政协提案进入党政决策议程的影响因素及策略研究

陈自平

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

·人民政协工作·

政协提案进入党政决策议程的影响因素及策略研究

陈自平

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

政协提案的目的是向党政组织反映民众意见建议，以期在决策中予以参考和得到解决。本文基于对70个案例的分析，界定了政协提案话语权的理论概念及其构成要素，认为政协提案话语权是影响其进入党政决策议程的关键因素；对照笔者所在市的现状，剖析了提案提出的代表性、办理的回应性、结果评价的约束性缺乏等问题，进而提出增强提案话语权的对策建议。

政协提案；党政决策；影响因素；对策建议

政协提案是人民政协履行政治协商、参政议政、民主监督职能的重要载体和形式，提案办理协商是民主协商的重要途径。提案的目的就是为了向党委和政府反映人民群众的意见和建议，表达人民群众的意愿和诉求，以引起党政组织的重视，使人民群众的意愿和诉求得到回应，意见和建议得到尊重和采纳。笔者一直在思考，政协提案得到党政组织的重视，进入党政决策议程的影响因素是什么？在新时期，如何推动更多的政协提案进入党政决策视野，使政协提案真正发挥其应有的作用？

为了回答这些问题，笔者在回顾分析有关政协提案、政协理论、政府回应、政策议程等方面研究文献的基础上，主要运用案例分析法，通过对政协提案进入党政决策议程的成功案例的剖析，归纳提炼出政协提案进入党政决策议程的主要影响因素，进而通过对笔者所在市的政协提案现状的对照分析，找出问题的症结，并就推进政协提案进入党政决策议程提出对策建议。

一、政协提案进入党政决策议程的影响因素

笔者通过“人民政协网”，以“提案”为主题进行检索，筛选收集从2006年到2014年《人民政协报》上发表的政协提案助推党政决策的70个典型案例。案例分析主要围绕两个步骤进行。第一步，从 70个案例中精选了13个核心案例进行重点剖析，找出其共同点和不同点。通过反复归纳提炼，政协提案进入党政决策议程的影响因素逐渐清晰。在此基础上，建构了“政协提案的话语权”的概念。“政协提案的话语权”是指政协提案从内容到形式能够引起党政领导的重视和关注的力度、份量或者影响力、权威性。第二步，对 13个核心案例的分析结果通过 70个案例进行回顾印证，以求理论概述的全面准确。下面主要从八个方面对“政协提案话语权”的构成及其对助推党政决策的影响进行分述。

（一）提案的内容：关系国计民生的重点问题

我们所选的案例中，小到环卫工人临时休息房的建设，大到高考考期的改革、地方性法规建设、行政审批制度改革等，都是群众关注、政府关切的重点问题。有些是政府想解决而一直未能下决心解决的问题，有些是政府忽视而被百姓期盼的重点问题，有些是长期习惯形成的被固化了的老大难问题。这些问题，在提案者的推动下，给政府造成了解决问题的压力或动力，促使政府下决心采取措施予以解决。例如，高考考期的改革，从1978年国家恢复高考到1999年整整21年，一直延续着“七月流火”的日子组织高考的历史。1999年3月，在全国政协九届二次会议上，来自非公有制经济界的王翔委员向大会提交了《关于高考考期适当提前的建议》，七月高考的弊端引起了国家高层的重视，国家教育部于2001年11月正式向社会公布：自2003年起高考将提前至6月份进行。

（二）提案者属性：发挥界别、党派或委员个人的专长和优势

人才荟萃、智力密集是政协的优势，以界别为单位开展活动是政协的特色。很多提案的成功，就是因为发挥了界别、党派或委员个人的专长和优势，拿出了高质量的提案，引起了党政组织的重视。潘贵玉委员曾任国家计生委副主任，后任全国政协常委、副秘书长，她深感在国家经济尚不发达、完善的社会保障体系尚未建立，特别是广大农民还是靠家庭养老的情况下，如果单纯地沿用行政手段和社会制约方法推进计划生育，其负面效应不可低估。在深思熟虑的基础上，2003年全国“两会”期间，她提交了《采取切实措施救助农村计划生育贫困户》的提案，建议建立政府救助农村计划生育困难家庭的专项基金和农村计划生育困难家庭个人账户，对于响应国策的家庭予以补助，对因此而生活困难的家庭予以救助。之后，国务院办公厅将此建议分别转至财政部和国家人口计生委。同年 11月18日，潘贵玉又写了一封题为《以更务实渐进的方针协调农村人口发展》的长信，直接呈送中央领导，提出了由中央财政拿出一笔资金对农村部分计划生育家庭进行奖励扶助的初步设想。很快，中央领导同志作了重要指示。在国务院的统一部署和指导下，农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作在四川、云南、甘肃等省市正式启动，标志着国家计划生育思路的正式转变。创投产业的发展是民建中央一直抓的一项工作。2010年在辽宁省“两会”期间，17位以民建界别为主的辽宁省政协委员向辽宁省政协全会联名提交了《关于加快辽宁省创业投资基金发展促进战略性新型产业跨越式增长的建议》。该提案最后促成了辽宁省创业投资引导基金的设立及引进中国风险投资公司在辽宁省设立创业投资基金的工作。

（三）提案的准备：以深入的调研结果作支撑

政协提案要以理服人、以据感人，不能空对空，就必须进行扎实的调查研究和精细的论证工作。2013 年6月24日、25日、27日，中央电视台《新闻联播》连续播报了《一张图引发的改革》系列报道；6月 25日，《人民政协报》也对此进行了报道，并配发评论《一张图何以引发改革》，介绍了广州市政协在2013年市政协全会上以主席会议名义提出《关于大幅缩短广州投资项目审批时间的建议案》，推动广州市投资项目审批程序改革的情况和政府相关部门办理建议案的成果。这份提案浓缩了政协委员的尽职和奉献精神，经历了从委员的个人提案到市政协的深度调研、再到市政协主席会议建议案的变迁。一个主席建议案，在不到三个月的时间转化为广州市法规性文件。3月27日，正式发布了《建设工程项目优化审批流程试点方案》，审批环节由 93个压缩到 5个，审批流程由799个工作日压缩到37个工作日。

（四）提案的起草：遵循一事一案的原则，进行充分的论证和说理

一份好的提案，应当做到开门见山，直切主题，一事一案，力戒冗长。深圳市政协委员徐龙在深圳市政协五届二次会议上提出的提案《关于制定“深圳市好心人免责条例”促进社会和谐发展的建议》就是典型案例。作为一名医务工作者，提案人对频频发生的“看客事件”深有感触，反思国内屡次发生的见伤不救、好人难有好报的一系列事件，在参照国外的《好撒玛利亚人法》的基础上，根据“无罪推定原则”、“责任豁免原则”和“谁主张谁举证原则”，一气呵成了不足千字的委员提案。提案得到深圳市政府的大力支持，列入当年立法计划。2011年10月13日，佛山“小悦悦事件”加速了立法计划的落实。2011年 11月，由深圳市法制办牵头起草的《深圳经济特区公民救助行为保护条例（征求意见稿）》公布，后经反复修改，被称为“好人法”的《深圳经济特区救助人行为保护条例》，于 2013年6月 28日深圳市人大常委会表决通过，于2013年8月 1日起实施。这是全国首个保护救助人的专门立法，得益于政协提案的推动。

（五）提案的提出：对重要提案要有持续在多次会议上提出的决心和耐力

一件重要提案得到党政组织的重视，有时不是一次两次会议就能解决。从引起党政领导的关注到列入决策议程乃至问题的最后解决，需要提案者及政协组织的不断跟进和持续发力。从 2003年开始，由全国政协委员蒋秋霞牵头，联系部分政协委员，连续五年每年在“两会”期间向全国政协提出关于制定人民调解法的提案。提案的提出，源于他们在工作和生活中感触的人民调解工作缺乏法律的支持带来的困境，因而下决心推动《人民调解法》的立法进程。每次提出，都得到有关领导和中央部门的回应答复，2007年国务院正式列入立法计划。《人民调解法》于 2010 年8月 28日十一届全国人大常委会十六次会议通过，自2011年1月1日施行。

（六）提案的来源：注重在调研课题或调研视察报告中提炼提案

政协提案渠道来源应当多样化、多层次，除了大会期间的提案外，在全会闭会期间也可以在承担的调研课题或组织的调研视察报告的基础上提炼出有价值的提案，促使调研成果及时向助推党政决策乃至进入党政决策议程转化。2008年全国“两会”上，民建中央提出了政协提案《关于淘汰落后产能的对策和建议》。该提案源于民建上海市委会委员、上海财经大学副教授邵建利于 2007年主持完成的调研课题：《上海市工业园区淘汰落后产能的对策研究》。从2007年2月到10月，课题组对上海市工业园区内的落后产能问题进行了调研，于2007年10月正式出炉了课题报告，提出了制定《淘汰落后产能条例》，以及设立淘汰落后产能基金等建议。此后，课题组在分析国内外现状的基础上，根据课题研究成果，完成了向政协提案的转化工作。此提案也得到了国家发改委等部门的回应。

（七）提案的地位：列入一年一度的重点提案有助于问题的尽快解决

随着提案工作的推进和办理经验的总结，新时期，更多的政协组织将列入重点提案进行办理作为推进政协提案进入党政决策议程的重要措施。特别是2014年的19个案例，有11个案例明确是所在政协组织确定的重点提案。2014年初，湖南省政协全会上，九三学社湖南省委会以党派名义提交提案《关于我省武陵山片区分类发展与精准扶贫的对策建议》，提案分析了当前片区扶贫发展存在的问题及原因，提出的总体思路是：分类发展、精准扶贫、阶梯推进，构建“县为主体”、“村为单元”的精准扶贫架构；推进救济式扶贫帮困，以水、电、路等基础设施建设推进设施扶贫。省政协主席陈求发领衔督办，并于 2014年10月召开了督办协商会，省委分管副书记、副省长到会，提案所提问题得以解决。仅贫困生救助一项，省政府安排财政专项扶贫资金1亿元，对 2万名贫困家庭的“两后生”开展“雨露计划”培训，武陵山集中连片特困地区中职学生免学费达100%。

（八）提案的督办：由党政领导或政协领导牵头督办以增强提案影响力

由党政领导或政协领导牵头督办重点提案，也是新时期政协提案助推党政决策的成功探索和经验总结。在重点办理的基础上再由领导督办，是给重点提案上了“双保险”，也使政协提案更有“话语权”。2014年8月 19日，全国政协主席俞正声主持召开主席办公会议，听取重点提案办理落实情况汇报。这是全国政协第一次以主席办公会议的形式研究重点提案办理工作。表明重点提案的督办上升到全国政协层次。2014年初，在湖北当阳市政协全会上，民建当阳市委集体提交了《关于加快农村电网改造升级的建议》，并被市政协确定为年度重点督办提案，由市政协主席孙照玉领衔督办，截至2014年6月案例报道时，共完成新建及改造10千伏供电线路 568.17公里，新增及增容配电变压器562台，新增容量50400KVA，新建及改造低压线路 630.35公里。2013年安徽省铜陵市铜陵县政协委员钱玉林提交的《关于增加注册资本金促进中小企业发展的建议》，被县政协确定为重点提案，由常务副县长牵头督办，办理结果是共拨付县担保中心注册资本金 5000万元，促使县担保中心担保额度增加到5亿元。

通过核心案例的分析和其他案例的印证，“政协提案话语权”在上述八个方面完成了构建。由此归结到一点，“政协提案的话语权”是决定和影响政协提案能否进入党政决策议程的关键因素。

二、新时期政协提案现状的对照分析

笔者从事市县政府办公室工作24年，见证了市县政府办理政协提案的历史变迁和经验累积过程；又在市政协副秘书长岗位工作了整整三年，直接参与了政协提案的具体工作，对照上述案例分析的结论，审视政协提案工作的现状，认为目前影响“政协提案话语权”的主要问题可归结为“三性”：政协提案的提出缺乏民意的“代表性”，政协提案的办理缺乏对民意的“回应性”，政协提案的评价考核缺乏有力的“约束性”。

（一）政协提案的提出缺乏民意代表性

一是部分政协委员参政议政的积极性、主动性不够。据笔者所在的市政协统计，就政协常委这一群体来说，一年的四次例会有近十分之一的政协常委不能按时参会；在政协全会上，有近七分之一的委员不能主动提交提案，有些也只是在别人的提案上挂名而已。

二是提案的功利性、寻租性、随意性比较突出。有些委员的提案只是领导意见的“二传”，或者部门意见的“复制”，政协委员充当了领导的“二传手”和部门的“复制工”；有些提案甚至变成了代部门或企业伸手要项目、要资金的媒介；有些提案是在大会前临时“拿来主义”的产物，缺少真正通过调研反映民众或所在界别、党派群众意见建议的提案。

三是对界别、党派的特点和优势发挥不到位。按界别和党派组织开展活动是政协的特点。提案也应当充分体现党派和界别的特点，反映党派和界别的意见建议。但实际情况是，委员更多的关注个人身边的事，对所在党派和界别的整体性考虑不够，政协委员与所联系的阶层、群体之间缺乏经常性的互动，特别是以界别名义提出的提案很少。

四是提案来源渠道单一。存在只重视全会期间的提案、忽视闭会期间的提案作用的现象。有些调研课题和调研视察报告，有扎实的基础调研工作和便于操作的意见建议作支撑，是很好的提案素材。但实际工作中大都以报送党委、政府，或得到党委政府领导的批示为工作的终结，没有将其转化为政协提案去抓督办落实，造成调研时轰轰烈烈、调研后冷冷清清的现象，一些调研成果往往束之高阁。

（二）政协提案的办理缺乏民意回应性

政协提案是对民意的集聚和整合，是对碎片化的民意通过系统的调研整理而形成的。办理政协提案，有助于提高党政组织回应民意的及时率和实效性。但在实际工作中，由于认识和制度方面的原因，党政部门在办理政协提案上缺乏对民意有效回应的现象比较普遍。

一是对政协提案助推党政决策的重要性认识不足。一些部门特别是领导干部对政协组织在党的政治制度和政治生活中的重要作用认识不足，进而对政协提案集中反映民意、助推党政决策、服务经济社会发展的功能作用认识不足，没有认识到政协提案本身与政府工作有很多相通之处，提案的很多内容是党政部门工作的应尽之责。有些部门还认为，政协提案可有可无，可办可不办，办好办坏一个样，有些甚至认为，政协提案是政协自己的事，党政部门只是帮忙，完全颠倒了提案办理主体和客体的关系。

二是政协提案的办理缺乏有操作性的制度来保障和支撑。经过多年努力，从中央和全国政协来说，政协提案已经形成了比较完备的制度体系。但从市县承办部门来说，缺乏可予借鉴和遵照的操作性的制度，很大程度取决于部门领导的认识水平和职业习惯。就拿笔者所在的市来说，一半以上的部门就没有严格按项目流程去运作，常常临时确定某一个科室或人员去负责，特别是没有实施方案和资金等关键措施的落实计划。

三是对政协提案揭摆的问题和提出的建议重视和研究不够。在有些部门领导思想深处，政协提案真正是说起来重要、做起来次要或不要的事。对所提问题研究和分析的积极性不高，对所提建议借鉴和采纳的主动性不强，特别是缺乏与政协委员的面对面互动交流，提案办理停留在以答复代替办理的层次，严重影响了政协委员履职尽责的责任心和积极性。

（三）政协提案办理结果评价缺乏约束性

提案办理工作总体上没有真正纳入政府的目标考核体系，办理责任的“硬“约束不力。就拿笔者所在的市来说，提案办理的结果最后落实到政协一年一度组织的评选优秀提案、先进办理单位和先进个人这一层次，对办理工作好的单位，在市委、市政府层面也没有列入表彰奖励的内容；对办理工作不好的单位，也没有具体的制约措施。总体上，提案办理结果好坏，不影响部门领导的考核等次，不影响提拔晋级。

三、增强政协提案话语权的对策建议

一是明确政协提案的价值定位。政协提案是政协履行职能的重要形式，代表和反映了各阶层、各党派、各界别、各团体群众的意愿，是党政科学决策、回应民众、深化改革、加快发展的重要参考。从这个意义上说，重视政协提案办理，就是重视政治协商制度的落实；就是回应人民意愿，助推改革和发展。

二是增强政协委员的履职意识。健全委员选拔、管理、考核制度，增强委员的责任意识、服务意识、大局意识，真心为所在界别、阶层群众说话，为人民群众代言。实行委员的动态管理，建立淘汰机制。

三是充分发挥政协的特点和优势。加强界别的组织建设和制度建设，建立界别召集人制度、界别联系制度、界别提案征集制度，增强委员按界别开展活动的自觉性和主动性。

四是把政协提案办理逐步纳入政府绩效目标考核的重点内容。可以先考虑每年在人民群众期盼度高、受益面大、影响力大的提案中，筛选一定比例的重点提案，纳入政府绩效考核重点内容，不断总结完善，建立科学有序的考核体系，增强政协提案办理责任的“硬”约束机能。

五是加快完善政协提案办理工作体制。采取项目管理的办法，建构从组织领导、责任分工、责任单位（科室）、责任人员、资金落实、进度管理、安全管理、竣工验收到考核评价和奖惩措施的规范化操作规程和办理体制。

六是加大联合办理和现场督办力度。每年确定若干重点提案，由政协领导牵头，商请党政领导到办理工作现场，联合开展督办指导，现场解决困难问题。对特别重要的提案，可以列为政协常委会重点督办案，通过现场办公会等形式，协商解决制约办理工作的问题，促进办理目标任务的完成。

七是重视闭会期间提案的转化和办理工作。结合调研、视察、社情民意信息，专题协商议政等工作，对期间发现、收集的有价值的意见、建议，包括一些批评性的建议，可以整理转化为向党委和政府的提案，与全会期间的提案同等重视，经政协常委会议研究后，交有关部门办理，注重办理实效，解决实际问题。

八是强化对“积案”的跟踪督办。对连续多年提出而未能有效办理的提案，要加强研判和督办，科学分析提案所提建议的可行性和紧迫性，采取盯案、盯部门、盯人办理的办法，积极负责地回应民意，提高办理质量和水平。

责任编辑：王文京

Influencing Factors for Including the CPPCC Proposals into Decision Making Agenda of the CPC and the Government

CHEN Zi-ping
（Lanzhou University，Lanzhou，Gansu，730000）

The CPPCC proposals aim at reporting public comments and suggestions to the CPC and the Government，for them to take as reference in decision making process and to get the problems resolved.Based on analysis on 70 cases，the writer defined the concept of discourse power of the CPPCC proposals and its key elements，and considered such discourse power as the key factors for the proposals to be included into the agenda of the CPC and the Government’s decision.By referring to local situation in his own province，the writer analyzed the issues of lacking representativeness in proposals，responsiveness in processing，and restrictions in results evaluation，and made suggestions on how to enhance the discourse power of the proposals.

CPPCC proposals；decision-making by the CPC and the Government；influencing factors；suggested solutions

D62

A

1002-0519（2015）02-0050-05

2015-01-04

陈自平（1969-），男，甘肃陇西人，甘肃省定西市人民政协办公室副秘书长，政协常委，兰州大学管理学院行政管理专业在职博士研究生，主要从事行政管理和行政法学研究。