新型城镇化是经典城市化的回归和升级

摘要：城市是城与市的结合，城市化是人类发展的标志与动力，经典城市化是利用金融、通过市场、四化协同的自发城市化，传统城镇化是对经典城市化的叛逆和背离，新型城镇化把化人放在核心位置，对化地提出了新的标准，把化市作为主要内容，让自化发挥决定作用，把绿化放在突出的位置，把同化作为重要原则，是经典城市化的回归和升级。推进新型城镇化必须坚持城市化、可持续与以人为本的理念。

关键词：新型城镇化；传统城镇化；经典城市化；新型城市

中图分类号：F291.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）05-0010-006

为抓住城镇化加速的巨大机遇，解决和克服传统城镇化带来的问题，促进中国城镇化健康可持续发展，带动中国经济社会的转型发展，中央提出“推进以人为核心的新型城镇化”，即是尊重规律与回归常态的城镇化新战略与新政策，更是返璞归真与螺旋式上升的城市化新思想与新理论。新型城镇化是迈入城镇化的新常态，更是回归城市化的正常态。

一、城市是城与市的结合，城市化是人类

发展的标志与动力

城市是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是人类文明的重要标志。人类发展可以从不同的视角进行阶段划分。从聚居方式来划分，包括可预见的未来，人类发展可分为四个阶段：

第一个阶段是游牧渔猎文明阶段。在这一阶段，人类生存方式主要是分散而流动聚居。因为依靠大自然的自然生长的物质，这些自然生长的可供人们食用的物质在一定时间内是有限的，也随气候和节气的变化而变化。这决定人口聚集规模是有限度的，人口不可长期聚居在一地。

第二个阶段是农业乡村文明阶段。在这一阶段，人类生存方式主要是分散而固定的聚居。随着人类发展，人们能够开始利用和改造自然。由于土地空间、农产品可再生以及产量限制等特点，决定人口过度聚居的经济无法支撑，人口可以也需要定居在一地。

第三个阶段是工业城市文明阶段。在这一阶段，人类生存方式主要是集中而固定的聚居。这是由于技术的进步导致工业和非农产业发展。当地化效应与城市化效应使得产业在空间上集中和集聚，人口在空间上集中和固定的聚居。

第四个阶段可能是网络智能文明阶段。在这一阶段，人类生存方式可能是分散而流动的聚居。在流动和分散聚居状态下，一方面，最大地分享多样化、动态化的收益和福利。另一方面，分散也不影响规模报酬递增的效应。不过这一结果还有待观察，相信人类生存方式会有一个回归的过程。

在中国的语言文字里，城市是“城”与“市”的组合词。第一个是城，包括城和镇，大的叫城，小的叫镇， “城”最早主要是为了防卫，并且用城墙等围起来的地域。城所体现的主要是各种建筑物，包括各类住房和基础设施等。“市”则是指市场，包括交易的主体：人，交易的客体：物品和劳务，以及交易活动与交易场所。仅从文字理解就清楚：有城没有市，它不能成为城市，只能称为城，即只是承担着具体的功能，比如：军事防御、政治统治、宗教祭祀等，城的最重要特征是不可移动性。有市没有城，它不能成为城市，即承担着市的功能，单纯的市没有大量的建筑物和基础设施。比如古代的集市、庙会以及改革开放初期各地出现的专业化市场，在那里没有基本的基础设施，仅需要基本的交易场地和交易空间。市的最重要特征是聚集和交易，但位置不是固定的。城市即“城”与“市”的结合，与单独的城与市具有本质不同：城市不仅包括了“城”与“市”的两个功能，而且还将“城”与“市”的两个最重要的特征结合在一起，即固定的聚集与交易。

城市至少有四大要素：人、地、城、市的有机结合体，任何一个要素，如果不与其他要素及整体结合，不能成为城市的构成部分。人是城市的主人和中心，没有人的城市是空城。市是以人为主体的交易，包括以交易为主要内容的人的学习、工作与生活。市即人的交流、交往或交易活动，是城市的主要内容。城即建筑物与基础设施，是人与市的支撑条件，是人在一个固定位置进行生活、工作与交往的物质条件。如果将城市比喻成一个有生命力的人，那么，人是心脏，市是血肉，城是骨架，地是皮肤，钱是血液，这些构成城市的身体，是最基本部分，还有更多的：城市科技和城市文化是其智商，城市风景是其容颜等。

二、经典城市化是利用金融、通过市场、

四化协同的自发城市化

城市化是由科技进步、社会生产力发展所引发的，分散的乡村人口向城镇转移和集中，传统乡村社会向现代城市社会逐渐转变的历史过程。按照经典城市的基本要素、完整内涵和主要特征理解，建设经典而理想的城市，城市化至少需要四大内容，即要有四化并协同推进。

第一，化人即聚集城市人口。人是城市的主人和中心。城市所有的一切都是围绕人、为了人而存在，即便是保护自然生态，也有为了人而为之。从更宏观的视角来看，城市是根据人的需求，由人而建，人为了更好的生活到城市里来。因此，化人是城市化的中心任务，推进城市化首先要为非城市人口进城创造条件，让每一个个体能够通过自主决策，自由实现向城市聚集。

第二，化市即培育市场功能。市是城市主人的活动内容。人到城市要过上美好的生活，必须进行学习、工作、交流、交往和交易。因此，需要培育城市的市场功能即化市，这是广义的市场建设，既包括私人产业发展（制造业与服务业），也包括公共服务提供，这是城市化的重要内容，必须重点加以推进。

第三，化城即进行城市建设。城是支撑城市活动的建筑物、基础设施及环境。人们聚集在城市里，生产、生活、交易、交流和交往，需要在一定的场所和设施进行，也需要在一定的环境下进行。需要交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施。为此，需要化城即进行城镇建设。

第四，化地即进行土地开发。土地是城市人、市、城的承载者。任何人、市和城都必须附着在土地上，当然这些城市里的建筑物、基础设施、人及其交易活动，对土地的要求与农业生产及居住对土地的要求完全不同。要满足城、市、人的要求，自然状态的生地要开发、改造成人工状态下的熟地即是化地。“七通一平”的一级开发，其达到具备给水、排水、通电、通路、通讯、通暖气、通天燃气或煤气以及场地平整的条件，实现原生状态下生地变成熟地，然后再根据土地承载的具体功能进行二级开发，成为居住用地、商业用地、工业用地等。

第五，化钱其实是资金筹集。钱是人、市、地、城联接的纽带，也是实现以上四化的手段和途径。一方面，无论是化人、化地、化城或者化市，都需要钱，都需要资金融通和资金支持；另一方面，通过资金融通，可以将资源要素，跨越时空距离，联系和组织起来，优化配置和合理使用，实现人口、资源、要素、产业、市场等的城市聚集。

第六，同化即多化协同推进。在城市化的四项内容中，化市是基础，化人是中心目标，化城是保障，化地是前提，而化钱是实现前四化的手段和途经。城市化需要：通过和利用化钱，围绕化人与化市，开展化城与化地。 城市化的四项内容和一项手段，需要协同推进。既不可以只化城和地，不化人和市，也不可只化市和人。按照城市化发展的规律，城市化进程，不同条件和情况下，城市化内在四化的时序关系会有所不同，城市化不可能绝对同步：先化城和地，后化人和市，或者先化人和市，后化城与地，都属正常。但是后化是有时间限制，不能无限滞后，更不能只化一方，忽略其余。

第七，自化即利用市场自发推进。城市化是市场主体分享外部经济偏好在空间聚集上的显示，农村人口向城镇的聚集与转移，是市场主体空间自由选择的过程。城市化的主要内容是化市即实现市场主体的交易、交流与交往，化城是为化市提供物质等基础设施条件。市场无论是从最初形成还是未来发展，都是市场主体即居民自发选择的结果，也只有通过市场主体的自发选择，城市才能实现优化的资源配置和高效的经济社会产出。但由于存在市场失灵，仅仅通过市场选择难以实现最优均衡。政府为市场主体的选择创造条件或加以适度性干预的作用，可以提升资源配置优化程度和产出效率。

三、传统城镇化是对经典城市化的叛逆和背离

改革开放30多年来，中国演绎了波澜壮阔的城镇化史诗，也有力地支撑了中国经济增长的奇迹。1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。

但是过去的城镇化，以经济发展为中心目标，以外向型工业化为中心动力，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以规模扩张为发展方式，以物质资本大量投入为驱动要素，这样的城镇化已不可持续。正如它在文字上将“市”改掉一样，它在实际中要么只强调了城，要么城与市分离。无法实现克服城市病和带动农村发展的目标，偏离了城市化的合理轨迹，给中国城市与乡村带来严重的问题。

第一，只化地：土地过度城市化。城镇建成区面积是描述土地城市化的重要指标。国家统计局公布的统计数据表明，1990年至2011年，我国城市建成区面积扩大了3.39倍；而同期城镇总人口仅增加了2.29倍（将常住非户籍人口都统计在内的基础上得出的数据），土地城市化严重过度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

第二，不化人：人口不完全城市化。户籍人口和常住人口城市化率的比较，可以反映人口城市化的状况。1978年城镇人口（常住和户籍人口）城市化率为17.92%，到2012年按照常住人口，城镇化率已达52.7%，但是享受均等公共服务的城市户籍人口仅仅达到36.2% ，2012年仅接近为1978年的2倍。常住人口城市化率增幅为193.36%；户籍人口城市化率的增幅为96.93%，2012年不到1978年的2倍。人口不仅存在半城市化，与超过4倍的土地城市化相比，人口城市化严重滞后。被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多隐患。这不仅导致严重的社会不公平，带来严重的社会问题，而且也不利于经济的转型和可持续发展。

第三，只化城：出现大量“空城”。空城是一些地方的政府与房地产开发商，受不正确的政绩观、土地财政及开发利润的驱使，仅仅注重建设城市表面的基础设施，一味进行大规模的住房开发。从外表来看，马路宽敞，高楼林立，很具现代化气息，但是没有供人们工作、生活、交往、交易和交流的私人产业和公共服务。由于只注重硬件投入，而不重视软件建设，只注重表面上的漂亮，不重视内在的结合，新城缺乏吸引力，不仅人口进不来，产业也进不来，多数地方只能依靠负债进行投入。国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年对12个省、区的156个地级市和161个县级市进行调查，发现90%以上的地级市在规划建设新城新区，此外，12个省会城市共规划建设55个新城新区，有一个省会城市要新建13个城区。2014年，《21世纪经济报道》记者调查：超过70座高铁新城成为空城。2015年，作者在东北某城市调研也发现：在其人口处在下降状态的情况下，该市同时在原城市的东西南北各开发了一个新城，导致建成的新城成了空城，没建好的新城出现停工和“烂尾”。

第四，不化市：出现大量“鬼城”。“鬼城”主要是纯粹的开发区，缺乏基本的居住功能，包括衣食住行、生老病死等相关的建筑物及公共服务，人口只能在那里工作，但无法在那里生活、交往、交流和交易。所以白天很多人在工厂车间工作，人气很高，但下班后离开开发区，晚上没有人气，寥寥星火像是“鬼城”。目前，中国大部分城市，不管是大城市还是中小城市，都有多个经济开发区、科技园区、产业集群区，多数存在“鬼城”现象及问题。2014年，某市场化研究机构根据住建部的占用地标准——每平方公里建成区容纳1万人口。设定城区人口每平方公里低于5000人，且短期内难以超过5000人的，作为问题“城”的临界值，发现目前许多城市处在临界值以下，存在着不同程度的空城、“鬼城”等问题。如果再考虑一个城市的不同区域，应该有更多的城市存在着区域性的空城和“鬼城”的问题。

第五，政府化：政府主导城市化。政府代替市场供给主体的企业和需求主体的家庭进行资源配置，政府控制土地和资金供给需求与价格，控制着劳动力的流动与价格及其公共服务。一方面，政府垄断土地进行直接经营，通过卖地和造城获取土地收益；另一方面，不愿为进城、为城市作出税收贡献的居民提供需要的公共服务。因而导致了人口半城市化、土地过度城市化以及大量的空城、“鬼城”。

第六，不同化：出现大量的“病城”。首先，整体上城市基础设施建设和公共服务提供速度赶不上城市人口增加的速度，即化城与化市赶不上化人，带来“城市病”。其次，城市内部存在的职、住空间上的过度分离，也将导致“城市病”。一些城市在某些区域只注重居住功能，建成规模巨大的居住区，忽略产业交易功能，成为名副其实的 “睡城”，在另一些区域只注重产业功能，没有居住区的规划和建设。职、住分离导致城市人口在不同区域潮汐性流动，导致“城市病”。最后，不同行政级别城市之间公共服务差异分布，导致人口向大城市过度聚集，带来“大城市病”。“城市病”在中国所表现出的特征有：交通拥堵、环境污染、贫困失业、住房紧张、健康危害、城市灾害、安全威胁等。中国不同规模城市，尤其是大城市在这些方面都有不同程度的表现。

四、新型城镇化是经典城市化的回归和升级

为纠正传统城镇化对经典城市化的偏离及其带来的问题，中央提出了中国特色新型城镇化道路，坚持“以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导。统筹规划、分类指导”的基本原则。这一新型城镇化模式和道路是对经典城市化的返璞归真和螺旋升级。这一模式和道路，首先重回经典城市化的四化内容，其次增添了经典城市化没有的与时俱进的新内容。

新型城镇化既包含了古典城市化的经典内容和一般内涵，又与时俱进，包含了古典城市化所没有的内容，是返璞归真与螺旋升级的城市化，推进新型城镇化，建设新型的理想城市。

第一，把化人放在核心位置，推进以人为本的城市化。人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”、“学有所教”、“老有所养”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“病有所医”，同时享受到城镇现代化的公共基础设施、环境和服务，拥有一个良好的居住空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境和清洁高效的生产环境。不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

第二，对化地提出了新的标准，推进集约紧凑的城市化。根据资源环境承载能力，优化城镇与乡村聚集区的布局，提升城市和乡村集聚区的人口密度；在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，促进城市产业布局的集群化和城市土地利用的集约化。严格控制城镇建设用地，充分利用地上地下城市空间；严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

第三，把化市作为主要内容，推进产城融合的城市化。产业是广义的市场，化市即发展私人部门的产业和公共部门的服务，是城市化的主要内容。城市建设是这一内容的组成部分，也应围绕这一内容，解决传统城镇化不重视化市或者化市与化城脱节的问题，新型城镇化将化市与化城融合发展。以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，促进产业、城市、人之间持续向上的发展。城市有产业支撑，避免了“空城”，产业有城市依托，避免了“鬼城”。为此，提升制造业比较优势，尤其是提升国际竞争力，不仅为产业工人提供就业机会，而且能够增加第二产业的收入水平；大力发展就业吸纳能力高的生产性、消费性、分配性和社会性服务业，不仅能够促进经济发展，而且能够满足城镇化的需求，加快了城镇化的步伐；积极推进农业产业化，提高农业生产效率，增加农民收入，促进农村剩余劳动力的合理流动。

第四，让自化发挥决定作用，推进政府善治的城市化。针对政府主导的传统城镇化带来的诸多问题，新型城镇化将：坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，政府创造适宜的硬件条件和软件环境，包括完善市场机制。一方面，便利市场主体的流动，使其空间偏好得以显示；另一方面，兼顾国土空间利用的“效率与公平”。因此，政府的主要职能是：一是顺应和利用城镇化发展规律，对城镇化进行前瞻性科学规划；二是建设辖区范围内的一体化的公共基础设施；三是为不同区位的居民提供均等化的公共服务；四是为不同区位的企业和居民提供公平、公正、均等、统一的规范化的制度环境，使城市化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

第五，把化城放在支撑的位置，推进个性特色的城市化。鉴于传统城镇化过度强调建城，导致大量的“空城”、“鬼城”、“睡城”以及千城一面的“同城”等问题，新型城镇化不强调“化城”，即城市建设中物质的和硬件的内容，而强调根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，建设记住家乡情愁、传承文化脉络、反映地域风貌、渗透民族特点的美丽城镇。

第六，把绿化放在突出的位置，推进绿色低碳的城市化。鉴于传统城镇化带来的严重环境污染和生态破坏，新型城镇化在经典城市化的基础上提出把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

第七，把优化纳入考虑的范围，推进倾斜平坦的城市化。针对传统城镇化基础设施和公共服务向大城市倾斜导致城市病、城市体系规模失衡等问题，新型城镇化强调优化城市的空间布局，在城市规模和城市间发展关系方面，走大城市、中等城市、小城市和小城镇协调和联合发展的城市集群化和网络化发展道路。一方面，根据区位、交通、资源、环境、要素、市场条件，按照边际成本等于边际收益的原则，在不同的区位建设不同规模的城镇；另一方面，通过基础设施网络联合起来形成群、圈或带，让空间上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城镇紧密联系起来，以便互相补充、相互配合，使处在城市群或城市带的每个城镇都能享受到城市群的外部经济协调发展成果。

第八，把同化作为重要原则，推进统筹协同的城市化。针对传统城镇化在推进过程中内部及外部各种关系的失衡和偏颇，新型城镇化不仅在处理化人、化地、化城、化市方面作出合理的政策调整，使其有可能回到合理同步的轨道，而且协调了城市化与新型工业化、信息化、农业现代化的合理关系。尝试通过政策引导：推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

五、结论与启示

如果说中国共产党走“农村包围城市，最后夺取城市”道路取得全国胜利，实现了工作重心从农村向城市的转移是第一次转移的话，在城市人口超过农村人口之后，中国正从贫困、落后、封闭的乡村社会迈向富裕、繁荣、开放的现代城市社会，党和政府的工作重心将发生真正的从农村向城市的转移，也可以说是第二次转移。党和政府的中心工作从主要解决“三农问题”到主要应对“城市问题”。从农村转向城市，“城市包围农村，最后融合农村”，积极稳妥地推进城市化，促进城市健康可持续发展，从现在起，必须真正尊重城市化和城市发展规律，真正与过去告别，树立科学的城市化和城市发展思想与理念。基于以上关于经典城市化理论分析与中国城市化的实践，我们认为以下三点尤其重要：

第一，城市化的理念。城市化要“市场主导，政府引导，五化同化，化人为本”。“市场主导，政府引导”是在政府政策的引导下，通过市场主体的自由选择，实现“化人、化市、化城、化地”的城市化。化人为本即实现人的城市化是核心，其他三化都应围绕这个核心有序推进。各类城市应该统筹兼顾，新城必须有产业，开发区也需要有一定的居住区。当然，这个协同和兼顾不是绝对的，在有些城市可能先化地、化城，后化人和化市，有些地方可以相反，有些地方可以在某些方面有所偏重。

第二，可持续的理念。城市化不仅包括“四化”，城市是一个复杂的巨系统，是一个像人一样的生命有机体。一个生命力旺盛的人，不仅有强健的身体，聪明的智商，优秀的情商，还有高尚的灵魂。城市和城市化发展也是，一个生命力旺盛的城市，不仅现在而且未来持续保持着可持续的竞争力。因此，推进城市化和城市发展，除了营造宜居和宜商环境外，还应创造和谐的社会、多元的文化、优良的生态、创新科技及其开放互联的环境和条件。

第三，人本化的理念。推进城市化需要依靠人，最终目标也是为了人的幸福快乐、素质提升和自由绽放。在城市规划、建设和管理中，始终将人放在核心的位置和本体的地位，也只有这样城市化才能成功。城市的规划、建设与管理的是什么、怎么样、为什么，都要考虑人。在规划中，城市多大规模、什么功能、什么层次，要想到给谁建、谁来住、能来住、从哪来等。在建设中，要考虑到什么人、多少便利性、安全性、健康性、舒适性等等。只有围绕人、依靠人、满足人，推进城市化工作才能成功。

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（责任编辑 吴晓妹）