基于双轨制管理主体的卫生全行业管理模式探讨

梁辰,俞敏洁

·卫生政策与管理·

基于双轨制管理主体的卫生全行业管理模式探讨

梁辰,俞敏洁

通过文献分析,明确卫生全行业管理内涵,分析卫生全行业管理的优势主要体现以下4方面:明确管理主体职能、统一管理制度标准、有效整合医疗资源、充分发挥竞争优势。针对目前卫生行业发展现状,提出构建基于双轨制管理主体的卫生全行业管理模式:卫生行政部门负责宏观管理职能,具体包括制定政策、统筹规划、宏观调控、准入管理和整合资源;卫生行业协会负责中观管理职能,具体包括组织协调、服务监督、制定标准、信息共享、行业调查、技术推广。

双轨制;卫生全行业;管理模式

卫生行业属于社会服务性行业,其行业服务对象为人,社会职能是提供卫生服务以维护人的健康,是维系社会发展的基础性行业。卫生行业因其服务对象及服务内容的特殊性,有效的行业管理显得尤为重要。我国在卫生领域提出全行业管理的概念始自20世纪90年代中期。1997年出台的《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》、《中共中央关于国有企业改革与发展若干问题的决定》中明确提出:要实行卫生工作全行业管理,理顺医疗机构管理体制,实现卫生资源公平与效率的统一。

1 卫生全行业管理内涵分析

卫生全行业管理实质是医疗资源管理问题,主要是指在人员、技术、设备、服务等资源方面一系列的制度安排,广义的卫生全行业管理除涉及医疗机构和医疗行为,还应包括公共卫生等多方面工作。

推行卫生全行业管理的主体应由卫生行政部门和卫生行业协会共同承担,根据公共管理的管制、服务、扶持和维护4大职能要求,实行卫生行业管理的职责[1]。卫生全行业管理的概念可认定为:通过修订相关的卫生法律法规,由卫生行政部门以及由其委托的卫生行业协会根据法律赋予的相应权限,在不改变隶属关系和投资渠道的前提下,运用统一的管理制度和标准,对区域内各级各类医疗机构实施统一的准入、监督和管理,充分整合区域医疗资源[]。

2 卫生全行业管理的优势

通过文献分析,并结合国内外实施全行业管理的实践经验,分析认为卫生全行业管理具有以下4方面优势。

2.1 管理主体职能明确

卫生全行业管理的主体,可以明确为卫生行政部门以及由其委托的卫生行业协会、卫生行政部门执行宏观管理,主要负责政策制定、统筹规划、宏观控制、准入管理、整合资源等,为区域内卫生行业发展指明方向;卫生行业协会执行中观管理职能,主要负责组织协调、服务监督、制定标准、信息共享、行业调查、技术推广等,作为政府和医疗机构的桥梁;医疗机构承担其自身经营活动的微观管理。

2.2 统一管理制度标准

卫生全行业管理对行政区域内的所有医疗机构采用统一的管理制度和标准去约束,较大程度地加强了在医疗质量和医疗安全方面的管理力度,杜绝了少数民营医疗机构和社区卫生服务机构医疗质量管理不力的现象,通过行业标准的全面普及和严谨规范,及时清理行业内的不良行为,使得区域内卫生行业能够平稳发展。

2.3 有效整合医疗资源

不同于以往管理体制中医疗资源分布不均、流动不畅的局面,卫生全行业管理能够有效地整合整个区域内的所有医疗资源,根据区域内民众的卫生服务需求,及时分配和调整医疗资源分布,促进医疗资源的合理流动,避免大部分资源集中在小部分医疗机构中而造成资源浪费的现象,做好卫生全行业的统筹规划,能够最大化地使用医疗资源。

2.4 充分发挥竞争优势

卫生全行业管理不涉及产权的转移,有利于吸引各方面社会资源举办医疗机构,能够充分发挥医疗机构自主性,在区域内形成良好的竞争形式。各医疗机构能够充分发挥其竞争优势,根据区域内卫生全行业发展现状,在行业管理主体的指导和帮助下,重点发展自身优势学科,集中整个区域的学科相关资源,从而在行业内逐步形成自身竞争优势。

3 构建基于双轨制管理主体的卫生全行业管理模式

为有效地运用卫生全行业管理以达到提升医疗质量的目的,加强对卫生全行业宏观控制和管理,同时增强医疗机构活力、活跃微观管理,需建立双轨制卫生全行业管理模式,即由政府的卫生行政部门和卫生行业协会共同对区域内的各级各类医疗机构实施统一的准入、监督和管理。

3.1 建立双轨制主体的必要性

随着社会经济发展水平的不断提高,现代科学技术促使社会生产力不断向纵深发展,卫生行业的分工更加精细,为使行业的经济活动符合国家平衡协调发展的要求,各级政府的卫生行政部门应代表国家对卫生行业进行管理,使得行业能够在国家总体规划的大方向下正确发展,满足群众的卫生服务需求,但卫生行政部门由于其局限性,只能进行粗线条的宏观管理,而无法深入到各个医疗机构的微观管理。

行业协会作为一个既不直接干预卫生行业或医疗机构的生产经营活动,又能在规划、技术、信息协调等方面为它们服务的组织,正能够填补这一部分管理的空白[3]。行业协会作为中观管理主体,可以紧密联系区域内的所有医疗机构,深入了解各级医疗机构的发展现状,协调医疗机构之间的关系,充分发挥行业协会传导、服务和自律的作用。要真正实现卫生全行业管理的要求就必须建立“双轨制”的卫生行业管理组织体系。

3.2 基于双轨制管理主体的卫生全行业管理主要职能

双轨制卫生全行业管理主要是由卫生行政部门和卫生行业协会共同管理区域内的卫生行业各项事务,两者的分工明确又互有协作,实现了对卫生全行业的全面管理。

3.2.1 卫生行政部门负责宏观管理职能具体包括:①政策制定:卫生政策引导卫生工作的发展[4],卫生行政部门应该做好卫生行业发展的引领者,根据国家社会经济发展和民众卫生服务需求,借鉴国外发达国家的成功做法,制定适宜的卫生政策以推进和规范卫生行业的发展,同时及时根据现状调整和更新[5];②统筹规划:依据国家区域卫生规划配置原则和卫生资源配置标准,根据本地人口状况、经济发展、居民收入和主要卫生问题,确定区域卫生发展和资源配置重点[6],科学制订区域卫生规划,并认真组织实施;③宏观调控:卫生行政部门应运用行政、经济和法律的手段加强卫生行业的宏观调控,保证全行业管理沿着正确的方向推进,同时对医疗机构的行为进行规范和约束;④准入管理[7]:卫生行政部门作为卫生行业的质量控制者,要严格控制卫生服务要素和卫生产品的准入,运用统一的准入原则,实行医疗机构、卫生从业人员、卫生技术、大型医疗设备购置的准入管理,确保患者的健康以至生命得到保障;⑤整合资源:卫生行政部门应根据区域内的统筹规划,合理分配医疗资源,同时提升医疗资源的流动效率,根据各医疗机构的功能定位,确定其业务发展的基本方向,从而集中优势资源供其发展,使得区域内医疗机构形成分布合理、形成优势、突出特色的布局,有效避免医疗资源不足或浪费的现象产生[8]。

3.2.2 卫生行业协会负责中观管理职能具体包括:①组织协调:卫生行业协会应做好医疗机构之间以及医疗机构和卫生行政部门之间的组织协调工作,在行政部门面前为医疗机构交涉,维护其利益,向政府争取相应政策支持,促进政府与机构的良好沟通交流,化解障碍与隔阂,让行政部门更了解机构的内部运作与实际困难,让机构更理解政府的政策公众性,同时协调各医疗机构之间的关系,促进优势资源的合理流动,加强机构之间的合作和交流;②服务监督:卫生行业协会需做好医疗机构的辅导性服务,提供中介服务和专业指导服务,通过与各类专业学术机构加强技能提升培训合作,加强卫生行业从业人员的技能和理论学习,为机构提供管理咨询服务,同时完善自律规范,强化卫生行业自律和机构自律的管理执行力度,促进医疗机构自制;③制定标准:卫生行业协会为达到行业自律的目标,需建立完善的行业管理标准,可在政府的委托和指导下参与制订、修改国家标准与行业标准,组织贯彻实施并执行监督;④信息共享:行业协会应组建行业资讯的信息交流平台,实现信息共享,为医疗机构提供有价值的各种信息化服务,及时向区域内医疗机构传达最新的卫生政策、法律法规、专业标准及商业信息等,并向医疗机构解读,同时可通过出版书籍、刊物以及举办专题研讨会、培训班等方式传播最新的科学知识,提供信息交流的机会[9];⑤行业调查:卫生行业协会定期进行行业统计和收集,调研医疗市场发展现状及行业走向,了解卫生服务需求,为医疗机构提供预测,及时准确向卫生行政部门反馈行业最新动态、现存问题及机构实际需求,为政府行政决策提供可靠依据,同时帮助医疗机构进行自身机构调查,包括员工需求、管理结构、成本问题等,为医疗机构提出改善建议;⑥技术推广:承担委托组织科技成果鉴定与推广应用,对卫生行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证,同时,及时推广国内外先进管理理念,提高医疗机构的管理效能。

[1]王保真,姚水才,喻传顺,等.卫生工作全行业管理探讨[J].卫生经济研究,2002(3):10-11.

[2]蔡平,刘日记.新医改要求下对医疗机构实施“属地化和全行业管理”的法理探讨[J].中国卫生监督杂志,2011,18(6):530-532.

[3]杨雪冬.风险社会与秩序重建[M].北京:社会科学文献出版社,2006.121-129.

[4]李文敏,方鹏骞,苏杨.卫生行政管理机构的职能与规模设置研究－基于湖北省的调查[J].国家行政学院学报,2012(1):81-85.

[5]李力达,曹晓红,谢洪彬,等.充分发挥卫生监督在医疗卫生全行业管理中的作用[J].管理观察,2011(26):162-164.

[6]贺买宏,王林,贺加,等.我国卫生资源配置公平性趋势研究[J].中国社会医学杂志,2013,30(2):83-85.

[7]马安宁,尹文强,张洪才,等.推进医疗机构全行业属地管理的障碍与政策措施研究[J].卫生经济研究,2007(6):3-8.

[8]Liu Y,Rao K,Wu J,et al.China'shealthsystem performance[J].Lancet,2008,372(9653):1914-1923.

[9]左伟,黄成华.医疗行业协会的监管不足及其对策探讨[J].卫生软科学,2011,25(5):301-304.

Investigation on Double Track Management Mode Applied in Hygiene Industry

LIANG Chen,YU Minjie.Zhongnan Hospital of Wuhan University,Wuhan,430071,China

Through document analysis,this research clarified hygiene industry management concept.There were four major advantages of hygiene industry management,including clearly defined duties and obligations of managers,unified management standard,efficient integration of medical resources,and allowing full play to competition.According to the current condition of hygiene industry,double track hygiene management mode was proposed to manage the whole hygiene industry.Hygiene administration department should be in charge of macro-management functions,involving formulation of policy,overall planning,macro-regulation,management admittance and resource integration.Hygiene associations should be responsible for intermediate management functions,containing coordinating organization,supervising service,establishing standard,sharing information,conducting survey and spreading technology.

Double track system;Hygiene industry;Management mode

R197.1

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.05.001

2014-11-05)(本文编辑 熊月琳)

湖北省卫生厅卫生政策科研项目(ZC2012-8)

武汉大学中南医院,湖北武汉,430071