当代中国协商民主的政治社会价值及制度构建

常 婧

（北京社会主义学院，北京 100029）

·协商民主·

当代中国协商民主的政治社会价值及制度构建

常 婧

（北京社会主义学院，北京 100029）

协商民主在我国的制度与实践具有深刻的政治社会价值。作为社会主义民主政治的实现形式，其本质是实现人民民主，实现人的自由全面发展。在社会治理层面，协商民主深度优化改革中的政治生态，提升治国理政的科学化水平。在此基础上，进一步健全和完善协商民主制度体系，需要系统思维和细节设计，需要不断提高协商实效。关键词：协商民主；价值功能；国家治理；制度构建

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力量。健全社会主义协商民主，既要总结中国共产党革命、建设、改革的宝贵经验，又要借鉴西方协商民主理论的思想方法。进一步健全和完善社会主义协商民主制度，要结合中国具体国情，提出更具指导性、操作性、建设性的完善路径。

一、价值内涵：实现人民民主

社会主义民主的本质是人民当家作主，实现人的自由全面发展。健全完善社会主义协商民主制度，正是保障和实现人民民主的重要体现。协商民主致力于扩大公民有序政治参与，注重机会平等和规则公平，要求在政策制定的过程和结果中充分协商，因此，协商民主与社会主义民主在价值追求上高度契合并具有内在一致性，能真正实现人民的民主权利，是协商民主的价值目标。

（一）在政治哲学意义上，社会主义协商民主兼顾人的自由和平等，实现民主的内在价值

自由和平等是民主蕴涵的主要价值，二者相互依存、不可缺失。民主首先满足个体获得自主权利的要求，然后再满足个体在国家与社会事务中实现该权利的要求。前者体现自由，通过选举民主来实现；后者体现平等，通过协商民主来实现。协商民主不仅重视民主的终端，更注重民主的实现过程，保障人民民主权利落到实处。协商民主桥接了选举民主的断点，填补了选举民主实现的漏洞，兼顾自由选择与平等协商。

协商民主不仅在意个体利益，而且在意公共利益，代表了从自由走向平等的民主轨迹。社会主义协商民主的多层特征也反映了人民的权利充分得到了保障：国家层面的政治协商，体现了基于国家治理的公共利益协调；社会层面的对话协商，体现了基于民主决策的群体利益协调；公民层面的基层协商，体现了基于群众自治的个体利益协调。社会主义协商民主充分尊重人民的权利，将民主具体化为参与日常政治生活的权利。“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”［1］民主权利不是装饰品，也不是口号，而是实实在在的自身利益的实现，是与人民商量办事的自觉性。选举民主和协商民主相结合，使得人民民主权利从起点的自由选择到终端的平等参与得到全方位的保障，国家治理的宏观行为落实为点滴的微观民主实践活动。

（二）民主的实现需要制度建构，更需要能力培养

社会主义协商民主通过国家层面的政治协商、社会层面的对话协商、公民层面的基层协商，全方位保障人民民主权利的实现，并逐步建立健全社会主义协商民主制度。而制度建设只是协商民主的外部保障，更需要通过潜移默化的影响和实实在在的操练来培养公民正确使用协商民主权利。协商是多元主体间的对话，只有使协商民主内化为一种思想、精神，外化为一种行为能力，才能真正实现广泛的真正的协商民主。而我国长期以来的管理理念形成了主客体并立的管理格局，因此，从实际出发，就应当着重从主客体两个方面进行民主意识和协商能力的培养。

第一，培养党的干部：转变治理思维，学习运用协商民主。协商民主是治国理政的有效工具，党的领导干部应当自上而下深刻学习运用这一工具，牢记权力取之于民还之于民，将手中的权力想方设法落实到人民对自身利益的实现和发展上来。从过去管理主体一元化，到治理主体的多元化转变，需要党和政府退居多元中的一元，组织引导其他社会主体投入到社会综合治理的格局中来。这种思维的转换并非易事，需要引导党政干部真正意识到协商议事是解放手脚，降低政府的“无限责任风险”。人民的事情只有与人民商量着办，才能得到人民群众的满意，商量得越多越深入越好。人民当家作主，不是“为民作主”，而是“让民作主”、“以民为主”。党政干部要放下架子、俯下身子，真正问需于民、问政于民、问计于民、问效于民、问责于民，让公权力为民所用。

第二，培养人民群众：提升公共精神，理性协商对话。协商民主需要公共理性精神，只有这样，才能保证在协商过程中平等倾听、转换偏好、达成共识，形成有效协商。然而，在我国传统文化的影响下，人民群众的公共精神孱弱，因此，协商民主应当以理性精神为导向，搭建协商议事解决利益矛盾的平台，培养完善的公民意识；正确引导公民具备独立自主、协商共识的意识和能力，以包容、平等、明理、公开的素质条件，进行民主协商。社会和基层层面的协商民主，着力通过操练民主，形成协商民主所需要的观念、文化与意识。协商民主作为一种民主治理形式，只有在以协商为魂的制度文化、行为文化、精神文化的润化下才能实际发挥效用。应当培育“真协商”的制度文化、“善协商”的行为文化、“乐协商”的精神文化，以此强化协商民主的价值认同，激发社会成员参与协商的积极性，进而提高协商的绩效，使协商成为公民的一种生活习惯、一种思维方式、一种价值追求。

二、治理意义：优化政治生态

在成熟的公共空间和政治生态中，个人利益与公共利益相互渗透相互统一，然而，私有权利和公共权力之间却是边界分明的。协商是沟通个人与公共、厘清公私边界的民主形式，作为一种具体的行为，协商直接体现为政治生活中的程序安排和行为方式。一旦国家的政治生活将协商上升为组织生活的原则和程序，那么，协商民主就起到了调整优化原有政治生态的效果。协商民主以多元政治参与为基础，通过对话协商创造公平有序的公共生活，协商政治也就此产生。推进协商民主广泛、多层、制度化发展，促使协商理念深入人心，既丰富了公民政治参与的有效形式，又自上而下地将协商融入公共政治生活程序，提升了国家治理的公平化、程序化、科学化水平。

（一）协商民主为体制改革提供外生动力

党的十八大以来，执政党着力从严治党、从严治军、依法治国，已初见成效；党和政府主导的各项政治体制改革举措深得民心，为政治发展和社会变革提供了制度内动力。国家治理体系和治理能力的现代化，是全方位的系统工程，需要党和政府的内部治理；充分发扬党内民主，也需要体制外的动力推波助澜，充分实现人民民主。党的建设与社会建设同为国家治理的重要突破口。协商民主的协商实践在政治参与、利益表达中所发挥的实质性作用，极大地弥补了体制外动力不足的缺陷，全面激活党政主体与社会主体之间的对话和互动，有利于推动良性改革的进程。

第一，柔性民主克服体制僵化。选举民主是票决制，多数决定的规则带来刚性的结果。在多数决策的机制下，少数人和弱势群体的利益很难得到兼顾，进而形成刚性的利益决策机制。相对而言，协商民主是选举民主的有效补充，以柔性调和的方式处理社会矛盾和利益博弈，通过对话和互动，在多元利益群体之间求得平衡，避免公众和公共政策之间的脱离。选举民主和协商民主相结合，就是将体制中刚性的决策机制与柔性的缓和机制相结合，有利于缓和社会矛盾。刚性决策更多地体现在基层社会治理领域，地方政府在处理公共事务中缺乏民主意识，缺乏决策前的咨询和决策中的调整环节，从而导致个体利益受损，引发民众与公权力之间的对峙，特别是近些年僵性的体制结构带来高昂的的维稳成本令人唏嘘。而实现政治稳定和民主善治，不能仅仅依靠阳刚之气，更应当刚柔并济，充分利用社会交往产生的协商权力来增强国家治理能力。

第二，参与式民主充实体制软实力。社会领域是公共利益矛盾的突发地带，群众事务无小事，桩桩件件都事关老百姓切身利益，如果解决不好，不仅影响政府的公信力，而且容易引发社会矛盾，甚至酿成群体性事件。公民参与是协商民主的基础，协商就是要求利益相关者能够参与到政策过程中，共同讨论、共同协商。没有公民参与，也就谈不上协商，民主过程充其量就退化为统治者的独角戏。现代政治与传统政治的重要区别就在于民众政治意识和政治参与的广度不同，传统政体的制度只需要组织少数社会团体的参与，而现代政体则必须组织广大民众的参与［2］。政府应当转变施政理念，不再是一厢情愿地认为群众需要什么，而是通过对话，真正了解社情民意，实现治效最优。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”社会公众对公共事务治理有最真切的感受，虽然在长期的惯性被动中保持着沉默或者声音微弱，但并不代表没有思考。相反，随着社会的发展，公共空间的可参与程度越高，公民政治参与的愿望越强。而协商民主就是这样的平台，给草根群体参与社会治理提供舞台，避免无序激进的参与形式，提高微观善治的民主程度，充实了社会主义民主制度的软实力。当然，协商民主的效果依赖于协商程序结构功能的完善程度，这样才能避免无效参与或者形式参与，因此，参与式民主需要建构更高的制度化方式。

（二）多元共治提升治理科学化水平

协商政治使得党政机关、社会公众、基层群众的力量得到整合，权力运行趋向软化，单纯的依靠权力意志制定公共政策不再具有合法性基础，很难具有说服力和公信力。因此，需要建立多元治理主体之间的协商议事平台，建立互信互利，最大限度地满足不同利益要求。一元统治导致独裁，二元主体实现制衡，多元共治则必须包容共生。治理主体要在公共空间内相互对话协商得以共生，必然存在一定程度的退让和妥协。协商民主一定程度上降低对于效率和速度的追求，反而提升了治理的效果和科学化水平。

第一，协商式民主提升体制公信力。在公共生活中，公权力对私权利的侵占和剥夺，导致民众对于体制和权力的质疑，容易对政府失去公信力，社会陷入“塔西佗陷阱”①古罗马时期塔西佗在《历史》一书中提到，“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”见塔西佗著，王以铸、崔妙因译《历史》，商务印书馆，1981年版第7页。。协商治理是一种政治艺术，为公共权力提供一种解决问题的好办法，也是基层社会治理的新思路。政府不再是与民众对立的利益集团，而只是搭建协商民主的平台，扮演了中立、公正的角色。对于地方政府而言，协商不是失权，恰恰解放了政府的手脚，从众多群众不满意的事后上访，转变为提前协商，减轻无限责任，减少决策失误，得到群众的支持和理解，提升了公权力的合法性和公信力。而未经协商的政府往往陷入利益协调的泥潭，进而招致利益主体的集体抗议。在这种情况下，政府将利益平衡的过程通过协商民主的方式让相关利益主体自行在维护公共利益的基础上公开进行博弈与协调，政府作为仲裁人，最终选定或者只是确认通过协商民主取得的最终共识而形成的方案，通过给公众部分让渡的权力重新回归实现真正的善治。

第二，协商民主促进公共政策民主化。地方政府有些干部处理基层问题是缺乏科学化训练的，俗称“三拍干部”——决策拍脑门，办事拍胸脯，出事拍大腿。这样，在涉及到民众切身利益的实际问题面前，往往容易陷入冲动决策和随意决策的现象，大大降低了公共政策的合法性和可信度，让民众产生暗箱操作的判断。在公共决策机制中引入协商民主要素，在每一项公共政策的制定之前进行公共利益最大化的协商，虽然比起拍脑袋的决策、朝令夕改的一言堂，多了协商的议程和程序，可能会延长政策制定周期，但是，却相对减少了在决策确定之后的“回火”和无效。因此，协商民主能够充分改善决策质量，经由协商的决策过程能够包容所有受决策影响的利益相关者，能够平等地参与政治讨论，而讨论和协商有助于更好地理解社会成员的利益以及群体的共同特性如何与这些利益相关联。“多谋不是少数人谋，而是大家谋；善断也不是少数人断，而是大家断。”［3］通过这种方式，决策者在制定发展决策时不将公民隔离在外，而是广纳良言、群策群力，共谋发展、善言善治，往往能够获得真实而全面的信息，通常有利于作出更加科学民主的决策。

（三）基层协商推进社会治理结构的创新与整合

协商民主不仅是民主理论，更是治理理论。协商民主制度是各种公共的或私人的机构管理公共事务方式的综合。有组织的公民团体通过沟通协商协调利益进而形成科学民主决策，是一种新型的社会治理模式的探索。协商民主的价值功能可以概括为，公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活［4］。一方面，通过协商的方式有效治理国家，处理现代多元化格局中的利益矛盾，有效促进社会善治；另一方面，通过协商体系和制度建设，推进政治体制改革和民主政治建设，实现国家治理体系和治理能力现代化的本质要求。

第一，协商民主优化社会治理结构，促进社会治理由纵向结构向横向结构发展。美国学者萨托利认为，政治有纵向性与横向性之分。纵向性体现为权力、统治、命令、强制；横向性体现为公共舆论、参与、表决［5］。显然，协商民主是多元共治，是横向性的政治结构。改革开放以来，我国社会格局经历了巨大变化，不断分化的利益群体和利益诉求呈现出极端复杂的局面。从屡见报端的社会事件不难看出，问题和矛盾往往出现在基层领域，而非精英协商的领域。由此可见，广大基层群众的政治参与诉求在提升，政治觉悟和能力在提高，围绕其自身利益的对话与决策的渴望也在增强。然而，社会治理形势日益严峻，公民对官方的善治期待日益突出，尤其是近年来在农村，人口与土地的矛盾、经济建设与生态保护的矛盾、行政权力与群众自治等矛盾愈发突出。城市社区也面临着旧城改造、公共基础设施建设、公共服务体系完善等突出问题，基层社会矛盾不断上升，甚至在个别地区多次出现群体性事件，危及社会稳定和党的执政根基。这样的事件虽然是少数，但极具典型性，集中反映了基层社会矛盾处理不当的诸多深层原因，其中，协商不到位、利益相关方缺乏沟通和调解的平台，成为问题的根源所在。当前，基层民主协商利用横向治理的平台，缓解社会矛盾的客观要求，有序、理性、可控地协商解决纷争，是已有制度框架内的最佳选择。

第二，协商民主与国家治理现代化目标高度契合。国家治理体系和治理能力的现代化，对党的执政能力建设提出了更高的要求，要依法运用国家治理管理社会各方面事务，不断提高治理能力和水平。现代国家治理要实现“三化”，即制度化、公平化和有序化。而这样的评价体系，恰与协商民主的“三治”，即法治、善治、理治的性质高度契合［6］。协商民主是现阶段执政党治理国家的重要政治优势，集中体现在提升现代治理能力，着重体现在党的领导方式和执政方式能否以及如何适应急剧变化的社会利益格局。基层社会治理形式和效果是检验政府社会治理职能的晴雨表，社会矛盾的数量多少和解决方式是检验国家治理能力最有效的试金石。随着现代治理理念在城市的发展和城市管理领域的渗透，基层社会治理成为创新社会管理的重点课题，同时也是考量现代国家治理效度的单位指标。基层民主协商是在最现实的生活层面上国家与社会的相遇，治理活动极具现实性和实践性。通过民主协商的方式，引导基层群众平等对话、理性有序地解决矛盾，是现代国家基层社会治理的有效手段。

第三，现代化的国家治理，应当逐步完成从统治、管理、治理到自治的转型。协商民主作为一种民主治理形式，承担着国家治理结构转型过程中民主启蒙的重要作用。民主的启蒙，意味着自治的觉醒。当公民具备了自觉利用民主权利协调和解决社会矛盾的能力时，那就真正实现了人的现代性，也便实现了国家治理的现代化。

三、完善路径：以制度激活实效

协商民主的价值功能和治理意义是对社会主义民主政治的巨大发展，而在相当长的时期内，更重要的是让协商民主落到实处，真正在我国社会主义民主制度中生根发芽。因此，健全协商民主应当从参与度、实效性、融合性等方面进行新的理论建构和制度设计，从而发挥协商民主的最大效能。

（一）丰富协商形式，创新制度实体

现阶段，我国协商民主的主要制度框架已经确立，而且比较科学合理，但在具体制度机制方面还存在着一定的欠缺，具体表现为过于笼统、过于宽泛，协商形式单一，协商平台老化陈旧，影响了协商的效果。当前我国协商民主实践，多集中在民主发展程度比较高的地区。民主政治不是强人推动，也不是能人政治，应当在制度和法治的框架内下功夫，保障协商程序和规则。制度供给是民主协商的基本保证，各地应当在协商民主的总框架内进一步因地制宜，进行本土化结合。只有这样，才能够避免集体行动的逻辑所导致的局部治理失效，摆脱“人走政息”的局面，并保证基层协商民主长效有序地运行。

政府理应主动作为，在制度体系中撬动社会力量形成公共事务合力。政府充当协商民主的主持人或推动者的角色是最合适的，也符合善治的目标。社会治理的多中心转向，决定了公民个人、公共组织、行业协会等主体都成为协商民主的角色。“小政府、大社会”的培育和尝试，形成公共事务合力。但这其中政府或“准政府”的角色是不能忽略的，政府承担着“元治理”的协调整合角色，立于各组织之上，与其他组织不同的是，其作为多中心秩序的构建者和责任承担者，是社会的自然选择，也是转变政府职能的必由之路。要充分利用民主协商会、网络议事会等作为协商平台，通过实地参与、论辩交锋、网络论坛、微博议政等形式，让协商充分体现到时时事事中去。政府应当建立多层次、多形式、生动鲜活的协商能量场，打破时间、空间、层级的限制，反应公众的要求，提高社会治理的反应能力和回应能力。

值得强调的是，协商民主制度建构是系统工程，要特别注重协商民主与已有政治制度的融合，避免相互掣肘，降低制度实效。尤其是在基层协商的领域，已经存在着基层群众自治制度、社会管理创新制度、基层民主制度等方面的制度积累，应当着重注意协商民主制度与现有政治制度规章的连续性和衔接性，避免朝令夕改导致的无措局面。各地应当将近年来基层民主实践的规章制度进行梳理和统筹，在已有制度的基础上进行调整和重构，而不是抛弃既有规定而自立门户、另起炉灶。制度设计要兼备必要性、有效性、可行性和长效性，既不能出现制度缺失，也不能为了设计制度而重复颠倒，增加行政成本和机构负担。

（二）提供细节供给，完善程序设计

目前，我国协商民主的社会实践普遍缺乏制度设计，只停留在“商量”的层面，而非“协商”，甚至有流于形式、走走过场的畏难现象存在。好的民主形式需要配以好的民主制度，协商民主如果仅仅停留在口头上、文件里，不能落实到制度上，就容易出现“一阵风”现象和“人走政息”的危险。推进协商民主制度化建设，完善的制度机制设计是影响协商民主生命力的关键环节。

协商民主的制度机制建立过程是一个从无到有、逐步完善的过程，不能一蹴而就，不能一张蓝图绘到底。要在实践中逐步细化程序性制度，越细致就越有效。协商民主中的每一个角色，都应当受到专业性、技巧性的培训，主持人要站在比较超脱的位置，而不是基于领导者的口吻和思维方法。协商成员的产生要兼具代表性、相关性和广泛性，这就需要采用推举产生、指定产生和随机产生相结合的技术手段。协商议题的产生过程最容易受到质疑，需要统筹指定年度协商计划，并在突发公共事件的基础上随时进行补充。协商民主的制度效能不是很快能够显现的，而是需要一定的制度周期，因此，在具体的操作和协商程序上，要不断结合协商会议召开过程中的经验和教训进行补充、修正和完善。我们一直强调顶层设计，实际上基层的行动更需要设计，这就是顶层和基层之间要形成一个自上而下和自下而上的回路，使整个协商程序循环起来。因此，在推动基层怎样把制度设计从点对点，达到以点带线、以线带面这样的规模效应的过程中，需要一批有责任、有担当、有意识、有能力的引导者把协商民主进一步深入下去。

在协商民主操作过程中，程序设计甚至比制度实体本身更为重要，这一点在基层民主协商实践中尤为突出。中国传统政治文化重道轻术，对器物之用和方法程序的忽视是一个明显的弊端。这种影响至今依然存在，我国政治文化中对实体性制度和理论的论证从不缺乏，但程序和规则意识依然有待加强。协商民主建设亦是如此，党的十八大之后对协商民主的理论研究掀起一阵热潮，但是，对于基层民主协商程序的制度设计依然滞后于理论的发展，呈现出基层民主协商建设迟迟未能落地的尴尬局面。进一步完善协商民主的程序性设计，需要关注协商民主的每一个环节，如在协商主体成员的产生和培训、协商议题的确定、协商会议程序的规范等层面进行考察和建构。协商民主重在制度，程序性制度的健全和完善对于进一步在全国范围内推进民主协商形式具有深远的意义。

（三）落实协商结果，检验制度实效

协商民主不是形式主义，绝非走走过场，协商结束后及时跟踪协商结果的运用，确保协商的实效性，是制度设计的终端环节。协商会议结束之后，形成一致意见的协商结果比较容易处理，公示之后应当按照协商意见进行解决，经过协商会议加快推进事项的解决；未形成公示的意见已经在会上进行了充分协商和讨论，决策者结合利益相关方的理由陈述，应当进行下一步的跟踪反馈，结合协商意见就议题内容进行再修正，作出尽量符合利益相关方诉求的公共决策；议题经协商会议和议事会议充分协商，形成的共识要在会议结束之后立即发布。协商过程所形成的一致性意见提供给权力部门进行决策参考，对设计面较广、反响较大的重点意见要予以重点跟踪。因为协商结果的跟踪和反馈，是检验协商民主制度效果的试金石，公共意见是否影响了公共政策的制定和修正，体现在这一环节之中。因此，建立有效的成果转化制度，是协商决策具有合法性的决定因素。

总之，协商民主需要进一步强化制度设计，使之具有操作性和推广性。制度设计不是一蹴而就、闭门造车，而要开门定制度，在民主协商的实践中不断进行发展健全和完善，只有这样，协商民主体系才能不

断臻于合理健全。应当清醒地认识到，协商民主的建设和发展不是一日之功，也不能一蹴而就。要以协商民主的制度和形式，激发社会成员参与协商的积极性，提高协商的绩效，使协商成为公民生活值得追求的价值精神。这种民主文化的渗透并非易事，社会正在经历着一场民主化变革的浪潮，甚至面临政治文化传统的颠覆与重构。因此，民主建设的进程不能急功近利，文化传统的转变需要长久的熏陶与实践，需要锲而不舍的规则意识和能力训练。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民政协报，2014-09-22（2）.

［2］亨廷顿.变革社会中的政治秩序 ［M］.北京：华夏出版社，1998：88.

［3］彭真文选［M］.北京：人民出版社，1991：507-508.

［4］俞可平.协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展［J］.学习时报，2006-11-06.

［5］乔·萨托利.民主新论［M］.冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1993：134-135.

［6］叶小文，张峰.协商民主与现代国家治理的高度契合［J］.理论研究，2014（1）：2.

责任编辑：王 珊

Political＆Social Value and System Construction of Consultative Democracy in Contemporary China

CHANG Jing
（Beijing Institute of Socialism，Beijing，100029）

Consultative democracy is of profound political and social value to the system and practice in China.Being the form of socialist democratic politics，it essentially aims to achieve people’s democracy and personal free development in an all-round way.With respect to social governance，the system of consultative democracy will optimize the political ecology in the reform，and improve scientific level of state governance.In order to further improve the consultative democracy system，we need to pay attention to systematic thinking and detailed design and constantly increase the effectiveness of consultation.

consultative democracy；value；national governance；system construction

D62

A

1002-0519（2015）02-0028-06

2014-11-14

常婧，女，北京社会主义学院教师，主要从事统一战线理论与政党制度研究。