澳大利亚职业教育管理体制和运行机制的特点及启示

李玉静　孙琳

摘 要 经过多年的改革发展，澳大利亚职业教育形成了以政府协作和行业主导为特征的管理体制，以及以顾客导向和需求驱动为特征的市场化运行机制，确保了澳大利亚的职业教育体系一直能够高效运行。其对我国的启示是：要使行业充分参与职业教育的决策，对职业教育的管理要努力在国家调控与市场竞争间达到平衡。

关键词 澳大利亚；职业教育；管理体制；运行机制

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）35-0089-05

澳大利亚的职业教育与培训系统因其鲜明的特色和较高的效率令世界瞩目，成为世界上公认的职教发达国家之一。职业教育与培训系统通过提供大量的技能型劳动力，在澳大利亚的经济社会发展中发挥了巨大作用。这在很大程度上得益于其有效的职业教育管理体制和市场化的职业教育运行机制。

一、政府协作与行业主导的管理体制

澳大利亚是一个典型的联邦制国家，澳大利亚宪法规定，州和地区政府对教育和培训负有主要责任。但自20世界90年代以来，联邦政府逐渐把职业教育放到了提高劳动力素质、促进国民经济增长的高度来认识，通过制定职业教育的法规、政策，成立职业教育专门管理机构，逐步形成了澳大利亚当前以政府协作和行业主导为特征的管理体制。

（一）1992年改革：政府协作与行业参与的开始

自1974年以来，澳大利亚创立了以TAFE（技术和继续教育）学院为主体的职业教育体系。长期以来，TAFE学院以绝对优势成为澳大利亚职业教育与培训的主要提供者。作为一个典型的联邦制国家，根据澳大利亚宪法，州和地区政府对教育和培训负有主要责任。因此1992年之前，澳大利亚各州和地区的职业教育与培训系统处于互不相干的分离状态，各州和地区决定自己职业教育与培训的内容、方式及职业资格标准，这对于劳动力及职业教育学生在全国的流动造成了很大障碍。

为改变这种状态，使整个国家的TAFE学院实现更加有序运作，1992年，澳大利亚成立了国家培训局（ANTA），建立了澳大利亚培训质量框架 （Australian Quality Training Framework，AQTF），确立了行业在国家培训系统中的主导作用，实现了通过各级政府与行业、企业合作的形式实施职业教育与培训的途径，这促进了澳大利亚职业教育与培训系统的大发展[1]。同时，各政党就职业教育和培训系统全国性改革达成共识并签署协议，确立了联邦教育部、国家培训署、各州和领地政府的职责、权限及相互关系，也奠定了政府和行业在职教培训上的合作基础。

在整个管理体系中，联邦政府主要负责有关职业教育政策的制定、监督职业教育经费的使用、预测劳动力需求等宏观管理职能，而州和地区政府主要负责本地区的职业教育发展政策、战略规划的制定，教学工作的安排以及证书颁发等管理职能。联邦与州政府各有侧重，形成了澳大利亚完整的职业教育管理体系。

（二）2005年改革：国家统一培训体系的建立

进入20世纪以来，随着经济结构的变化，澳大利亚TAFE系统所提供的传统行业培训已经逐渐不适应经济社会发展的需要，很多行业都出现了严重的技能人才短缺问题。为此，自2003年以来，经过广泛的咨询和调查过程，澳大利亚政府出台了一系列新政策，这包括澳大利亚各级政府、国家培训局与行业、企业组织于2003年联合发布的《塑造我们的未来：澳大利亚职业教育与培训2004-2010年国家战略》，2005年联邦政府发布的《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》和《联邦-州政府实现澳大利亚劳动力技能化2005-2008协议》。

新的改革政策普遍认为，近些年来澳大利亚培训系统取得成功的两个关键因素就是政府协作和行业参与。但是，原来以国家培训局为主导的管理框架在应对新挑战方面已显乏力，需要建立更合理的管理、责任和运行机制，从而形成以联邦、州和地区政府共同合作为基础的、有效的国家培训系统。因此，《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》以这两个因素为基础，提出了新的职业教育与培训系统框架，框架由三部分组成：企业和行业在所有层次培训中的领导和参与；国家管理和责任框架；国家技能框架。其中，国家管理和责任框架确立了决策过程和培训的责任主体，以及对培训的规划和绩效监督制度；国家技能框架指出了在职业资格标准和培训实施方面对质量和国家统一性的要求，由国家签署的澳大利亚质量培训框架（AQTF）、行业开发的培训包组成；行业领导和参与将渗透到新培训系统的所有方面，强调在一个国家统一、高质量的职业教育与培训系统内努力发挥行业最好的咨询功能，这主要通过对新的职业教育部长级会议进行咨询，使行业企业能够直接影响国家的培训政策及其实施实现[2]。

在这个新的框架下，决策主体的核心是联邦和州职业教育部长级会议，由联邦职业技术教育部长主持，各州及地区政府主管职业教育的部长参加，国家行业技能委员会、国家质量委员会、国家高级官员委员会提供支持。在部长会议的指导下，特别行业小组和国家职业教育研究中心可提供进一步的支持[3]。这一框架从2005年7月1日起开始实施，同时废止国家培训局，把其功能转交给澳大利亚教育、科学与培训部（DEST）。

（三）2007年改革：行业主导的深化

2007年年底，澳大利亚政府结束了长达数年的自由党执政时代，以陆克文为首的工党政府开始执政。作为温和派的领袖代表，他更关心普通民众生活水平和收入的提高。因此，在其竞选期间，就制定了《为了未来——实现澳大利亚技能化》。该政策提出，“澳大利亚的未来与劳动力的技能和生产能力紧紧连在一起，为促进澳大利亚经济的持续增长，并在全球竞争中获得成功，必须对人力资本进行投资，建立高技能的劳动力队伍”。为此，从管理体制上，联邦政府提出要实施以下改革蓝图。

一是建立新的政府机构——澳大利亚技能署（Skills Australia），作为一个独立的政府机构，澳大利亚技能署的职责是帮助政府确定国家所面临的日益严重的技能危机，评估相关研究及利益群体，以帮助政府确定劳动力开发需求，对政府近来和未来的技能需求提供建议，从而在这些建议的基础上，政府再制定培训规划，以确保澳大利亚形成全部就业的经济及为未来发展高技能和创新型劳动力。二是进一步加强行业技能理事会（Industry Skills Councils）的作用。2008～2010年间，政府为行业技能理事会提供5100万澳元拨款，使其运行经费增加一倍，同时对其工作绩效提出更高要求，使其承担以下职责：诊断雇主的培训需求并分配培训位置；确定合适的培训机构，开发行业培训包，与就业服务机构合作为失业人员提供培训。行业技能理事会将与雇主和工人代表共同确定企业培训需求——并使这些需求与特定的培训相适应，每个行业技能理事会都将分配他们的一部分培训位置给就业服务机构，从而使失业人员获得适应雇主需求的培训，以防止结构性失业和技能浪费状况的发生。三是发挥雇主的作用，一方面，雇主要与其所在的行业技能理事会合作，对其计划及期望的培训结果进行咨询；另一方面，雇主将作为个体和培训机构间的交流通道，确保工人有机会提高其技能水平并发展成功的职业生涯[4]。

二、顾客导向和需求驱动的市场化运行机制

（一）行业需求驱动的职业教育发展机制

首先，职业教育与培训系统要满足企业、行业对技能型人才的需求。1992年，澳大利亚的失业率为10%，而到2005年，失业率仅为5.1%。由于经济、就业及人口结构的变化，伴随失业率下降而产生的一个新问题就是技能人才的短缺。2001年，澳大利亚白领的工作数量已经赶上了蓝领，这个趋势还在持续；法律、会计、金融、市场和企业服务方面的工作有望超过国家工作平均增长率；与社区服务和休闲相关的工作数量也有了大幅增长；制造业面临强烈的国际竞争，所需要的工人数量正在减少；建筑、农业和采矿等行业工作数量也下降了很多。这些因素导致了对技能人才需求的巨大变化。

澳大利亚企业预测，澳大利亚经济持续增长面临的最大挑战就是对高技能人才的需求。因此，职业教育与培训系统改革的动力之一就是解决所面临的技能短缺问题，建立灵活、反应性强的职业教育与培训系统，以适应工作世界的迅速变化，形成以行业和企业人才需求驱动的培训市场。《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》中提出的首要指导原则就是强化行业在预测技能需求、发展职业教育产品和服务中的作用，使行业和企业需求成为培训政策、培训重要领域和培训实施的主要驱动力。《澳大利亚职业教育与培训2004-2010年国家战略》也提出，支持创新性和战略性的以行业为主导的计划，以保证职业教育与培训系统提供高技能的劳动力来支持澳大利亚工业在全球经济中的发展。自2004年开始，联邦政府酝酿建立的25所技术学院和近来对学徒制的改革都旨在发展以行业为基础的新的更灵活的培训模式。通过这些改革，使行业能够充分利用职业教育与培训来解决最近和未来的技能短缺问题。

（二）顾客和服务导向职业教育运行原则

从服务的对象出发，澳大利亚把行业、企业、个人和社会都作为职业教育与培训系统的顾客[5]。《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》提出，要更加以顾客为中心，形成完全依靠顾客驱动的职业教育和培训市场。《塑造我们的未来：澳大利亚职业教育与培训2004—2010年国家战略》也提出要保证雇主和个人一直处于职业教育和培训体系的中心。基于此，职业教育与培训系统要注重以顾客为中心，在创新和迅速变化的背景下形成更加用户化的产品和服务，更好地满足多种多样的企业、个人和社区需要。

例如，悉尼西南TAFE学院把办学目标定位于，被所有的顾客都认可为优秀的职业教育与培训机构，提供高质量的教育与培训，提供灵活的实施途径，支持顾客的学习目标。学院专门设有市场营销与研究协会，对培训市场进行详尽研究分析，以对其应占有的市场份额、顾客需求和发展机会作出合理判断，然后制定发展策略。此外，学院还在2007年发展了“顾客服务宪章”，描述了顾客服务标准及持续提高服务水平的措施，以不断提高顾客服务的满意度，吸引更多的生源。

（三）顾客需求导向的职业教育课程及专业设置

澳大利亚在构建职业教育课程体系、面向市场设置专业的过程中，非常注重以市场需求为导向。需求导向是澳大利亚TAFE课程体系建设的重要标准，其课程和专业设置具有很强的市场针对性，以适应不同个体学习需要和行业企业的特殊需求。这具体表现在三个方面：首先，实现职业教育与培训课程的灵活性、多样性，每所院校的培训课程都多达数百种，劳动力市场需要什么，企业需要什么，学校就相应地设置什么课程。其次，在学习者个体层面，职业教育和培训系统要尊重和支持学习者的多元化需求，设计适合所有学习者的产品和服务，通过更加灵活的培训途径使所有的学习者都能获得满足他们特定需要的高质量职业教育产品和服务。第三，为学习者提供更多透明、公开的职业教育与培训信息，使学习者知道他们将从职业教育与培训中获得什么，职业教育与培训能为他们提供什么以及怎样运用这些服务等。

此外，为适应多样化学生对课程的不同需求，澳大利亚的职业教育课程内容和形式多样，并采用模块化课程结构。课程结构模块化是将所有职业教育课程分别组合成不同的模块，一个模块就有一个学分，获得一份证书，对应不同的工作岗位，不同的专业就有不同的结构模块。由此形成了一个模块化的职业教育课程体系[5]。由于课程为模块式的，学生可进行全日制学习，也可以边工作边学习，从而使就业前教育和就业后教育有机结合起来。为了使课程内容能切实满足就业的现实需要，澳大利亚要求每年对课程全部修订一次，平时还有常规、短期和临时的修改，以便跟上技术发展和社会需求的步伐。

三、借鉴与启示

（一）行业组织充分参与职业教育的决策过程

在澳大利亚近20年来对职业教育管理体制的改革历程中，最大的一个特点是不断强化行业在职业教育决策中的作用，这主要是通过不断建立和完善相关的行业组织机构，通过立法及政策规定，实现行业组织参与职业教育决策的程序化和法定化。具体来说，1992年改革的最大举措是建立国家培训局，作为一个中间机构把政府与行业联系起来。2005年改革的特点是建立和完善国家行业技能委员会，使其直接为职业教育的最高决策机构——联邦和州职业教育部长级会议提供决策咨询，并把“企业和行业在所有层次培训中的领导和参与”作为新的管理框架的核心原则之一。2008年改革是以建立“澳大利亚技能署”和“加强行业技能理事会的作用”为主要标志，并更加明确了其参与职业教育决策、管理职业教育机构的职责。

行业企业参与职业教育不足一直是我国职业教育管理体制的弊端，这影响了整个职业教育体系运行效率、质量的提高。为此，借鉴澳大利亚的经验，我国应建立相关机构或法律政策，在体制上使行业企业参与到职业教育体系的各级管理和决策中，使行业意见和建议成为我国职业教育发展和改革决策的重要依据，从而提高我国职业教育体系对劳动力市场的适应性。

（二）对职业教育的管理力求在国家调控与市场竞争间达到均衡

可以看出，自20世纪90年代以来，建立一个完善、高效、有序竞争、适应性、反应性强的职业教育市场是澳大利亚职业教育运行机制改革的主要政策导向[6]。但在这个过程中，政府并没有完全放手不管，而是积极采用经费资助、建立相关管理机构、开发培训包、建立国家资格框架等措施加强对职业教育体系的宏观管理。由此可见，作为与经济社会发展联系最密切的教育形式，让职业教育机构走向市场，在市场竞争中实现高效运行是提高职业教育效率的基本途径，而政府制定的竞争规则和宏观调控作用是职业教育市场有序运行的基本保障。因此可以认为，对职业教育管理的最理想状态是让其在自由市场竞争和政府宏观调控间达到一种平衡。

当前，我国正处于建立和完善社会主义市场经济体制的关键阶段，建立一个开放、有效的职业教育市场也应成为我国职业教育体制改革的重要目标。在这个过程中，我国政府应借鉴澳大利亚的经验，在给职业教育机构更大办学自主权的同时，为职业教育市场制定完善、有序的竞争规则，同时充分发挥宏观调控的作用。

（三）政府应充分利用经费拨款对职业教育的杠杆作用

可以看出，虽然市场化是澳大利亚职业教育改革的主要政策导向。但在这个过程中，澳大利亚联邦和各州政府并没有减少对职业教育的经费投入，只是改变了投资与拨款方式，使拨款成为引导职业教育机构有序竞争、更加适应劳动力市场的重要手段。这源自其重要的改革理念：“钱只能解决问题的一半，必须寻求更好的管理资金的方式，使资金发挥最佳的激励功能。”[7]这一点对我国具有重要的借鉴意义，近几年来，我国政府非常重视职业教育的发展，对职业教育经费投入的力度也不断加大。根据澳大利亚的经验，必须建立一种效率导向的拨款机制，充分发挥经费投入的导向和激励功能，使其成为我国职业教育机制改革的突破口。

（本文为吉林工程技术师范学院2014年度教育教学研究课题《应用技术大学人才培养体系研究》成果，编号：吉工师字[2014]128号，主持人：李玉静）

参考文献：

[1]夏容·考特.澳大利亚国家培训局在澳大利亚职业教育与培训体系中的协调作用[J].职业技术教育，2003（36）：28-30.

[2][3]Australian Government Department of Education， Science and Training. 2005～2008 Commonwealth-State Agreement for Skilling Australia[Z].2005.

[4]Australian Labor Election 2007 Fact Sheet[EB/OL].[2008-03-21].http：//www.kevin07.com.au，

[5]吉林省职业教育考察团.成熟、开放与多元的魅力：澳大利亚、新西兰职业教育考察报告[J].职业技术教育，2008（21）：68-74.

[6]黄日强，邓志军.澳大利亚职业教育的市场化[J].职业技术教育，2005（31）：83-87.

[7]祝怀新，李玉静.澳大利亚高等教育资助制度改革新策略——《2003年高等教育支持法案》解析[J].高等教育研究，2005（3）：98-102.

Abstract After many years of reform， vocational education in Australia has formed the management system characterized by governmental harmonization and industry-oriented， and the marketization running-system characterized by customer-oriented and demand-driven， which assured the effective running of vocational education system. Its enlightenments to China are： let the industry fully participated in the decision-making of vocational education， and try to realize balance between national regulation and market competition in the management of vocational education.

Keywords Australia； vocational education； management mechanism； running mechanism