新型城镇公共信息服务平台构建策略研究*

孙红蕾 郑建明（南京大学信息管理学院 江苏南京 210046）

新型城镇公共信息服务平台构建策略研究*

孙红蕾 郑建明
（南京大学信息管理学院 江苏南京 210046）

〔摘 要〕文章以新型城镇公共信息服务平台的结构内容、建设目标及与新型城镇的互动机理为起点，阐明平台构建的充要条件，论述平台构建应坚持基本的原则。在此基础上，从主体、资源、功能、服务、技术和制度等多视角提出了平台构建策略。

〔关键词〕新型城镇化 公共信息服务 信息服务平台

1 引言

新型城镇化是基于我国当前城乡发展现状提出的创新发展模式，是关乎国家长治久安的战略性决策，其中，信息化建设是新型城镇化建设中亟待解决的重要课题与重大难题。文章以新型城镇化为背景，对新时期公共信息服务平台建设的充要条件、基本原则及构建策略进行探索和研究。

2 新型城镇化与公共信息服务平台

2.1 公共信息服务及平台

公共信息服务是以公共部门在职能实现过程中生产或搜集的信息资源[1]为依托，由政府主导、面向公众和社会所提供的服务有机集成后形成的统一服务模式，是公共文化服务的重要组成部分，具有投资成本高、边际成本低[2]等基本属性。公共信息服务是政府履行文化职能的重要内容。

公共信息服务平台即提供公共信息服务的基础设施，具有集成共享、综合立体、方便快捷等特征[3]。相较于传统情境下将公共信息服务平台定位于电子政务框架的一部分[4]，新型城镇化建设中，公共信息服务平台在结构和内容方面都有了进一步的延伸。在结构层面，公共信息服务平台是政府（包括其职能部门）、第三部门（如公共图书馆、档案馆）以及社会公益性组织提供公共信息服务的技术结构、组织结构、形式结构、体系结构、标准规范、逻辑结构等要素的综合性信息中心，是公共文化工程建设中的基础支撑力。在内容层面，公共信息服务平台是有关部门或社会组织向公众及社会提供科教文卫信息、政府政策法规与文件精神、日常生活娱乐信息、城市动态信息等各种公共信息资源的一体化服务窗口。虽然，当前真正具有普遍意义的公共信息服务平台仍处于规划阶段[5]，但从长期发展趋势来看，公共信息服务平台在今后将有更多的公众及社会力量参与，共建共享，成为政府、企业、社区、科研机构等相互交流的“互动空间”。

2.2 公共信息服务平台建设目标

公共信息服务平台的宗旨是为公众提供更优质的服务，目的在于提升城市包容能力、促进城市化的良好发展，实现社会和谐。因而，基于微观视角，平台建设的目标是培养市民的信息意识，满足居民的需求，缩小居民内部的社会距离（包括物质距离与文化距离），提高居民的幸福指数，实现人的全面发展；基于宏观视角，平台建设的目标是实现新型城镇信息一体化，进而实现城乡信息一体化，改善整个社会的文化生态，防范动态性公共危机，促成社会大繁荣的良好发展态势。

2.3 新型城镇化与公共信息服务平台互动机理

新型城镇化与公共信息服务平台紧密相连，二者相互影响，相互制约。一方面，新型城镇化是公共信息服务平台构建的人力保障、物质基础和资金支持，是平台逐步壮大、持续发展、全面上线的坚实基石和动力源泉；另一方面，公共信息服务平台的构建为城镇居民提供了获取信息的渠道和表达话语权的平台，是实现新型城镇居民信息一体化的加速器，是加快新型城镇政务、经济、教育、文化、技术等方面发展速度的强劲推力，其建设发展将全面提升城镇的信息传播速率，增强城镇的核心竞争力。

3 新型城镇公共信息服务平台建设的充要条件

3.1 可行性

3.1.1 改革开放以来文化建设的成果

改革开放以来，我国公共文化事业发展得到各级政府的高度重视与多方支持，并取得较多可喜成果：图书馆、档案馆等第三部门的基础设施建设和服务水平有了较大飞跃，并顺应国际潮流逐步趋向融合，如LAM融合项目的进行；大数据技术、语义网技术、物联网技术等新兴信息技术的涌现和应用；广播电视网、互联网、电信网、卫星网等网络的广泛覆盖为信息传播开拓了新的路径，U盘、光盘、移动存储设备等辅助的传输方式促成了信息资源全方位、多渠道传播的良好态势[6]；数字图书馆推广工程、华人音乐文献集藏计划、 中文名称规范数据库项目等文献资源共建共享项目的有效施行；北京记忆、山东方志专藏、安徽地方志[7]等特色资源建设完成；深圳信息港、上海地区文献资源共建共享协作网等跨机构、跨行业、跨领域联盟的建成上线。

3.1.2 国家对公共文化事业的政策支持和资金保障

新型城镇化与信息化互利共生，信息化是新型城镇化的“新”之所在，新型城镇信息化是二者融合的产物，是公共文化事业的重要组成部分。对此，国家相继颁布了一系列的相关政策、规划、建议、决定，为公共信息服务平台的建设提供了良好的政策支持和保证。如：2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》[8]中指出：要大力发展公共文化服务网络，加强文化基础设施建设；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[9]提出要构建现代文化服务体系，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接；2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[10]指出要完善基本公共服务体系，创新公共服务供给方式，逐步提高城镇居民基本公共服务水平。此外，各级政府还在国家宏观指导下逐步加大对公共文化事业的投资力度，据文化部统计，2003年，全国人均文化事业费仅为7.27元，截至2013年底，全国人均文化事业费为38.99元，年均增长率达43.67%；2006-2013年，中央对地方文化项目补助由24934万元上升到461947万元[11]。

3.2 必要性

3.2.1 公共信息服务平台是新市民安置问题妥善解决的题中之义

新型城镇化是人的城镇化，新市民的安置问题不是简单的户籍转换或住所位移，而是物质形态与意识形态的统一，其解决效果的好坏是评估新型城镇化整体建设效果最基础的考量指标。然而，信息技术的飞速发展及广泛应用，一方面推动了城市的数字化、网络化与智能化，另一方面也加剧了信息差距，极易出现马太效应，使新市民社区沦为城中村、农村社区，演变成一座座信息孤岛。建设公共信息服务平台对于规避上述风险无疑具有显著的积极作用，是新型城镇化建设的应有之义。

3.2.2 公共信息服务平台是公共文化服务的前沿阵地

平台的建成将信息素养嵌入到新市民和原有市民的日常生活中，其强大的辐射作用将助力信息服务延伸到新市民群体中，促进其生活方式、价值观念、行为习惯在潜移默化中转变，实现身份角色的转变；同时，也将使原有市民的生活更加便捷高效，信息能力得到提升，最终实现信息生态的平衡。

3.2.3 公共信息服务平台是社会赋权和社会增能的基本途径

公共信息服务平台一方面是为新市民群体，以及更多的弱势群体提供更广泛的话语权平台，助其表达诉求、寻求相应的帮助；另一方面，在一定程度上，平台的构建增加了社会公众的信息选择性，降低了信息准入门槛，进而增强社会公众的行动能力。此外，对弱势群体的关注将有助于社会包容的实现，提升社会质量，增进社会凝聚力和向心力，促进整个社会稳定与和谐。

4 新型城镇公共信息服务平台构建的基本原则

4.1 以人为本

新型城镇化的最终目标是实现人的全面发展，以人为本为核心思想，相对于单一的人口城镇化、户籍城镇化、土地城镇化的量化发展模式，人的城镇化是其“新”之根本。公共信息平台务必将以人为本的理念渗透到平台构建中的方方面面，平台的构建应以人的需求为依据；平台的服务要以人的需求满足和全面发展为宗旨，并有针对性的提供个性化服务；平台界面和设施要人性化，要贴近人的行为习惯方式；平台的效益考量要重视民众的评价与反馈。正如阮冈纳赞提出的“书是为了用的”理念，平台的建设就是为了让民众享受更加便捷优质的服务，帮助更多的市民融入城市生活，促进城市生活质量不断提升，让更多的人在城镇中安居乐业。

4.2 以服务为导向

为新型城镇市民提供更好的服务是公共信息服务平台建设的起点和归宿所在，是满足公众和社会组织文化权益需求的基本方法。在公共信息服务平台建构及后续的运营中，服务的效果和质量是考量平台功能及效益的关键性指标，公众及社会组织对平台服务的好评将成为公共信息服务平台可以持续运营的源动力。服务是实现社会包容性发展并将城市发展福利分享给个体居民的有效途径，对民众参与意识的形成和市民意识的培育有着重要的作用。以人的全面发展为目标，以为人提供优质服务为宗旨，一切从人出发，从服务出发，是新型城镇化公共信息平台建设应坚持的最基本的原则。

4.3 立体辐射

基于公共信息服务平台用户成分分析的视角，平台面向的服务对象复杂多样：从市民化程度划分，包括新市民和市民；从年龄段划分，包括从儿童到老人的各个年龄段的民众；从群体类别划分，包括有老人、儿童、妇女、特殊人群等；从职业划分，包括农民工、公务员、军人、医生、商人等；从组织机构划分，包括政府、社区、企业、科研机构等。服务对象的多样性和复杂综合性，决定了平台资源内容和服务方式的多样性、多维性，以使平台功能可以横向、纵向、立体辐射到各个信息需求层次的个人和组织，真正做到普惠、均等、公平。公共信息服务平台是面向所有人的平台，不是“精英”群体的专属平台，平台建构中要规避被边缘化的群体出现。

4.4 可持续发展

一方面，平台建设中的信息资源在实时更新、动态变换，新技术、新智能不断涌现，这些均要求平台具有可拓展性、兼容性，要能及时响应，嵌入新的技术并长期可持续的“成长”。另一方面，当前新型城镇化的进程不断加快，未来平台建设会融入更多的社会力量，面向的服务对象人口规模进一步扩大，平台的承载力是平台建设中的重大挑战之一，只有本着可持续发展的理念，将平台建设为一个生长体，才能保持平台的长期有效运转，保证其功能的充分发挥，实现社会效益的最大化和可持续发展。

5 新型城镇公共信息服务平台建设的策略

5.1 坚持政府主导和引导结合，鼓励社会力量参与，协同共建

公共信息服务平台在整体上是公益性、公共性的文化基础设施，平台中的信息资源绝大多数是具有非竞争性、非排他性、边际成本递减性的公共物品，除却政府进行投入并无偿提供外，其他建设主体缺乏投资动因，因此政府责无旁贷成为投资的主体[12]。

与此同时，在新型城镇化进程中，一方面，市民对信息需求趋向综合性、复杂性和全面性；另一方面，基础设施的建设、信息技术的采用、信息资源的处理要消耗巨大的人力、物力、财力成本。单纯的政府投资首先会给财政带来巨大压力和较重负担；其次政府为均衡各方权益而提供的基本信息服务也无法满足居民的高层次信息需求；最后，从长远发展来说，这将阻碍平台资源建设和信息服务质量的进一步提升。因此，政府引导并鼓励企业参与平台建设，对部分公共信息进行增值开发并对相应的增值服务采取“低价+政府补贴”模式的收费机制意义重大。

此外，还应重视调动社会公益性组织、公共图书馆、广电媒体机构等社会力量的积极性，鼓励更广泛的社会力量加入到平台建设中，拓展平台服务范围，创新平台服务方式，提升平台服务质量。

5.2 加快平台软硬件基础设施搭建，推进信息资源建设立体化

软硬件设施建设是公共信息服务平台构建的基础性工作和发挥效能的前提条件。在泛在环境下，公共信息服务平台是一个信息物理系统，基础设施建设的复合性尤为关键，平台建设在重视平台实体场所（可以合并到实体的公共图书馆中）与实体设施建设的同时也要积极推进相应门户网站和云平台等虚拟平台的构建。

加大公共信息资源整合力度是平台构建的必然要求。整合由于硬件、软件、通讯部件、操作系统、应用系统等异质造成的异构数字资源，对于平台互操作的实现和资源质量的控制具有较强的正外部性。在整合过程中，还要推进信息资源建设的立体化，由于新型城镇居民组成成分的多样性和复杂性，居民信息需求的层次参差不齐，平台资源建设中既要考虑到普通居民的基本信息需求也要将高端群体的增值信息需求纳入建设规划中，避免建成“精英”平台或扁平化的“一刀切“平台，以保障平台信息资源供给的广泛覆盖和有效使用。

5.3 创新服务方式，建立金字塔式服务收费机制

新型城镇化进程中信息需求的复杂性、泛在环境下大数据指数级增长、新兴技术的快速涌现等新趋势一方面对平台服务方式提出了更高要求，另一方面也为提升平台服务质量、创新服务方式提供了广阔空间和信息环境支持。在公共信息服务平台建设中，要积极学习其他国家、其他机构已有服务的成功经验，适当引入并依据自身情况调整衍生新服务，创新服务方式和服务功能。英国托贝地区（Torbay）年满60岁的公民约占30%，对此，当地图书馆在提供信息服务中，专门为老人提供语音版和大字版的文献资料[13]，基于这一经验，平台建设中，可以增加面向新市民及原有社会底层的信息弱势群体提供导航版和点读语音版的界面服务。

新型城镇信息化建设中成本-收益率问题不可忽视，在一定程度上，信息服务的深度与文献资源的开发成本成正比。要注意的是，社会公平并不是对所有人提供同量、同质的信息服务，从短期看，这会打击资源建设主体的积极性；从长远看，会阻碍信息服务增值活动的发展，挫伤信息服务深挖掘主体（尤其是企业，当然还有科研机构等）的开发潜力，同时也使部分群体的权益受到侵害，使其诉求得不到满足，而这种“劫富济贫”式的社会公平往往会增加额外的社会风险，不利社会和谐。因此，在平台服务建设中要建立金字塔式服务收费机制，对基础性的公共信息服务免费，对额外服务根据其增值程度和开发投入成本酌情适当收费。这在一定程度上也减轻了政府财政的压力，可以将更多有效的资金投入到基础建设中，从而使普惠服务的广度和深度进一步提升。

5.4 集成整合平台功能，提升平台功能实用性

新型城镇化进程中文化整合工作范围极广，不应局限于数字资源的整合、文化服务的整合，平台功能整合同样需要高度重视。平台功能是平台价值的外在表现，是平台社会效益最大化的实现途径，是培养平台与居民间依存关系的纽带，是平台可持续发展的重要保障。

在集成整合平台功能的工作中，要在综合考虑不同社会群体和组织需求的基础上，集成整合在线功能与离线功能；基础功能与拓展功能；实体功能与虚拟功能；传统媒体功能与新媒体功能；面向各种社会群体的对应功能。平台功能集成整合不是各项功能的简单汇总，其目标是在发挥单一功能最大效能的同时，实现整体功能的优化和提升，实现平台服务的一站到底、一步到位。

实用性是平台功能的基本属性，无论是基础查询功能、决策支持功能、虚拟社区功能，还是平台其他功能的开发应用，其最终目标都是为了方便用户使用。因此，平台功能建设中要充分考虑无障碍使用因素，让更多的居民获益，确保平台功能的有效性，避免资源浪费。

5.5 以先进技术作支撑，建立规范的技术标准体系

技术是平台建设的关键性支撑之一，是平台服务质量高低的决定性因素，是平台承载力和资源存储能力增强的助推器。平台的响应速度、共享程度、信息效益、互操作性、时效性、稳定性、安全性等都需要有技术的保障并受到技术水平的制约，平台效能水平在一定程度上是由技术水平决定的。

语义检索技术、云计算技术、中间件技术、大数据技术、人机交互技术等大量涌现为平台发展带来机遇与挑战。一方面，要积极引入先进技术并提升平台的技术含量，使平台满足新型城镇居民的多样化需求，适应信息动态变换，保障平台自身的稳健运营，为平台的建构营造了良好的技术环境。在此值得注意的是，在提升平台技术水平的同时，要联合其他部门，加大平台使用指南的宣传推广，并完善平台操作的人性化，提升平台操作的无障碍程度，规避“技术墙”的产生。另一方面，多种新兴技术的涌现也对技术标准提出了更高的要求，要加快制定相应的技术标准，如信息组织标准、信息技术标准、元数据标准、软硬件标准、互操作标准等，统一规范，建立健全具有普适性的技术标准体系。此外，在今后平台的实际运营中还要鼓励学科交叉、技术交叉，创新边缘技术，开发平台新功能，在发展存量的同时寻找增量。

5.6 完善相关政策法规，建立长效保障机制

首先，公共信息服务平台是一个庞大复杂的集成体，其组织建设需要有章可循，其运营发展需要有法可依。平台的建构运营需要国家从宏观上制定并完善相应的法律法规，给予政策上的优惠、鼓励与支持，为平台的发展提供政策保障。

其次，在平台发展促进社会包容、提升社会资本的过程中，也要防范社会风险的滋生。平台建设中一方面可以实现便民共享，另一方面也增加了人与人之间的透明性和信息风险，信息安全、信息隐私等问题的妥善解决是平台可持续发展的题中应有之义。与此同时，数据海量化、资源网络化、数字化也对知识产权、“合理使用原则”、信息技术所有权等产生巨大的冲击和威胁。要实现平台的平稳运行，新型城镇的和谐发展，这些都是需要妥善处理的问题。因而，完善相关的政策法规，明晰各项制度准则是一项艰巨而意义深远的任务。

最后，除完善相关政策法规外，建立长效保障机制同样至关重要。设立专管部门，订立专款专项，由国家以制度的形式刚性确立相关的配套制度。群众评价和反馈制度、创新激励制度、资金投入制度、协作共享制度、信息安全制度等是平台长效稳健运营的基本制度保障。

（来稿时间：2015年3月）

参考文献：

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3.王伟军， 孙晶. 我国公共信息服务平台建设初探. 中国图书馆学报， 2007（2）： 33-36

4.董相志， 黄志忠, 全卓慧. 论我国公共信息平台的构建.科技情报开发与经济， 2005（6）： 221-223

5.周萍， 陈雅. 我国公共信息服务平台构建策略研究. 图书馆学研究， 2014（16）： 75-78, 54

6.肖希明, 唐义. 公共数字文化资源整合动力机制研究.图书馆建设， 2014（7）： 1-5

7.曹海霞. 试论公共图书馆特色资源建设与服务. 图书与情报， 2010（3）： 124-126, 143

8.中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定. [2015-02-17]. http://theory.people.com.cn/GB/16018030.html

9.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定. [2015-02-15].http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml

10.国家新型城镇化规划（2014-2020年）. [2015-02-17]. http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm

11.中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报. [2015-02-17]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201405/t20140 516_30294.html

12.肖希明, 唐义. 信息生态理论与公共数字文化资源整合. 图书馆建设， 2014（3）： 1-4, 16

13.吴桐. 国外公共图书馆的社会包容理念与实践及其对我国的启示. 情报资料工作， 2010（3）： 24-27

〔分类号〕G203

〔作者简介〕孙红蕾（1990-），女，硕士研究生，研究方向：信息化测度、社会信息化；郑建明（1960-），男，教授，博士生导师，研究方向：信息化测度、社会信息化。

* 本文系国家社科基金重点项目“新型城镇化进程中的信息化问题研究”（项目编号：14ATQ006）研究成果之一。

A Study on Construction Strategy about Public Information Service Platform of New Urbanization

Sun Honglei Zheng Jianming
( School of Information Management, Nanjing University )

〔Abstract 〕As a starting point of the structure and the content, the construction goal and interactive mechanism of public information service platform of new type cities and towns this paper this paper expounds the sufficient and necessary condition and the basic principles of platform construction . On this basis the platform construction strategy is put forward from the multi-perspective aspects of resources, function, service, technology and policy.

〔Keyw ords 〕New urbanization Public information service Information service platform