，发展资金得到基本保障。

2.帮教程序

结合少年审判程序，帮教站的工作流程分三个阶段：

（1）接案。法官初选案件后向评估专员提交帮教申请，专员审批后将案件材料移送至帮教站，帮教站安排社工接案。

（2）帮教服务实施。

庭前介入。社工接案后会见涉案的未成年人及其家属，形成《社会调查报告》，有心理疏导需要的，对其进行心理辅导与测评，将《社会调查报告》报帮教站审批后报主审法官。

庭中帮教。帮教站收到法院关于庭中帮教的函，即委派参与庭前社会调查的社工出庭帮教。针对符合缓刑帮教的未成年人，社工制作缓刑档案，开展一对一帮教。针对未成年人各自的身心特点，给予帮助、救济、教育和安置。

在帮助轻罪未成年人重返社会的问题上，该项目努力整合相关资源。帮教站与救助站联合，将没有监护人的未成年人护送回家，以免其重新犯罪；与职业能力开发局联合，对有职业技能培训和就业需求的未成年人，进行义务职业技能培训；与企业建立共建基地，为轻罪未成年人提供再就业可能性。

（3）结案。轻罪未成年人的缓刑期届满，社工帮教服务结束，撰写结案报告，制作帮教档案归档。

3.存在问题

（1）帮教机构双重管理，工作行政化和表面化。深圳案例中，帮教站依托于法院提供的办公场地，受法院和帮教机构的管理，在帮教工作的安排上，需经过两重审批，行政程序复杂。社工日常行政文书类工作偏多，面对面帮教的时间被迫减少，跟踪帮教只能多以电话方式进行，工作渐趋表面化和象征性，服务效率偏低。另外，判后帮教的表面化也显而易见。判后留在深圳的非本地户籍缓刑未成年人占全部未成年犯的75%，这部分人员的帮教未纳入到社区矫正体系中，主要由帮教站负责。但是由于帮教站的资源与帮教对象的数量不成正比，社工只能以电话跟踪作为主要帮教途径，针对生理、心理和生活环境制定的帮教计划运用较少，仅仅通过电话对未成年人的日常行为作有限的监督和提醒，帮教效果不明显。

（2）社工缺乏帮教经验，服务能力有待提高。社工介入司法领域在国外由来已久，但我国社工工作起步晚，现在处于初级阶段，且社工一直以来大多服务于居家养老等日常生活需求，社工参与轻罪未成年人帮教仍然处于探索阶段。轻罪未成年人帮教是一个复杂的过程，要求帮教主体有较好的法律素养，并具备一定的心理学、教育学、社会学等方面的素质。现在的社工群体中，除了小部分是近年大学社工专业毕业的外，大部分社工的服务能力达不到以上要求。如果没有严格的筛选和针对性的培训，社工很难胜任帮教工作。

（3）社工的职业认同需要较长的过程。深圳的社会组织在国内发展最早、最成熟，但是与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个相比1世界各国每万人你更有社会组织数：德国为120个，法国110个，日本97个，美国52个。见汪中芳，广州市社会组织登记管理体制改革实践与探索[J]，社团管理研究，2012（10）.，深圳每万人8个的数量还是有很大的发展空间。在深圳案例中，帮教站的社工平均每人需要帮教80多名未成年人，时间横跨整个缓刑期，一般是1-3年。随着未成年犯缓刑率的不断上升，未来的帮教对象数量将不断上升，社工的数量明显不够。另外，社工职业的社会认同度亟待提高。即使在深圳，群众对社工的认知度仍然比较低，帮教对象的监护人要么错把社工当办案人员，要么认为社工多管闲事，持排斥态度。服务对象对社工的认同度抵，直接影响专业服务的开展。

（二）上海全社会参与的立体帮教

1.基本情况

上海轻罪未成年人的帮教工作由团委主要负责，社会各部门共同参与。上海团市委下设社区青少年事务办公室，对应成立社区青少年事务中心，承担政府委托的社区青少年教育管理和服务工作。费用由政府财政以购买服务的方式支付，中心通过社会捐资筹集经费。其他相关的政府部门在职能范围内自寻资源、自筹资金开展帮教。

其中，上海市长宁区可以说是我国少年司法制度的发源地，其对涉罪未成年人社会帮教的探索开始于上世纪90年代。早在1994年，长宁区就在福利院成立了“未成年人帮教考察基地”，主要落实针对沪籍闲散涉罪未成年人的社会化帮教；2009年又提出了“就地观护、跨区协作、异地委托”三层立体帮教模式，主要落实针对原籍有监管和帮教条件的流动涉罪未成年人的社会帮教；2012年，在华阳社区成立未成年人阳光观护基地，解决对在沪无监护人、无固定住所、无经济来源，原籍也没有观护条件的涉罪未成年人的社会帮教问题。上海市长宁区逐步形成了政府重视、公检法司衔接、社会组织参与，相对有利于轻罪未成年人深刻悔罪并回归社会的社会帮教模式。

2.帮教程序

笔者以司法程序为基础，将上海的帮教工作分为向前、向外、向后延伸的帮教：

（1）向前延伸的帮教。向前延伸是对轻微犯罪的未成年人进行帮教，主要依托学校、社区和派出所进行，包括学校一对一的帮教、街道社区志愿者的帮教，爱心基金基地的帮教。针对心理扭曲、行为偏差、家庭特困的特殊学生，进行教育矫治、技能培训、委托监护、心理疏导等服务，同时对犯罪进行预测防控。

（2）向外延伸的帮教。向外延伸是对被不起诉、缓刑或免刑的未成年人进行帮教。上海检察院和法院对未成年人的判决均建立在社会调查研究的基础上，一经依法不起诉、缓刑或免刑，帮教组织就立刻就位。上海通过建立公益帮教站、自立学校、社会观护体系工作站，利用社会力量进行社会帮教。

其中，为达到平等地帮教外地户籍轻罪未成年人的目的，2004年，上海闵行区检察院在该区预防犯罪工作体系协调小组的协助下，建立了针对失学、失业、失管及暂住该区的外地户籍轻罪未成年人的社会观护体系，通过在企业内设立观护基地，向轻罪未成年人提供帮教服务、技能培训，促使其实现再社会化。

（3）向后延伸的帮教。向后延伸是对刑释、解教的未成年人的跟踪回访。上海少管所与社会组织签订帮教协议，对即将刑满释放的轻罪未成年人“试工”、“试农”、“试学”，缓解或消除轻罪未成年人对重回社会的不适应。社区通过组织社工、离退休老干部、在校大学生对刑释解教的未成年人结对跟踪，及时了解其思想状况，引导其正确面对社会。

3.存在问题

（1）参与帮教的主体较多，关系未能理顺。像上海这样全社会从政府部门到社区、企业都行动起来的帮教形式是非常难得的，实现了帮教工作的多样性和全社会参与。但是帮教是一项系统工程，其中各个环节的工作需要有延续性，帮教主体之间也需要统一认识，才能在具体的工作中相互协作，顺利交接。否则，由于制度不明，职责不清，再多的社会力量参与，会出现帮教效果的此消彼长，很难达到最优状态。本案例中，各帮教力量仍是“各自为政”，未能形成体系，在工作标准、方式和目的上均没有形成共识，帮教过程割裂，导致实际成效事倍功半。

（2）帮教人员素质参差不齐，专业能力不足。上海的帮教人员来自社会各界，除了专业的社会帮教机构或心理咨询机构外，还包括机关工作人员、离退休老干部、村居干部、大学生等，这些人员大多没有经过专业的培训，有的文化水平不高，帮教效果不明显。比如离退休老干，他们与被帮教对象在年龄上差距较大，在心理和思想上存在明显差异，在人生观、价值观上难以形成共识；又如社区的帮教因没有经费、没有考核监督，少数村居干部就敷衍了事，空洞地说教，实际的帮助较少，易使被帮教的轻罪未成年人产生抵触情绪。

（3）监督和评价机制缺失，工作绩效难以评估。与企业不同，非政府组织不能以财务状况来评判绩效，也不能像政府部门那样通过量化工作量来评判绩效。非政府组织追求的是社会利益最大化，需要有自己的绩效评价方式。本案例中，多方面的社会力量参与其中，人力、物力资源相对丰富，但由于整个帮教过程没有系统的管理，缺乏完整统一的绩效考核标准，难以保证财政的拨款或捐赠人的资金用在能够取得成效的项目上，也难以评估各环节的帮教措施是否科学有效。

二、我国非政府组织参与轻罪未成年人帮教存在问题的原因分析

（一）制度不健全，政府与非政府组织的合作流程不规范

虽然新刑事诉讼法特别程序对轻罪未成年人的帮教工作作出了原则性的规定，但具体的实施规则与操作程序未能细化，当前各地由于轻罪未成年人帮教工作缺乏法律支撑和系统规范，制度和程序都比较零散，没有统一规范，且普遍存在程序缺失的情况，帮教工作的开展随意性大。具体表现在帮教工作的稳定性与持续性受项目主管领导的意志左右明显；帮教工作开展的广度和深度也受司法部门的工作部署影响。

在合作模式方面，当前我国非政府组织参与轻罪未成年人帮教的模式是独立关系非竞争性模式1中国政府向社会组织购买公共服务的工作模式有：独立关系竞争性模式、独立关系非竞争性模式、依赖关系非竞争性模式。见王蒲劬、[美]莱斯特.M.萨拉蒙等，政府向社会组买公共服务研究——中国与全球经验分析[M]，北京大学出版社，2010：19-23.，即该非政府组织在参与轻罪未成年人帮教工作之前业已存在，并非由政府部门为了实施帮教工作而专门成立。但在参与帮教的非政府组织的选择程序上，均没有采取面向社会的公开招募方式，而是由政府部门直接选择有良好履责能力和社会声誉的非政府组织。

这种做法虽然一定程度上降低了因非政府组织自身不完善而影响帮教效果的风险，但是由于程序缺失，操作不透明，容易出现权力寻租或者决策失败的不利后果。而且市场竞争不充分，导致帮教服务质量难以优化。另外，非政府组织角色的被动性也使轻罪未成年人的帮教工作行政化严重。由于司法部门对非政府组织的不完全信任，以及非政府组织自身的实力尚待提高，现行帮教工作仍需检察院、法院等司法部门对整个过程进行指导和监控，工作过程中的审批、报告程序复杂繁多，帮教工作被各类文书占据，实际用于帮教服务的时间被压缩，帮教人员的精力也被占据，容易导致帮教工作趋于象征性和表面化。

（二）多头管理，部门间的合作不顺畅

社会帮教资源分散，没有形成联动机制的专业帮教体系是现行轻罪未成年人帮教工作的突出问题。轻罪未成年人的帮教工作，从法律上看，属于司法局“社区矫正”工作范畴。但实践中，由于人财物的缺失，社区矫正制度实施以来，多数地区的相关工作一直流于形式。为取得更好的社会效果，检察院、法院在实际的案件办理过程中也引入帮教，而且是现今轻罪未成年人帮教的主要环节，效果相对明显。同时公安机关、团委、妇联等机关或组织也在各自的职责范围内开展帮教工作。由于缺乏统一的行动准则，轻罪未成年人的帮教工作处于谁都可以做，又谁都可以不做的尴尬状态，导致要么重复工作，要么相互推诿的情况。

另外，现行的帮教工作着重保护轻罪未成年人在诉讼程序中的权利，对轻罪未成年人的心理疏导和减轻办案部门的工作负担等问题上，很少体现对轻罪未成年人在回归社会问题上的实际帮助。即使存在技能培训、就业安置等内容，最终也因为教育和劳保部门的不合作而无法实现帮教对象的真正返校或复工。但是从帮教的最终效果看，轻罪未成年人能否成功复工或返校，才是解决未成年人犯罪问题的根本，是判断帮教是否成功的关键。由于当前各相关部门未能联合起来，没有形成环环相扣的联动形式，教育、劳保部门与司法部门合作的意愿不高，单靠帮教组织的“转介”，很难形成体系化的服务与帮助，导致多数轻罪未成年人即使在改过自新后，仍无法回到学校继续学业或找不到合适的工作，这对轻罪未成年人来说无疑是二次打击。

（三）资金紧张，非政府组织服务能力受限制

资金问题是制约非政府组织发展的主要原因。对于具体的帮教项目而言，首先，由于缺乏自上而下的法规或政策的规范和保障，难以通过地方财政立项为帮教工作提供专项资金；其次，由于帮教工作缺乏统一的责任主体，无法对外筹集资金。

佛山案例中，该帮教项目启动资金由团区委从其预防青少年犯罪专项资金中调配，但由于金额有限，心理咨询机构和帮教机构一直处于义务或半义务服务的状态。平时开展帮教活动，也主要是靠检察院的社会影响力或帮教人员的人脉关系，寻求热心公益的组织或者企业予以支持。深圳的情况相对好一些，该项目得到深圳市民政局的支持，获得了深圳市福彩基金的支持，项目资金两年为一周期，初期发放一部分，中期评估后根据评估结果决定后续资金的发放。但该项目在发展中，仍存在较大的经费压力，直接影响项目的服务质量，制约项目的良性发展。当前，由于帮教项目均不具有独立接受社会捐赠的合法资格，其在缺乏资金的问题上只有求助于政府。但由于没有财政立项，财政也无法直接拨款资助，政府的资金不能形成常态化供给。

（四）绩效不明，帮教成效难以评判

绩效是任何组织的最终检验标准。1[美]皮特.德鲁克，非营利组织的管理[M]，机械工业出版社，2010：106.由于存在着志愿失灵的情况，非政府组织参与公共服务没有财务盈亏作为底线，容易产生光有一腔热血，却不重视成果的倾向。与企业项目对资本负责不同，公共服务项目应当对纳税人和捐赠人负责，将资金投入到能否取得成果和绩效的工作上。所以，绩效管理在公共服务项目运行中同样重要。但不同于企业以效益为标准，也不同于政府部门以工作量为标准，非政府组织应当以实际的帮教效果作为绩效考核的标准，考核的结果反过来促进帮教工作更加高效，这就要考虑帮教工作是否真正帮到轻罪未成年人解决回归社会过程中的实际问题，各社会力量在这个参与过程中是否发挥了应有的作用，能否体现应有的社会价值，最终还要考虑政府协调社会各界利益的能力有没有加强。

以上三个案例，上海案例由于参与帮教的主体众多，但未统筹管理，整个帮教工作最终的绩效评估自然难以开展。佛山案例和深圳案例中，帮教项目规模相对不大，资源也相对集中，各个环节也相对连贯，各阶段的绩效和最终的帮教绩效都可以评估和量化。但这两个项目也未开展绩效考核，导致对具体各项帮教措施的效果没有客观考量，某些工作流于形式却无法及时发现并改进，最终导致资源浪费，效率偏低。

三、完善我国非政府组织参与轻罪未成年人帮教工作的建议

（一）非政府组织参与轻罪未成年人帮教的原则

轻罪未成年人的帮教，并不以工作的数量或者办事效率来衡量其有效性，而是以挽救了多少失足的未成年人，修补了多少破裂的社会关系为该项工作是否高效的标准。对轻罪未成年人进行有效的帮教，促使他们真正回归社会，得到社会接纳，实现自我价值，消灭其再次犯罪的可能性，是非政府组织参与轻罪未成年人帮教的价值所在。因此，与一般的社会服务不同，轻罪未成年人帮教工作服务对象的特殊性，决定了其服务方式的特殊性。非政府组织在实施帮教过程中，为达到理想的效果，应当遵循以下原则。

1.父爱主义与充分尊重原则

父爱主义也是国家亲权主义，该理论认为对于不同于成年人的未成年人群体，国家应当扮演严父的角色，在孩子出现不良行为时，应当以未成年人的权益最大化为行动原则，对其施以最大限度的教育、感化和挽救。1王艳阳，未成年人检察制度对司法效益的价值追求——以实现社会控制为切入点[J]，新刑事诉讼法适用下的未成年人检察制度研讨会论文集，中国检察官协会编，2013（5）.父爱主义是当今处理未成年人社会问题的基石。在轻罪未成年人的帮教过程中，非政府组织的定位也应遵循父爱主义，将轻罪未成年人视如自己的儿子一样帮助和教育，保障其权益最大化。但同时，也应当注意到，由于每个个案的不同，未成年人在帮教过程中的现实需求是不一样的。因此，非政府组织在帮教过程中要避免家长专制式的管理和一厢情愿的盲目说教，应当充分尊重每一个涉案未成年人以及其家人的意愿，为其设计合适的帮教方案，根据帮教情况不断调整帮教措施。只有在充分保护轻罪未成年人的前提下，尊重其所想，帮教工作才可能取得理想的效果。

2.公共资源的整合利用原则

由于轻罪未成年人的帮教是一项时间较长，涉及环节较多的工作，单靠非政府组织或者政府，都是难以胜任的。当前存在的管理混乱、资金紧张、安置困难等问题，实际上都是公共资源未能优化配置导致的。因此，非政府组织在参与轻罪未成年人帮教的过程中还应注重公共资源的整合与利用，将丰富的社会资源有效地利用起来。首先是资源的整合，关键是要将轻罪未成年人帮教工作纳入政府社会管理中心工作，从政府到职能部门，再到非政府组织能形成自上而下的管理系统，使帮教工作成为一项社会工程，而不是孤立的个案。在资源的利用方面，非政府组织要善于挖掘社会力量，让不同的社会资源参与到帮教的不同阶段，针对个案的需求发挥最大的作用。同时非政府组织还要想方设法将社会资源充实到自身发展中，不断提高自身的帮教服务水平。

3.平等原则

轻罪未成年人帮教工作的平等原则主要体现为帮教对象地位的平等以及非政府组织和政府之间的关系平等。

轻罪未成年人的帮教工作实际上是通过对轻罪未成年人这一特殊的社会群体提供公共服务，实现稳定社会的目的。因此，其帮教工作首先是一项公共服务，轻罪未成年人作为接受服务的公民，其接受帮教的机会是均等的，其人权和尊严也应受到一致的尊重，而不应该因为诸如财富、户籍等原因导致差别待遇。

非政府组织和政府之间的平等关系表现为以购买服务为主要方式的伙伴关系。政府部门必须摒弃不恰当的身份优越感，真正从帮助轻罪未成年人，解决未成年人犯罪问题出发，平等地和非政府组织开展合作。非政府组织应当勇于接受政府的邀约，不卑不亢地通过不断提供优质的服务，得到社会的认同，实现组织的壮大发展。

（二）构筑统筹管理的帮教工作体系

非政府组织参与帮教，实质上是政府通过非政府组织提供的服务实现对轻罪未成年人这一社会群体的有效管理。建立自上而下，目的明确，理念统一，人、才、物、信息等资源联动配置的专业化帮教体系是非政府组织参与轻罪未成年人帮教的关键和基础，通过政府的政策扶持和财政支持，最终实现社会资源的统筹安排和整合利用。当然，轻罪未成年人帮教工作是一项复杂的系统工程，不可能仅由政府一手包办，应当充分调动社会组织、各界人士的积极性，形成全社会齐抓共管的态势。1刘俊武，论司法行政工作的社会性与司法行政社会工作创新，哈尔滨市委党校学报，2011（2）.因此，要特别加强帮教资源的整合和储备，引导社会组织、志愿者以及私营企业等社会力量参与到帮教工作，最终实现制度完善、目标明确、组织严密、行动统一的帮教体系。

1.纵向的管理结构

国内著名战略与管理专家陈春花教授曾经说过，在管理上，高层管理者负责项目的成长和长期发展，中层管理者负责维持项目的稳定和效率，而基层管理者则对项目的成本、质量和短期效益负责。轻罪未成年人帮教工作的管理也可借鉴陈教授的观点。党委政府、相关职能部门和非政府组织分别处于整个帮教管理体系的上层、中层和下层，各自的职责要根据各自在帮教工作中的不同作用明确定位。

（1）注重政府的主导作用。轻罪未成年人帮教工作难度大，时间跨度长，涉及部门众多，只有靠政府才能把全社会的帮教资源整合起来，从全局的高度对社会各界力量进行调度，有力地打破部门间的壁垒，化解相互推诿或重复工作的局面，同时保障帮教工作的财政支持，实现帮教工作的可持续和高效率。

具体而言，要成立以政府主要领导为责任人的帮教领导小组，司法、民政、教育、劳动保障等相关部门及共青团、妇联等组织的主管领导为主要成员，从整体上把握轻罪未成年人帮教工作目标，统一工作理念，制定对辖区范围内的轻罪未成年人帮教工作计划，明确各部门的职责和任务，对具体帮教工作进行指导和监督。

（2）纵向管理结构的设计。市级政府下设的帮教领导小组制定本地区统一的帮教工作计划并组织实施，同时对下级政府的帮教工作进行指导和监督。县区级政府下设帮教办公室，负责落实领导小组的帮教计划，协调各部门在帮教过程中产生的问题，并对各部门的帮教工作进行宏观的评估把控，并及时将工作中的问题反映给领导小组，及时对不当的帮教措施进行调整。镇街建立基层帮教站，帮教机构和社工、志愿者依托基层帮教站开展具体的帮教工作，包括负责诉前社会调查、不诉或缓刑考验期的思想教育和心理治疗、判后回访以及最终的复工或返校，同时建立轻罪未成年人帮教信息库，将帮教工作的微观动态定时上报县级帮教办公室。

2.横向公共部门的协作

与相对清晰的纵向的行政结构相比，当前公共部门的横向协作显得更为不畅，是帮教工作体系设计的关键。根据前述的纵向管理结构设计，政府成立帮教领导小组，司法、民政、教育、劳动保障等相关部门及共青团、妇联、关工委等组织的主要领导作为小组成员，轻罪未成年人的帮教工作纳入到政府的中心工作，使部门间的无缝对接合作成为可能。

检察院和法院负责启动帮教程序，检察院负责对拟做附条件不起诉的轻罪未成年人启动帮教程序，法院负责对被判缓刑和刑满出狱符合犯罪记录封存的轻罪未成年人启动帮教程序。程序启动前，检察院和法院主要负责对轻罪未成年人的犯罪严重程度、主观恶性和改造可能性进行评估，将符合帮教条件的转介到具体的帮教主体并根据最终的帮教结果对该未成年人作出处理决定。

帮教主体包括社工机构、志愿者团体、公益基金会以及企业帮教基地。帮教主体统一由民政部门登记管理，独立地针对转介个案的帮教对象提供帮教服务，并帮助有需要的未成年人向劳动保障、教育等部门，寻求重回社会的途径。最后总结帮教成效形成报告，以供司法部门参考。

共青团和妇联作为我国最大的官方社团，其巨大的组织网络及其掌握的丰富社会资源，能在具体的帮教过程中，给予非政府组织强有力的支持。基层帮教站的非政府组织可通过定期的信息沟通，针对工作中发现的问题，与共青团、妇联就帮教或者青少年犯罪预防工作开展合作项目。

民政部门应改变以往“严进松管”的局面，对活动不正常、服务能力弱、社会认同度低的非政府组织，引导其合并或者注销，同时通过项目评查、规范组织规章等方式进行监管；向非政府组织的发展提供便利。如以社会组织孵化基地、活动中心等形式，为非政府组织提供租金较低的办公和活动场所，缓解其组织运作方面的资金压力。

教育、劳动保障、工商等部门应当在自身的职责范围内配合帮教机构顺利完成对轻罪未成年人的帮教和安置工作。如教育部门应当废除在校学生犯罪率作为衡量学校管理标准等阻碍轻罪未成年人重返校园的规定，促使真正改过自新的未成年人能公平接受教育。在复工方面，劳保部门应当积极提供针对轻罪未成年人的免费就业培训，在其复工的过程中对其犯罪经历予以保密，减少工友间的歧视。对于热心公益，成立帮教基地的企业，工商部门可设立一定的税收减免政策；对于一些社会责任感比较强，政治敏感性比较强的企业家，可通过对其参与社会服务的行为进行嘉奖来增强其参与的积极性，促使更多有社会责任的企业加入到帮教中来。

图2 统筹管理的帮教体系结构示意图

3.开展非政府组织参与帮教的绩效管理工作

轻罪未成年人帮教工作的全局性与系统性，要求建立覆盖帮教全过程的系统绩效管理体系。但我国绩效评估起步较晚，绩效评估指标的研究相对滞后，非政府组织的绩效评估工作也没有系统开展。要针对轻罪未成年人帮教工作的绩效评估制定指标，需要在实践中不断积累经验，并加以提炼和研究，让该绩效管理体系逐步建立。

（1）确立正确的价值取向

公平和效率是社会管理的基本价值取向。落实到轻罪未成年人帮教工作上，公平表现在帮教主体处遇的平等性，适用法律的一致性；效率表现在帮教工作的实效性，轻罪未成年人回归社会的成功率。两者体现着法律追求的程序正义和结果正义，缺一不可。轻罪未成年人帮教工作与刑法的适用紧密结合，关系到未成年人的人身自由和社会评价，甚至影响其对社会的看法，改变其人生轨迹。因此，在帮教程序和措施的设计上，严格遵守程序正义原则，应首先体现轻罪未成年人的无差别待遇，不因其年龄、户籍、民族、财富等差异受到不同或不均等待遇。在帮教效果上，则始终以追求具有实效的帮教结果为目标。应当避免帮教工作应付式、走过场，沦为捞政绩的手段。以努力实现轻罪未成年人内心真正的转变，重新形成健康的价值观，成功回归社会，被社会接纳，作为轻罪未成年人帮教工作绩效评估的最终标准。

（2）绩效评估指标的设计

非政府组织参与轻罪未成年人帮教的工作体系包括政府部门和非政府组织两部分，由于这两部分的组织形式和运作方式存在明显差异，在绩效评估指标的设计上应当分别进行。政府部门绩效评估是近年的研究热点，学者们围绕如何科学、客观、全面地开展政府绩效指标设计进行了大量研究。本文对此不再赘述，仅围绕非政府组织参与部分的帮教工作绩效评估指标设计的若干问题稍作浅析。

非政府组织的绩效评估起源于西方，绩效评估被西方学者认为是解开非政府组织黑纱的工具，可增强组织行为透明度，是对非政府组织监管的有效手段。联系实践，结合我国学者关于社会组织绩效评估指标体系设计的观点1刘传铭，社会组织绩效评估指标体系构建研究[J]，中国社会组织，2013(4).，笔者认为，在对非政府组织参与轻罪未成年人帮教工作进行绩效指标设计时，应从帮教工作的愿景和使命出发，通过对非政府组织运作过程的跟踪，找出能够反映帮教工作情况的评估指标，再将关联性较大的指标组合成若干个维度，以反映组织运作和帮教项目管理在各环节中的特征，并说明评价内容，形成“愿景和使命-维度-指标-评价内容”四层结构的绩效评估体系。如图3示：

图3 帮教组织绩效评估体系简表

（3）绩效评估体系的构建原则

上述四层结构仅是帮教工作绩效管理的基本框架，在此基础上仍须对二级指标和三级指标进行扩充，指标才有可操作性。但由于国内非政府组织绩效评估方面的新方法和新理论，在实用性方面未得到实践的验证，指标的扩充只能在充分考虑今后的实践情况下，选择协调性高、适配度高的指标体系进行日常的绩效评估，根据指标的使用结果不断地进行总结、改良和完善。总体而言，应当遵循以下原则：

第一，信度和效度原则1信度（Reliability），指测量方法的质量，即对同一现象进行重复观察之后是否可以得到相同资料的一种反映；效度（Validity），关于测量方式能否如实反映所欲测量或者衡量标的的程度。见维基百科，http：//zh.m.wikipedia.org.。信度和效度是判断测量设计、过程与结果是否科学的两项重要指标。信度高表示测量结果稳定可靠，是可信的。效度高表示测量结果能较客观地反映实际情况，是有效的。在轻罪未成年人帮教工作的绩效设计上，也应当首先具备信度和效度，否则无法全面、客观、准确地反映帮教工作绩效实际水平。具体而言，在绩效设计时要注意以下方面：定性与定量，即指标应当是具体、明确的，并可量化，验证这些指标的数据可获得；实现性与现实性，即指标是经努力可以实现的，而非过高或者过低，并且是实在的，可以观察和证明；计划性与实效性，即指标既符合长期愿景的实现，又注重特定任务的完成期限。

第二，共性与个性相结合原则。绩效评估的共性是指绩效评估指标要做到覆盖全面，能综合地反映帮教工作的各个构成因素，系统地反映工作的数量及质量。实践表明，某一方面指标的缺失，都会必然导致该项工作被忽略，影响评估体系的科学性和合理性。然而帮教工作是一个涉及多个复杂因素的体系，评估指标的设计不可能做到面面俱到，因此指标应当有足够的代表性，要选择那些对帮教绩效影响程度比较大、地位比较重要的指标，通过对帮教绩效的不同方面、不同维度进行衡量，既通观全局，又突出重点。

第三，过程与结果相结合原则。首先，虽然帮教工作绩效评估设计的初衷就是要追求最大化的工作效率和社会效果，但作为一系列作用于轻罪未成年人心理，促使其观念转变的措施，帮教过程的质量直接影响其结果。帮教工作的绩效提高须通过具体工作方式的改进来实现，忽略过程评价的绩效评估设计，很难达到理想效果。第二，帮教是一个长期的过程，要实现一个人的转变，短期不可能实现，在一个绩效周期里，很多工作仍处于中间状态，并未实现终端结果，这也决定了帮教绩效要以结果为导向的同时也需要重视过程。其三，与西方国家公益事业法律体系较为健全和完善相比，我国的规范化程度不高，这就要求帮教绩效评估要体现既重结果、又重过程，且要通过绩效评估来促成政府部门与非政府组织在帮教过程中的职能和岗位职责的清晰界定，及约束帮教流程的规范化。1闫娟，我国政府绩效评估指标体系构建的新趋势与新要求[J]，理论到导刊，2010(7).

（4）绩效管理效果的监察问责

绩效体系的有效运行，需以严厉的监督机制为保障。国内外经验表明，规范非政府组织的运作仅依靠自律是不够的，必须建立他律监督机制。以香港为例，香港社会福利署从2000年起，对承接公共服务的机构分步推行表现监察制度：首先签订津贴和服务协议，明确双方权利义务、服务质量和绩效标准；然后制定了基本服务规定和服务质素标准，实行标准化生产；最后根据基本服务规定和服务质素标准开展服务表现评估，服务机构定期向福利署提交自我评估报告，福利署分局统计数据对服务情况进行分析，并通过突击检查、定期抽查、向公民问卷调查等形式，对服务机构的工作进行评估。2王晔，从志愿服务组织看香港NGO服务管理模式[OL]，中国社会组织网.

由于非政府组织的运作资金来源于政府财政和公众捐资，同时还享有免税待遇，所以其执行机构除了向决策机构负有说明报告义务外，还应当强化其作为一个整体就其资金的使用情况和工作效果接受社会公众的问责。为此，非政府组织应当接受包括政府帮教办公室对具体实施帮教工作的帮教机构的问责，以及相关的利益群体如捐资人、帮教对象和社会热心人士对相关的政府机构和帮教机构的问责在内的监督。政府帮教办公室应当定期在媒体和网络上发布年度计划、项目进度和资金使用情况，帮教机构更需建立运作情况的日常披露制度，将资金流向和项目实际运作情况，定期向公众披露。在出现违规情况或者违规丑闻时，帮教办公室应当及时公开对相关事实作出的调查和说明，责令相关的帮教机构进行情况说明。此外，还应当引入独立第三方评估机构，对帮教机构公布的信息进行分析和评价，以及对相关的财务信息进行定期审计，保证帮教工作的实效性和公益性。

作者简介：吴嘉欣，广东省佛山市人民检察院未成年人检察科。

收稿日期：2015-10-15