工业园区土地使用效能亟待提升

◎ 文/施建刚 刘金灿

工业园区土地使用效能亟待提升

◎ 文/施建刚 刘金灿

随着我国城市土地使用权市场的建立和完善，在工业园区（简称园区）土地资本化过程中，地方政府既面临首度资本化阶段国有土地资产的保值增值问题，也面临再度资本化阶段产业转型升级的实施困境。笔者在大量实地调研、理论研究、实证研究和案例分析的基础上，系统深入地研究了我国园区土地的产权制度、首度资本化的运行机理、再度资本化的实现机制以及园区土地经营管理模式改进等土地运营所涉及的基本问题，致力于探寻我国园区土地资本化的运行规律，探求提升土地资本化经营效益的发展路径，从而为促进我国园区土地资本化经营效益的改善、实现园区的可持续发展指明前进的方向。

园区土地使用的基本概况

1.呈现低成本快速扩张态势

我国城市工业园区土地资本化过程中，许多地方政府刻意营造招商引资的政策“洼地”，坚持以低地价甚至零地价招商。为了遏制城市工业用地的压价竞争、实现国有土地资产的保值增值，国土资源部要求城市工业用地必须采用市场化方式出让，并确定土地使用权出让时必须执行的最低价格标准，但依然无法改变工业用地出让价格长期徘徊在低水平的局面。

统计数据表明：2002-2012年，扣除通货膨胀因素后，全国主要监测城市的实际平均住宅用地价格上涨2.39倍，而工业用地价格仅上涨0.09倍，与此同时，工业用地数量从2002年的5768.9平方公里增长到2012年的8712.4平方公里。城市工业用地的市场化出让并没有改变土地低成本快速扩张的态势，国有土地资产的市场价值依然没有得到真正的体现。

2.利用效率较低

面对地方政府之间激烈的招商引资竞争，一些企业提供夸大的项目可行性研究报告，进行“圈地运动”，实际却多年圈而不建、占而不用。此外，生产要素之间的替代性也助长了一些企业多用地、用好地现象，致使许多企业的用地水平远未能达到国家或地区规定的投资强度、容积率等指标要求。在城市工业用地出让年期方面，各地也未能根据产业生命周期的不同作出灵活地安排，而是基本上都坚持以法定最高年期进行出让，当用地企业的生命周期小于50年时，企业衰落后剩余年期的土地使用权仍为这些企业所有，这显然会降低园区土地的总体产出水平。

统计分析表明：2012年我国大部分城市工业用地单位面积的增加值基本都低于20亿元/平方公里，就连经济较为发达的上海市，其工业用地产出平均也仅为9.63亿元/平方公里；而在20世纪80年代，国外一些城市的工业用地产出已接近或超过50亿元/平方公里。与发达国家相比，我国城市工业用地的节约集约利用水平和产出效率仍存在较大的差距。

3.再度资本化工作徘徊难进

随着企业数量的不断增多，许多工业园区，尤其是设立较早的园区，可供利用的增量土地有限，土地资源瓶颈问题日益突出；与此同时，园区内土地闲置或低效利用现象却大量存在，由此造成了园区土地资源紧张与浪费并存的“困局”。如果任由这些企业长期低效占用土地，势必会阻碍园区产业的转型升级、恶化园区的经营环境，导致园区衰落。在园区土地再度资本化的具体实施过程中，尽管地方政府采取多种措施极力推动该项工作，但整体收效甚微，由此可见，土地再度资本化工作开展难度之大。

园区土地使用中存在的主要问题

1.地方政府与中央政府间的利益目标存在差异

尽管我国建立了两层督办性半垂直的土地管理体制，但由于中央政府对地方政府低价出让工业用地使用权行为的查处率极低，并为其预留了最低价标准调整空间，使得地方政府在与中央政府关于工业用地所有权如何行使的博弈中占据了主动地位，在招商引资竞争背景下，地方政府具有根据自身利益诉求来适度调整工业用地出让价格的可行性。地方政府作为国有土地所有权的实际支配者，一方面希望通过工业用地的出让实现土地资产的市场价值，为地方政府带来更多的收益；另一方面希望通过对土地的产业开发，使其能够承载更大的生产能力，为地方带来经济、社会、环境等土地综合产出效益。由于土地承载的产业资本给地方政府带来的税收、就业等经济社会效益远大于土地的出让收益，地方政府通常会牺牲土地的产权收益来实现土地的产业开发，由此造成了我国城市工业园区土地的低成本快速扩张局面。

2.土地有偿使用的产权安排较为单一

我国城市工业用地的有偿使用几乎均坚持单一法定最高年期的出让方式。根据我国《物权法》规定，经出让的国有土地使用权是一种定限性用益物权，独立于所有权而存在，可以对抗包括所有者在内的任何主体，从而使用地企业成为土地再度资本化实施过程中的关键主体。这显然增加了地方政府根据工业园区发展规划灵活调整产业用地结构的难度。

3.土地再度资本化尚缺乏系统的实现机制

土地剩余年期使用权的价值变动是影响用地企业关于土地再度资本化策略选择的主要因素之一，而土地出让价格的上涨率又是用地企业对土地剩余年期使用权价值预期的主要变量。我国尚未对用地企业长期低效占用土地的行为建立相应的逼迫机制，从而使其可以毫无约束地享有土地增值收益，这增加了土地再度资本化的实施难度。同时，由于我国对城市存量工业用地用途转换、强度提高等变更尚缺乏完备的掌控体系，导致土地再度资本化的实施过程缺少赖以前行的“推力”和“拉力”作用，其必然导致园区土地再度资本化工作的效率低下。

4.园区尚缺失真正的土地资本化运营主体

地方政府囿于自身职能的局限和缺少相应人格化的产权约束，无力承担园区土地资本化的经营管理任务，尤其是无法有效地开展土地再度资本化工作。而开发企业在园区建立和发展过程中发挥着重要作用，不仅凭借其特殊身份解决了园区成立初期的融资问题，而且还参与了园区土地的资本化经营过程。在土地使用权出让成为工业用地有偿使用的主要方式后，开发企业尽管仍需协助地方政府招商引资、完成土地首度资本化任务，但与其产业经营活动之间的利益关系却变得较为模糊，在缺少相关利益协调机制的情形下，开发企业主动参与园区产业管理的意愿较弱。

提高园区土地使用能效的建议

1.着力提高园区的产业集聚水平

实证研究表明：产业集聚水平、地区经济和社会发展水平等因素对园区的土地出让价格具有显著的正向作用。因此，调整和优化园区的产业结构，提高园区的产业集聚水平，有助于实现国有土地资产的保值增值，进而为地方政府协调土地出让收益、土地综合产出收益和改善土地资本化经营效益明确努力方向。

2.构建有利于土地再度资本化实施的逼迫机制

为了进一步推动土地再度资本化工作，根据土地剩余年期使用权价值的变动规律和土地使用权出让合同所兼具“混同合同”性质的民事与行政，建议在出让合同（或补充合同）中增加“土地最低产出效益”等指标，通过要求用地低效企业缴纳相应的差额费用，来吸收土地价格的上涨率。这既可降低用地低效企业对土地剩余年期使用权价值的增长预期，又可将土地剩余年期使用权预期最大价值的实现时点提前，从而形成对用地低效企业的逼迫机制。

同时，基于我国城市工业用地发展权的特征，根据用地企业土地再度资本化的实施方案和土地利用调整需求是否符合园区的产业导向、布局规划、环境保护等相关要求，决定土地发展权的赋权对象，并通过有条件地放开园区土地的二级市场、积极推动园区内优质企业与产能落后企业的合作、设立工业园区产业发展基金等措施，在推动园区土地再度资本化工作的同时，不断优化园区的产业布局。

3.助推土地剩余年期使用权流转交易的达成

用地低效企业的土地剩余年期使用权流转是实施土地再度资本化工作的另一途径，包括直接流转和间接流转。两种流转方式的实际交易双方均为新进企业和用地企业，地方政府则充当了一个补助提供者的角色。由于地方政府可以从产业转型升级中获得一定的预期增值收益，当用地企业和新进企业就土地剩余年期使用权的流转交易无法达成时，地方政府就有必要从其预期增值收益中预先支出一定比例来资助新进企业，这种资助策略既包括直接的费用补偿（如税收的优惠或返还），还包括一定土地发展权的赋权等，用以增加新进企业的预期收益，提高其出价能力，从而使土地使用权流转交易能够得以实现。但地方政府所采取的补助方式不同，对流转交易所起的效果也存在差异。因此，地方政府应避免公开形式的补助方案，并针对不同的流转交易，注重其补助方案的差异性和隐蔽性，以免相关信息被用地企业获悉并从中参与该部分补助的分配，导致补助策略有效性的降低。

4.调整园区土地有偿使用的产权安排

与国有土地使用权出让方式相比，国有土地租赁合同在本质上属于一种债权合同，可以形成“债权增加成本支出”机制，有助于弱化工业用地的资产属性，还原其最基本生产要素的本来属性。

国有土地使用权作价入股是国家向企业投资的行为，使政府既享有财产权性质的股息分配等权利，又具有非财产权性质的表决权，并可影响园区的土地资本化经营过程；而企业以作价入股方式取得的土地使用权权能与经出让的土地使用权应无区别，因此也可以充分发挥土地资产的融资功能。此外，还可以结合产业发展状况和企业生命周期等，制定差别化的弹性出让年期制，从而弱化企业土地物权增值获利的动机，减轻土地再度资本化的压力。与单一法定最高年期出让方式相比，通过上述土地有偿使用方式的调整，均可不同程度地改善土地资本化的经营效益。

5.建立对开发企业参与园区管理的激励机制

由于我国城市工业园区特殊的发展历程，园区土地一般分成由开发企业直接经营的土地和由地方政府直接经营的土地，由于开发企业与后者缺少直接的利益纽带，若要使开发企业积极参与该部分土地的经营管理（形成BTO模式），就需要地方政府建立相应的激励机制。然而，在开发企业持有的产业中，一部分是通过市场行为获得的经营性业务，而另一部分则具有明显的政府特许经营性质。因此，为了协调双方的利益关系，其一，地方政府需要明晰对开发企业的特许经营内容，并在法律允许的框架内，尽可能扩大特许经营的范围，为开发企业在园区内的盈利创造条件；其二，在园区创设初期或开发企业的收益水平较低时，从其获得的税收收益中支出一定的比例来扶持开发企业，实现对园区土地资本化经营管理的反哺，但当开发企业的盈利水平较高时，可以通过向其收取一定的特许经营费，使地方政府的特许权能够在经济上得到一定的体现；其三，地方政府仍需从政策和资金等多个方面来降低土地再度资本化的实施成本，提高开发企业推动土地再度资本化的积极性，从而为园区产业的优化升级创造条件。

6.创建园区土地“三资一体”新型管理模式

为了实现园区土地资本化经营主体的社会化，克服BTO模式仅有外部激励的局限性，使运营主体具有更强的内在动力去主动地对园区内成片土地进行统筹安排和经营创新，需要进一步建立“建设-移交-持有-经营”模式（BTOO模式），从而真正实现园区土地资源、资产、资本“三资一体”化管理。

地方政府既可以将园区开发完成的土地或部分土地的使用权按照市场出让价格水平作价出资投入经营企业，成为运营企业的股东；也可以将工业用地以一定年限出租给运营企业；还可以通过引入黄金股制度，使地方政府在进行园区经营模式创新的同时，保持其在重大问题上对园区土地资本化经营管理的控制权，使黄金股制度为地方政府欲实现的公共利益目标服务。在该模式的运行过程中，地方政府应尽可能地为运营企业创造条件，增强其实施这类项目的内在动力，同时也需要利用黄金股制度或行政执法制度等，来制约运营企业过分追求自身利益而损害公共利益或园区健康发展的行为。

*本文系上海市科学技术委员会2011年度“科技创新行动计划”课题（编号：11231200700）的研究成果

（作者单位：同济大学经济与管理学院）

编辑：田佳奇