中国对缅甸投资风险中的非政府组织（NGO）因素分析

张彦

摘 要：近年来，中国对缅甸的投资存量不断上升，而流量却出现剧烈波动和呈现下降趋势，中国对缅投资受阻。缅甸非政府组织（NGO）的发展和对中国投资的阻挠是其中的关键因素。通过研究发现，缅甸NGO乱象、西方国家支持、NGO在缅甸的影响力扩大是中国对缅投资受阻的重要原因。

关键词： 中国；缅甸；国际直接投资；投资风险；非政府组织

缅甸作为中国的邻国，一直对中国采取友好的邦交政策，中国改革开发以来，对缅甸的投资逐渐增长，直到2011年中国在缅甸投资的项目受阻。近年来，中国与缅甸的投资合作开展并不顺畅，投资项目频频受到阻碍。2011年，密松水电站停建，2012年莱比铜矿项目遭到抵制，经历了停工、复工、再停工的反复折腾，而中缅油气管道项目也命运多舛。从这些中国对缅投资项目受阻背后不难发现，缅甸非政府组织（NGO）起到了关键性的作用。随着NGO的发展，它开始成为中国对缅投资风险的重要影响因素。

一、缅甸NGO发展的新趋势

（一）NGO近10年来获得快速的发展

最早的缅甸非政府组织在1948年以前成立。虽然在此后的40年中新的非政府组织仍有一定数量的增长，但从数量、影响力以及各界对其的重视程度来说，这一时期的缅甸NGO的影响都是微乎其微的。1988年以后，在军政府执政时期，缅甸NGO的发展也并不顺利，其根源在于缅甸政府对NGO采取了严格的限制政策。

2001-2010年是缅甸NGO加速发展的时期。在这十年中，国际NGO的数量增加了38个，而国内NGO数量增加了52个。特别是2008年纳尔吉斯风灾过后，缅甸非政府组织犹如“雨后春笋”一般迅速增加，缅甸国内NGO中有近6成是在纳尔吉斯风灾过后成立的。根据缅甸本地资源中心（LRC）的统计，截止2016年底缅甸在册NGO数量为189个（其中本土NGO129个，国际NGO60个）。

（二）外国政治力量通过INGO介入缅甸社会

2011年缅甸新政府成立后，由于政府对NGO管制的放松，有许多国际NGO到缅甸开展活动。缅甸巩发党执政以后，缅甸的民主化进程步伐加快，NGO的生存和发展环境得到改善，这使缅甸NGO的数量迅速增长，许多新的国际NGO和本土NGO在缅甸注册。

从近年来国际NGO在缅甸的活动情况来看，一方面，它们继续在缅甸开展NGO的传统项目，如：医疗、教育、环境保护等；另一方面，它们开始通过基金会的形式介入到缅甸的政治生活中。从国家层面来看，美国等西方发达国家开始频繁与缅甸接触，向缅甸政府和社会提供了对外援助，同时，一些带有西方政府背景的基金会开始频繁在缅甸召开所谓的“研讨会”，其会议内容大多涉及缅甸民主政治改革议题。近年来，来自欧洲、美国、日本的基金会打着“民主旗号”通过NGO介入到缅甸的社会政治中，它们往往通过研讨会、研究项目、培训班等形式，影响和培养缅甸民众的“民主意识”、“政治参与意识”，灌输西方价值观。

（三）部分NGO通过援助影响缅甸政治

在缅甸，欧洲国家的NGO多关注民生问题，日本的NGO多关注基础设施建设和底层群众，相比之下，来自美国的NGO对精英层、决策层的关注较多，且通过援助直接干预缅甸的国内政治。2008年以后，美国政府积极介入缅甸事务，公开援助缅甸，通过多年来的“积淀”，美国在缅甸政治领域的影响力不断扩大。与美国政府“遥相呼应”，部分NGO则在缅甸开展“民主选举”培训，据公开资料显示，美国NGO在缅甸并没有公开支持的政党，其培训是针对多党派的。在2015年底缅甸大选中，昂山素季领导的缅甸民盟获得选举胜利，这与美国NGO在缅甸开展的“选举培训”和“技术支持”是密不可分的。

（四）NGO对中国投资项目进行干涉

在缅甸对外开放后，外国在缅甸的投资项目不断增多。中国是缅甸接受外国直接投资最多的国家，中国在缅甸的投资企业超过100家，项目涉及油气、水电、矿产等领域。近年来，中国在缅甸的投资项目屡受缅甸NGO的阻挠，中方的投资损失惨重。如：缅甸NGO（缅甸河流网、萨尔温等）针对中国投资的密松水电站开展抵制运动-反坝运动。在缅甸NGO的组织和策划下，一份所谓的密松大坝环境影响评估报告备受关注，经过部分NGO的“煽风点火”极大刺激了缅甸民间的“反坝情绪”，这直接导致了2011年9月缅甸总统吴登盛宣布停止密松大坝建设。此外，中缅石油管道项目和莱比塘铜矿项目也在建设过程中受到了缅甸NGO的阻挠，自中缅油气管道动工开始，就遭到缅甸一些NGO和当地居民强烈反对。

在这些项目受阻背后，我们不难看到NGO在缅甸活动所造成的影响。在缅甸社会中，环保类的NGO活动频繁，它们大多围绕缅甸的水电项目建设开展活动，河流网和萨尔温江观察组织是其中的重要代表，它们是中国密松水电站项目搁置的直接推动力量。这里主要有两个方面的原因：一方面，中国企业在进入缅甸投资之前并没有重视“环评问题”，这给别有用心的组织抓住了“把柄”；另一方面，这些环保类的NGO打着“环保旗号”，夸大和捏造中国投资项目对当地自然资源的破坏和影响，一些当地民众受到鼓动加入到了“反坝运动”中。在中国投资项目受阻背后，都看到了NGO的活动身影，而这些NGO的目的并不单纯。以抗议和阻挠莱比铜矿为例，有西方背景的NGO“缅甸河流网”认为莱比铜矿项目对当地珍稀物种造成火灭性影响，随后，“88学生组织”在背后“煽风点火”，不仅组织和策划抗议活动，而且还强烈反对和阻挠其“政敌”昂山素季组织的莱比铜矿调查团，其背后的政治目的“昭然若揭”。由于中国在缅甸投资项目众多，缅甸NGO借环保名义多次对中国在建项目进行阻挠，这极大影响了中国在缅甸投资企业的正常运作，也对中方的投资造成了不可估量的损失。

二、缅甸NGO阻挠中国对缅投资的原因分析

（一）缅甸政府疏于管理导致缅甸NGO杂乱丛生

目前，缅甸已经成为了“NGO天堂”，导致这种现象的原因在与缅甸政府放松对NGO的管理，或者更准确的说是缅甸政府“疏于”NGO管理甚至“放任”NGO在缅甸的发展。

应该认识到，缅甸NGO在缅甸政治转型过程中发挥了巨大的作用。一方面，NGO的发展促进了缅甸政治改革。无论是缅甸军政府时期还是缅甸新政府时期，NGO对政治转型的影响都是很大的。在缅甸政治转型的整个过程中，缅甸NGO功不可没。另一方面，NGO在化解社会矛盾方面做出了贡献。在缅甸社会中，NGO还成为了不同宗教群体之间、精英阶层和普通民众之间的“润滑剂”。如：阿玛拉基金会（AMARA Foundation）主要是资助穷人和生活在贫困地区的民众，让他们能够享受医疗、教育等社会服务。这个基金会的资金就来源与缅甸的精英阶层，这对改善两个阶层的关系以及贫富差距都有一定的贡献。

近年来，缅甸政府在民主化改革进程中疏忽对NGO组织的监管，甚至放任其自由发展，这是缅甸NGO杂乱丛生的重要原因。2004年钦纽下台后，缅甸政府对NGO的管制逐渐减弱，国际和本土的NGO获得了较大的生存空间。特别是在2008年缅甸风灾后，由于政府救灾不力，使得缅甸NGO发展迅速。随着缅甸民主化进程开展，缅甸政府为了塑造国际形象，得到国际支持和资金援助，进一步放松了对国内NGO的管理。而且，缅甸政府疏于对NGO管理一个重要方面就是没有制定对NGO有约束力的法律措施，这让缅甸更加陷入NGO管理混乱的局面。在这种情况下，缅甸NGO的权力和社会舆论影响力不断扩大，甚至“绑架民意”和“干预政府决策”。从密松水电站和莱比铜矿的例子中就可以看出NGO对政府决策的影响，在NGO的干扰下，缅甸政府也不得不“顺应民意”暂停中方的投资项目。

（二）缅甸NGO奉行西方民主价值观，阻挠中国对缅投资

无论对中国还是美国来说，缅甸的战略地位都是极其重要的。中国在缅投资建设的石油管道工程是中国能源战略的重要组成部分，它影响到中国乃至东亚的能源格局。而对于美国来说，与民主化改革后的缅甸接触能够扩大其在东南亚地区的利益。实际上，缅甸是中美战略博弈的关键。

在此背景下不难发现，缅甸NGO阻挠中国投资项目表面上看起来与环境保护有关，但实际上与西方国家的支持有关。具有西方背景的国际NGO及受西方文化、价值观影响的缅甸本土NGO发布了一系列不利于中国的研究报告，这影响了中国投资方在缅甸的形象，也让中国投资项目不断受到阻挠。缅甸一些NGO通过把中国对缅甸的投资看做“中国新殖民主义”，认为中国觊觎缅甸的资源，让缅甸民众误以为中国对缅甸的投资仅是处于中国利益的考虑，缅甸将在这其中一无所获。在这些NGO中，我们不难发现具有一定的西方背景。如：在西方国家注册的国际危机组织（International Crisis Group）、全球见证组织（Global Witness）、跨国研究所（Transnational Institute）以及来自美国的民主基金会、开放社会研究所、自由之家等NGO在缅甸开展了一些对我国不利的影响活动。尤其是国际危机组织、全球见证组织和跨国研究所的研究报告中，对中缅关系和中国对缅甸投资多有批评。

据公开资料和数据显示，目前在缅甸NGO中，对中国在缅甸投资项目有重点关注且带有一定反对性质的机构有20余家。这些机构包括：森林资源环境开发和保护协会、若开海岸地区保护协会、缅甸可再生资源协会、缅甸河流网等等。通过对这些组织的注册地的研究发现，他们的主要注册地在泰国、印度和美国。

这些NGO奉行西方国家的价值观，对中国投资项目带有偏见，通过披上“环保”这一合法、合理的外衣，公然阻碍中国的投资项目，其背后的推手显然是美国等西方国家政府，其目的是为了强化在缅甸社会政治中的影响力，挤压中国的地缘生存空间。比如当前对中缅石油管道项目关注较多的瑞天然气运动（Shws Gas Movement），在其网站上可以看到该组织成立背景和关注重点是“缅甸西部的天然气管道项目”，但是该组织的宗旨又是“为自由和民主的缅甸”，很显然“天然气管道项目”只是该组织开展活动的“幌子”，而传递“西方价值观”和阻挠中缅石油管道项目才是其真正目的。不仅如此，NGO组织在莱比塘铜矿的抗议活动中的动机并不单纯。据缅甸金凤凰报社对莱比塘以为高僧的采访，该高僧认为，正是受到一些NGO的鼓动，当地村民才开始反对该项目，而在当地摇旗呐喊的并非是莱比塘本地居民，而是来自外乡甚至外国NGO背景的人员。

缅甸NGO阻碍中国投资项目背后，是西方国家压缩中国的地缘生存空间。在缅甸未对外开放以前，中国与缅甸的关系一直以来都较为正常，中国的投资项目在缅甸都较为顺利。然而，在缅甸政府采取对外开放后，美国通过调整对缅政策、日本通过加大投资力度开始与缅甸政府频繁接触。特别是美国在2008年将战略重心调整至亚洲以后，加大了对中国地缘生存空间的挤压。

（三）NGO在缅甸社会各阶层的影响力不断提高，煽动各界反对中国对缅投资

缅甸社会阶层划分非常明显，在缅甸首都仰光生活的中产阶层和其中的精英分子在缅甸的政治决策中具有决定性作用。在缅活动的INGO深谙其道，与精英阶层开展合作的同时，通过“利诱”煽动底层群众反华。近年来，在美国等西方国家的支持下，一些INGO经常在缅甸首都仰光的高校中举办研讨会和培训，主题通常围绕民主、人权、环保等。而且，由于缅甸曾经是英国的殖民地，所以缅甸民众特别是精英阶层，对西方国家具有好感。通过资金援助、项目培训、培育代理人等方式，部分INGO深度介入到缅甸的政治生活中，影响缅甸精英人士，影响缅甸的政治决策。比如：缅甸政府做出停止密松水电站项目的决策，INGO在其中起到了推波助澜的作用。

不明事理的缅甸底层群众则充当了反华“急先锋”。INGO通过多种方式煽动缅甸底层群众的反华情绪。比如：挑拨中国投资方与当地群众之间的关系。INGO鼓吹中国投资方只重视与缅甸高层合作，忽视了当地民众的利益，污染和损害当地环境，民众并未从工程中受益；又如：“利诱”底层群众发声，煽动和扩散反华情绪。“鼓动民意先，拿着绿票走”成为了众多缅甸群众抗议中国在建投资项目的常态，甚至有部分底层群众因为反对中国投资项目后，受到INGO的资助从而改善了家庭的生活。

可以预见的是，随着昂山素季领导的缅甸民盟上台执政，缅甸将会在民主化道路上更进一步，但是由于缅甸政治社会结构的复杂性，未来缅甸有可能陷入“泰式民主困境”中。在这种背景下，缅甸NGO在社会中的作用和地位也会更加重要，它可能成为影响缅甸政治决策的重要力量，从而影响中缅投资合作进程。

三、对策建议

（一）加强对缅投资项目的可行性和投资风险评估

有观点认为：“当前中国把缅甸视为高风险和不友好的投资国，认为缅甸政府没有保护中国的投资利益；中国在缅甸投资受阻让中国上了一课，开始认识到在国外投资风险这一关键议题”。中国对外项目在投资之前都会进行对投资项目的风险进行评估，但是就目前来看，在国家层面对海外投资政治风险方面的评估仍然略显滞后，也未建立较为合理和指导性的评价标准和方法。中国投资方应该加强对缅甸投资项目的可行性和投资风险评估，加强对投资地的环境评估和社会风险评估，加强对投资地政府和当地群众关切利益研究，特别是加强对缅甸环保领域NGO活动规律的研究。今年7月，社会资源研究所（SRI）等三家中国本土NGO进入缅甸，对莱比铜矿项目进行环评，这是值得赞扬和借鉴的举措。中国投资方应该以缅甸作为重点对象，研究并形成一套较为成熟的评估体系，为中资企业到“高危”国家投资提供经验借鉴。

（二）提高中国投资方在缅甸社会的话语权

话语权缺失是中国在缅投资企业形象受损的重要原因。增强中方的社会话语权，改变西方NGO在社会话语权中一边倒的局面，是避免中国在缅投资受阻的有效途径。中国投资方要改变以往“走上层路线”的做法，避免只与缅甸高层政府合作，应重视和树立在投资地的话语权。中资企业在进入缅甸投资的时候可以与中国环保NGO组织合作，加强对中方项目在环保方面的宣传，加强中方与缅方环境保护方面的NGO之间的合作，共同商讨和加强宣传，消除缅甸民众对中国投资项目的误解，改善中国企业在缅甸的投资形象。又如：在投资地加强对中国投资项目的宣传力度，特别加强对中国投资“惠民”、“利民”的正面宣传，加大对利益受损群众的经济补偿，让当地政府和民众能够感受到中国投资的好处。

（三）以昂山素季上台执政为契机，重启搁置项目，扩大中缅投资合作

昂山素季对中国的投资项目一直保持欢迎的态度，甚至还主动参与调解和化解矛盾。她在“莱比铜矿”事件中斡旋矛盾双方，通过其与民间NGO组织的广泛联系做涉事利益方的工作，并且明确表态：中国对缅投资项目能够促进缅甸的发展；呼吁缅甸当局出台保护外国投资的法律条款。昂山素季领导的缅甸民盟上台执政将成为中国改善对缅投资关系的重大契机，中方应该积极与之合作，重启搁置项目，并扩大在缅投资的领域和范围。

同时，中方应关注到缅甸未来可能出现的不利于中缅投资合作的不确定因素，比如：1.缅甸三大利益集团（民盟、巩发党、军方）之间的博弈加剧影响中国企业在缅投资；2.缅甸政党存在更迭风险影响中方在缅长期稳定投资；3.昂山素季治下的缅甸将出现民粹主义倾向的可能，会影响中缅投资合作的效率；4.缅甸国内经济环境恶化所带来中方投资的损失。

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