非政府组织参与农村社会救助的有效性研究

朱丹妮

摘 要：农村社会救助一直是党和政府社会救助工作的重中之重，农村社会的健康发展在维护社会稳定中起到了不可小觑的作用。社会救助作为一项单向补偿性的社会保障项目，虽然我国农村社会救助项目在近年来取得了较快的发展，但仍面临着救助范围有限、救助水平不高等困境，相对于城镇社会救助，农村社会救助发展更加困难，非政府组织凭借着其特有的属性应积极参与到农村社会救助中来。

关键词：非政府组织；农村；社会救助；有效性

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0042-03

社会救助是社会保障制度的原始形态和重要组成部分，也是社会保障的“最后一道安全网”。相对于城镇社会救助，农村社会救助是指国家和社会为长期生活在贫困线以下的弱势群体提供物质、精神或扶持生产生活等多种形式的救助，保障其基本需求得到满足的社会救助制度。在以往特定的社会历史条件下，由政府主导的农村社会救助方式具有一定的历史合理性，但在农村经济转型发展、社会变革、政府有限财力的情况下，依靠政府一己之力来完善农村社会救助显然难以达成所愿，引导非政府组织和资源参与农村社会救助已成为社会经济发展的必然。

一、政府主导型农村社会救助的局限性

截至2015年底，我国农村最低生活保障人数还有4 903.6万人，农村特困人员救助供养人数516.7万人，因为各种主客观原因，农村贫困人口并未完全统计，而农村的贫困现象也还将长期存在。另一方面，除了存在绝对贫困现象，随着市场经济体制的确立和竞争的加剧，农村人口的相对贫困问题也日益突出，不断扩大的收入差距形成的贫富差距，使得部分农村居民的基本生活无法得到必要的保障。

（一）有限的救助范围

1.救助能力有限。当前农村社会救助主要依靠政府的救助能力，政府虽然拥有较大的公共权力和丰富的公共资源，但进行的都是周期长、回报率慢的投资，而且用于社会救助的财政投入有限。另外，供需信息对接不及时，很难保证质量并举的服务。从另一角度出发，农村需要救助的人数居高不下，供需的不平衡且仅靠政府的直接投资，必将导致政府财政上的不堪重负，从而农村救助无法长久实现。相较于城市贫困人口救助，农村社会救助往往因其庞大的贫困人口基数而达不到救助效果。

2.地区差异明显。由于我国地域和人口等因素的影响，地方多采用属地化管理原则，所以各地区农村的社会救助取决于各地区的财政投入，根据地区发展不平衡，每个省市的低保标准也有很大差异，且很大程度上救助的受益范围局限于某一区域。相较于东部地区的农村，西部地区常常因地区的救助能力有限而降低救助标准，从而导致各地区农村的实际情况差异明显。

（二）持续的低水平救助

1.救助标准过低。由于农村社会救助经费基本来源于国家财政拨款，且农村贫困人数多，为了扩大救助的覆盖范围，我国农村社会救助标准一直不高。虽然政府对农村社会救助资金的财政拨款数额逐年增长，但面对农村急需救助的巨大基数，显得杯水车薪。此外，农村救助资金因救助项目的不同分散于各政府机构和部门，这导致救助资金不能得到有效的利用，监督机制也难以实施，最终导致农村救助达不到预期的效果。

2.对象划分不准。我国农村社会救助是以“应保尽保，应救尽救”为目标的多层次社会救助体系，不仅包括农村低保、农村五保，还涵盖了农村医疗救助、灾害救济、临时生活救助。所以，多种救助项目对应不同救助对象，极易形成多、冗、杂的局面。例如，农村特困户与“五保”户政策之间的模糊性，特困户救助是针对那些如若不救就无法生存的农民，“五保”政策则是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件来界定受助人群，往往这些受助人群正好处于两者之中。由于受助对象界定的模糊性，在现实救助中存在着重复“吃保”现象。

（三）简单的制度移植

1.制度契合度不高。由于城乡二元经济结构，相比对城镇，农村社会救助则显得势单力薄，处于滞后的状态，对农村的社会救助也只是简单的救助制度移植。当前的农村社会保障体系中，农村低保、农村五保归口于民政部门管辖，新农村合作医疗隶属于卫生部门，“两免一补”划分在教育部门，新型农村社会养老保险又是人社部门的业务范畴，各部门之间由于多方面原因，配合不够紧密，制度衔接不到位，没有将各项制度的最大效益发挥出来。另外，多数政府部门对农村社会救助重视度不够、财政投入不足，救助标准也相对过低，使得社会救助政策城乡分割的特征加剧。

2.业务针对性不强。我国社会救助政策存在分割管理的现状，多部门管理的工作格局长期不变，真正落实到农村救助的政策和制度也只是以低保为主。农村社会救助涉及内容广，需要多个部门通力合作，然而我国农村社会救助各个项目实施都分散在各个政府部门，导致相互之间出现信息割裂、重复建设、资源争夺等情况，制度上也无法得到有效的衔接，不利于政府在农村社会救助的效能发挥。

二、非政府组织参与农村社会救助的优势分析

政府在农村社会救助扮演着不可替代的角色，但随着经济体制变革和农村社会变迁，政府如若再以相对单一的姿态出现在农村社会救助中，则越来越难实现农村居民的生活需求。而非政府组织开始在社会事务管理中发挥作用，其不以营利为目的，独立于政府体系和市场组织的特性，能够通过开展公益性的社会服务活动协助政府承担一定的公共职能，分担政府的社会责任，促进社会公平，有效地填补了政府对农村社会救助中的部分空白，为我国社会救助体系的构建添上了新的色彩。

（一） 扩大农村社会救助范围

1.整合社会资源，加大农村社会资源投入。第一，非政府组织相较于政府组织和企业组织，依托市场机制、自愿捐赠原则，能够广泛吸纳社会闲散资金用于公益事业，利用社会资源来弥补政府在农村社会救助中的资源不足，能动地改善目前社会保障基金对政府财政拨款过分依赖的状况。第二，非政府组织在开展社会公益活动中始终坚持利他主义的价值观，充分发扬民主，实行自由开放的公众参与和决策机制。与政府部门相比，更容易接受社会群体的直接监督。因此，在很大程度上能避免贪污、挪用、浪费社会资源的现象，从而使社会资源所发挥出的效能最大化。

2.提高救助针对性，弥补农村社会救助差异。由于我国地域和人口等因素的影响，地域发展不平衡，各地区农村的实际情况差异明显。需要救助的对象情况比较复杂，而驻扎农村的非政府组织以其独特的地理位置，熟知农村的风土人情，能更好地了解社情民意，能感同身受地与受助者交流，获得救助对象更为真实的信息和需求，大大便于向农村受助群体提供及时、准确、优质的服务和帮扶。而在救灾前线，非政府组织成员提供物质和精神援助、给予人希望和温暖，这是政府组织无法替代的一点。

（二）提高农村社会救助水平

1.提高救助标准，满足农村居民基本生活需求。非政府组织在政府财政拨款的基础上，可以对经济仍旧困难的受助群体加以援助，改善农村社会弱势群体的生活状况。政府组织因为全局的考虑，无法很好地了解到受助群体实际的生活状态，仅凭一些数据确定救助标准，并不能真正帮助到受助群体。而这时，非政府组织能够充当桥梁的作用，向政府反映农村弱势群体的切实需求。除此之外，非政府组织还能协助受助群体可持续生产，获得劳动能力，促进社会和谐。

2.实现救助专业化，满足农村居民多样需求。非政府组织因其独特的组织属性，各地区的非政府组织能够根据各地农村经济和社会发展的不同，弥补政府组织救助方式和内容的“单一性”，满足救助对象的不同需求，做到救助方式、内容多样化，扶贫效率远远高于政府组织。此外，非政府组织表现出专业性强的特征，其成员大多都来自于各行各业，这些工作人员和志愿者强化了非政府组织的专业性，能从多种角度贴近农村居民，这种得天独厚的优势使得救助的同时更容易与受助人群拉近距离，进而大大提高农村社会救助的效率。

（三）加强农村社会救助制度的适用性

1.加强信息透明化，发挥救助成效最大化。非政府组织参与到农村社会救助，在农村社会救助资源信息公开透明上起到一定的作用，能够促使政府在资源的利用和分配上更加合理，使有限的资源用到真正需要的地方，提高了社会救助资源的利用效率。同时，非政府组织独立于政府和市场，能规避政府的官僚作风，又不会受到市场波动的影响，从而减少救助流程中各部门之间的推诿、扯皮，实现农村社会救助的成效最大化。

2.促进救助的能动性，填补政府组织的不足。由于政府组织的财政拨款流程冗杂，很多农村居民不清楚申请救助方式，往往错过救助的最佳时效性。相反，非政府组织反应灵活，能够主动深入基层，根据受助群众真正实际的需求，提供多样化、专业化、持续化的救助，创造开发有限的社会资源给最需要帮助的农村弱势群体。同时，非政府组织在组织结构和农村社会救助方式上有很大的灵活性，推进政府组织、非政府组织、社会成员之间的良性互助，充分发挥了非政府组织上传下达的救助作用。

三、非政府组织参与农村社会救助的制约因素分析

任何一种事物都有两面性，非政府组织在弥补政府组织在农村社会救助部分缺位的同时也有它的局限性。毫无疑问，非政府组织的良性运行需要法律法规的规制，需要有关部门的监督规范，需要自身的管理制度，从而使非政府组织成为政府和农村弱势群体沟通的桥梁，重视农村社会救助。

（一）相关法律制度不健全

现今，我国关于非政府组织在社会救助方面的立法层次还不高，也没有相关的法律立足。有的仅是《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》及《基金会管理办法》，这些多为行政法规，并未上升至法律，内容大多属于政府管理非政府组织的程序性规范，非政府组织登记管理以及财产管理办法。没有了强有力的法律约束，在一些具体事务中，不免有些投机取巧的人士打着非政府组织的旗号、本着公益的口号损害弱势群体的利益。

（二）政府监督不到位

非政府组织在我国主要采取双重管理体制进行工作，一个非政府组织成为一个合法组织前必须有一个党政部门作为主管单位，然后经过一系列程序合格后登记注册。但由于登记注册的程序严格、手续烦琐，使得大多数非政府组织因达不到要求无法进行登记，从而隔绝于体制之外，无法形成有效的监管。同时，由于某些非政府组织依附于政府部门存在，独立性较差，导致监督力度不够，信息不够透明，不能真正起到监督的作用，使监督流于形式。

（三）自身发展不完善

我国大多数非政府组织是通过自上而下的方式成立的，并不是在社会环境、群众思维成熟的基础上自发形成的，使得我国的许多非政府组织在规章制度、决策管理、项目组织、财务审计、人员培训等多方面都存在大大小小的问题。非政府组织应该形成自我觉醒、互相督促的管理形式，但一些新成立的非政府组织缺乏完善的组织和制度，遵循政府部门的工作方式，有明显的行政化倾向。在社会各阶层，并不能凭借自身出色的工作效率以及开展活动的号召力来赢得公信力从而进行救助资源的积累，达到救助农村弱势群体的目的。

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[责任编辑 刘娇娇]