浅议工业用地招拍挂出让存在的问题及对策

孙玲+庄绍东

摘 要 为促进土地市场的健康有序发展，充分发挥工业用地招拍挂出让在市场配置资源的基础作用，本文针对工业用地招拍挂中存在的问题及背后的制度根源，提出完善工业用地招拍挂出让的对策与建议。

关键词 工业用地 招拍挂出让；问题；对策

一、工业用地招拍挂的主要做法

第一，科学选址，合理利用。根据城乡统筹，合理布局，节约土地，集约发展和先规划后建设的原则，合理进行工业用地拟用地选址，原则上不得在城镇规划区、工业园外选址，尽量利用未利用地、废弃地、存量国有建设用地，坚决不占基本农田。

第二，严格审批手续，确保招拍挂顺利进行。工业用地涉及农用地转用和土地征收的，须先办理农用地转用和土地征收审批手续，在各项补偿足额支付到位的基础上，再依法采用招拍挂方式确定土地使用权。

第三，科学决策拟出让地块的出让底价。在国有土地出让前，由国土资源局委托土地评估机构，依据城镇基准地价，待估宗地周边的基础设施和建设情况，规划设计及出让年限，进行价格评估，根据土地估价结果，产业政策和土地市场情况，由检察院、纪委、财政、规划、环保、国土等部门主要负责人召开土地储备委员会集体决策，综合确定出让底价。从制度上保证工业用地出让的有效落实。

第四，严格公开透明。出让方案经批准后，即时在“中国土地市场网”发布出让公告，做到公开透明，切实维护正常健康的市场秩序。

第五，严格跟踪监管。各级检察院、监察局从前期土地初审会开始介入，全程监督，重点审查竞买人资格、产业准入、资金来源、保证金缴纳等土地交易过程中的关键点，并充分利用公共资源交易中心新建监控设备，全程跟踪，人机结合，做到全过程、全方位立体监控，建立统一多元化监督平台，实现以监督促公平的良性互动，使土地交易工作更加公平、公开、公正。

二、工业用地招拍挂取得的成效

第一，促进了土地节约集约利用，改变了过去企业宽打宽用的意识，使土地利用更加趋于合理化，促进了节约集约用地。土地是民生之本，是不可再生资源，有效控制和减少新增建设用地，以极少的资源消耗获得更大的经济效益，确保了经济和社会的全面发展。

第二，工业用地招拍挂前期补偿全部由政府承担，以区片地价为依据补偿就高不就低，补偿全部到位后，才组织招拍挂，切实保障了被征地农民的利益。

第三，对于土地供应，严格按照建设用地集约节约利用控制标准来限制用地定额，在建设项目用地双控管理上坚持就高不就低，注重提高建筑容积率和投资强度，鼓励企业科学调整用地结构，集约利用原有的土地资源，工业用地招拍挂通过市场竞争能够比较准确地反映工业用地的土地价值，使土地价值显现，最大限度地收取土地出让金，让实力强、经济效益好的企业招拍挂到自己需要的土地，为财政提供更多税收，提高了土地回报率，最大限度地盘活了存量土地。

三、工业用地招拍挂出让存在的问题

第一，工业用地控制指标与实际规划指标相脱节，工业用地指标是国土部门下发的要求，而规划部门自己又有对容积率指标的要求，国土、规划、发改委要求标准不一致，且三部门之间没有约束力，因此工业用地指标和规划立项指标形成了实际的矛盾。

第二，跟踪管理关节有待加强。工业用地出让合同签订后，没有履行合同，存在工业项目不能按时开竣工，投资强度达不到，擅自改变土地用途等问题。

第三，土地摘牌后办理各项手续受其他部门审批制约。项目用地摘牌后，持成交确认书到发改委和规划等部门办理手续时间长，而这些不审批盖章国土部门就无法签订出让合同，客观造成土地摘牌和签订合同的时间过长，影响了国土部门的行政效能。

第四，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的。掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在这样一个政府垄断型的土地出让市场体系中，信息不对称的问题表现在：一是地方政府操纵信息，在政府垄断市场体制条件下，政府既是制度设计者又是行政主体、执法主体、监管主体、产权主体、市场主体，作为“经济人”的政府，往往通过垄断某些真实信息或者营造虚假信息，来排斥或者操纵招标、拍卖、挂牌制度为自己的目的服务。二是政府官员利用信息优势谋私利，国有土地可以说是目前最大的一笔国有资产，静态价值在25万亿元左右。鉴于土地市场客观上存在着严重的信息不对称，买卖双方中拥有信息较少的一方（即开发商）会努力从另一方（即政府官员）获取信息，这过程中很难避免设租和寻租的行为出现，从而导致土地腐败问题的出现。三是信息不对称引发的道德风险，道德风险的一般含义是指交易双方达成一项合同或契约后，交易一方在单纯追求自身利益时作出对另一方不利的行动。土地出让市场的道德风险指开发商在获取土地前后旨在使自己利益最大化而不惜牺牲土地出让方，甚至社会利益的机会主义倾向。

第五，土地招拍挂中介市场发展滞后。由于我国的土地招拍挂活动起步较晚，并且最初是由政府部门或政府部门委托的事业单位来负责开展的，主持土地拍卖、招标、挂牌的往往是政府部门领导，活动的开展缺乏专业性。一些专门的土地招拍挂中介机构的出现推动了我国招拍挂土地出让市场的专业化、规范化，政府也开始委托这些专门的机构来开展土地招拍挂出让业务。但鉴于土地招拍挂这个行业正处在起步和完善阶段，不可避免存在着从业人员执业水平不高，政府管理对机构和从业人员监督和管理滞后等一系列问题。

第六，与相关政治激励制度不兼容。招拍挂制度作为一种市场机制，需要有与之相适应的政治激励制度。我国正处在社会转型期，市场经济还不成熟，缺乏行之有效的适合市场化的政府激励约束制度。这就产生了大量社会成本，导致许多社会问题。首先，在经济优先的政策激励下，缺乏政府间竞争的制度安排，造成了政府之间的无序竞争。招拍挂机制解决不了政府为了提高政绩而采取压价招商，造成恶意竞争的问题。其次，现行的考核制度使政府过分考虑短期行为，缺乏长期规划。造成了短期内大量土地进入市场，加剧了政府间的竞争，损害了长期利益。

四、工业用地招拍挂出让的合理建议

第一，注重工业园区规划，合理安排产业布局。工业园区规划与土地利用、交通环保等规划配套起来，立足于规划先进，坚持高标准、高起点，从现实可能的条件出发，正确引导企业行为方向，坚持开发一片、建成一片，投资一片、收益一片，形成良性循环，使经济发展成本最低、质量最好、污染物排放最少。

第二，完善配套工作，加大宣传力度。明确拟出让宗地权属，制作详细的招拍挂文件资料，协调各相关部门，保证招拍挂工作的顺利进行，同时加大宣传力度和推介，使企业对招拍挂地块有一个全面的、系统的了解，并通过报纸、电视等渠道把拟出让地块的投资价值、前景、优势及招拍挂的程序等内容进行全面的宣传报道。

第三，建立和完善建设用地跟踪管理制度。在项目施工过程中要定期巡查，为土地使用权人对项目开竣工期限、投资强度、容积率、建筑强度、绿地率、闲置情况等进行动态监管，在项目建成后必须到现场验收，检查是否严格按照批准的面积和使用条件利用土地，切实减少土地低效利用和隐形浪费现象的发生。

第四，调整现行的用地审批方式。针对有项目还是先供地的矛盾问题，笔者建议对规划区范围内的新增工业建设用地涉及农用地转用的土地征收的，实行分批次按土地开发整体方案办理用地审查报批手续，对规划区范围外的独立选址工业项目用地，则根据意向人的用地预申请报告及独立选址的前期要件，由土地储备机构作为前期业主，按程序办理用地审查报批手续。

（作者单位为山东招远市士国资源局）