浅谈我国非政府组织的公共管理功能

黄露

摘 要：目前，我国正处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，对社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。公共服务需以多元合作为基础，强调发挥社会各方的力量，非政府组织作为社会力量的集结器，在公共管理过程中发挥着不可替代的作用，研究非政府组织的公共管理功能，能够让社会更进一步了解和重视我国非政府组织的发展。

关键词：非政府组织；公共管理；功能

回顾我国社会的不同发展阶段，社会管理的主体在性质和存在状况是有所区别的，它们所采用的社会治理方式也存在着明显的差异。在农业社会，社会管理主体仅限于朝廷及其派出机构，社会具有同质性、封闭性和稳定性的特征，社会管理以权力为主导，朝廷简单粗暴的统治模式十分奏效。在这个时期，我国非政府组织多以商会、行会等形态出现，在政府独大的社会中，它们的发展处于被压制的状态，谈不上参与社会管理。工业社会，社会不断分化，出现了专业化分工，政府就是在此过程中出现并成为社会日常事务的直接管理主体，政府以法律为依据对社会实施管理。改革开放以后，我国逐渐形成“小政府-大社会”社会结构，非政府组织也在这一时期得到迅猛发展，成为政府实施社会治理的重要合作伙伴。而到目前我们处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。

公共管理理论的重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，参与的主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个和平、安全、稳定、有秩序、能实现良性竞争的社会环境的目标；最后，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。[3]

一、非政府组织的概念及特征

（一）非政府组织的概念。非政府组织是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻译过来的，它带有更多的政治方面的含义，一般指的是那些拥有正式组织结构并从事公益活动的社会组织。[1]最早使用非政府组织这一概念的是联合国，非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。之后世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。政治学辞典认为，在中国，非政府组织是由一定数量的自然人、法人或其他社会组织，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持续结成的，从事社会公共事业的民间组织。王名教授从非政府组织的“功能—结构—属性”这一视角，将非政府组织定义为：社会组织是独立与政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称。[2]

在我国现有法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中，社会组织包括社会团体和民办非企业单位两个方面。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

本文认为，非政府组织是人们在自愿、自主、自治原则基础上成立的，独立与政府体系之外的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

（二）非政府组织的特征。美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester·M·Salamon）将非政府组织的特征概括为以下几点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，这是国际社会普遍接受和认可的划分方法。综合萨拉蒙教授的观点，结合我国非政府组织发展情况，我们认为，我国非政府组织具有以下几个主要特征：

第一，独立自主性。非政府组织是公民自发自愿组成的，它们拥有正式的管理章程的和运行机制，享有在法律允许的范围内独立行使决策权而不受来自于政府强制权力的干涉的权利。非政府组织用有自己独立的财务管理系统，可以根据组织发展的具体情况对组织的财务预算进行自主安排，并对其自身的经济行为负责。第二，中介性。非政府组织处在政府和市场之间，具有很强的中介性 和中立性，在二者之间发挥沟通协调的功能。在“政府—非政府组织—市场”这样的结构中，政府位居高处，纵观全局，发挥宏观调控的作用；市场处于基础地位，充分优化资源配置，为社会主义建设打下良好的经济根基；非政府组织处于中间位置，联结政府和市场，形成一个“铁三角”式稳定的社会整体。第三，公益性。与企业不同，非政府组织不以提供服务获取经济利益作为自己生存发展的终极目标，仅将提供服务作为实现自己组织使命的一个手段，而更多关注的是公共利益的实现问题。非政府组织的运行和管理更多的是依赖于社会的支持，它们以各种方法和形式吸收来自于社会的公共资源，如资金、人员等，并将这些资源投入生产成公共产品用以满足社会其他成员的需求。第四，自律性。非政府组织的自律性有来自内外两方面的约束，一方面，组织内部章程可对组织内成员行为产生约束并对组织决策，以实现组织的自我管理；另一方面是来自社会监督的压力，包括政府监督和社会监督。社会监督以非政府组织在参与社会治理的过程中向社会所做出的承诺为对象，唯有依约行动，对自己的行为负责，其存在的合法性才能够得到真正的保障，否则，协助政府参与公共管理将成为空谈。

二、非政府组织的公共管理功能

非政府在组织的特征和性质决定了它能够作为公共管理的主体之一，在参与公共管理过程中发挥应有的沟通、协调、监督、服务等等的功能，具体有如下几点：

（一）搭建政府与民众间的沟通桥梁，维护社会稳定秩序。民主的基本要义就是人民当家作主，公民拥有参与管理国家事务的权利，实行公民对政府的有效监督。在“大政府—小社会”的情况下，作为单一个体的公民无法监督与之相比庞大的政府，更谈不上行使管理国家事务的参与权。不同于势单力薄的公民个体，非政府组织作为社会力量的集结器，集聚了一定的社会资源，拥有更多的参与社会事务管理的条件、机会和社会影响力，它们的存在为公民提供了政府和社会对话的渠道。一方面，非政府组织利用它贴近群众可以及时洞察民情、了解群众需要的优势，借由非政府组织自己的官网等媒体的影响力表达民众利益诉求，更容易引起政府的关注；另一方面，它们可以通过与政府相关部门之间的合作，利用彼此的资源优势，回应社会需求向社会提供服务。非政府组织是政府实现民主管理的必要前提，是沟通民众与政府的协调沟通桥梁。

（二）拾遗补缺，提供社会公共服务的职能。在改革开放的实践过程中，我国政府不断形成和完善了社会治理的理论体系和成熟的国家机器，社会主义市场经济的发展也取得了空前的成就，但政府和市场还是摆脱不了自身固有的缺陷，而出现了不同程度的失灵，尤其在人类赖以生存的公共领域。公共管理主体多元化是社会发展的民主开放带来的需求多元引起的，非政府组织就是主体之一，并在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。非政府组织拥有广泛的群众基础，是除政府之外最受人们欢迎和信任的公共组织，它具有很强的动员和整合社会资源的能力，这些资源包括获得社会捐赠等慈善资源、志愿资源以及其他公共资源。政府提供公共产品多以中位选民的的需求偏好为依据，实行大批量标准化生产，无法满足到社会上特殊人群对公共产品的需要。随着非政府组织数量类型不断增加，它吸引了越来越多优秀的高精尖人才，他们拥有专业的知识技能，富于创新精神，这是使非政府组织可以向社会提供政府和市场不想、不便也不能提供的公共产品，也在一定程度上满足了特殊人群的个性化需求。

（三）与政府协作调节经济，促进社会就业的功能。我国工商协会从20世纪80年代初开始发展，到80年代末达到一个高潮。随着我国社会主义市场经济体制的不断深入发展，经济类的非政府组织已经成为推动我国社会经济健康发展中不可忽视的一支力量，在宏观经济与微观经济之间扮演者重要的角色：首先，非政府组织通过与组织内部成员沟通协调，制定符合经济发展的相关协议，规范和引导市场主体的经济行为，减少因政府政策漏洞带来的负面影响，提高市场经济秩序；其次，以组织作为信息中转站，搜集市场经济变动信息，并及时告知组织成员，定时向政府相关部门提供行业发展动态信息，避免信息不对称造成的经济损失；最后，非政府组织有自己独立的财务系统，在某些因政府资金紧张投入不足的领域，它可以通过组织财政预算填补政府资金缺口。此外，非政府组织数量的增多还为社会提供了大量的就业岗位，吸引了大量高素质人才前来应聘，这也为社会经济的稳定发展做出了不可磨灭的贡献。

（四）维护公民权利，制约政府权利，推进民主决策。在社会选择模式下产生的非政府组织肩负实现公益使命的同时，还培养了民众的民主参与意识。非政府组织是建立在全体成员利益一致的基础上，基于自主自愿并进出自由，其组织活动是民主自治和平等协商的，它能够在民主政治参与过程中反映和表达成员的利益诉求，能够进行自我管理和自我服务，实现共同价值目标。[4]要想让社会民主化造福人民，公民必须在有组织、有秩序的条件下参与社会问题的解决。[5]政府将部分权力归还给社会，让公民和非政府组织通过承接政府转移出来的职能，参与到公共管理当中来，既在整个社会中营造了一种公民参与的氛围，调动了社会积极性，并在与政府合作治理中达到了监督政府行为的作用，双方为彼此共同的政策目标商量博弈， 这个过程本身就是一个民主化的过程。

参考文献：

[1] 丽莎·乔丹[美]，彼得？范？图埃尔[荷兰].非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社会组织论纲.社会文献出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黄健荣.公共管理新论.社会科学文献出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

[4] 陈跃，占伟.非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索.行政论坛[J].2010年第1期总第115期.

[5] 王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].社会文献出版社.2001年12月第1版.