浅析户籍制度改革与新型城镇化

作者简介：孙起（1988-），重庆交通大学硕士研究生，技术经济及管理专业，研究方向：可持续建设。

摘 要：持续半个多世纪的城乡二元制户籍结构迎来破冰之旅，户籍改革相关的多项制度改革将顺势推进，而配套改革的推进力度将直接影响到新型城镇化进程。人口城镇化作为新型城镇化过程中的重要一环，借助户籍制度改革的契机，将极大的解决农村转移人口及其他城镇常住人口落户城镇困难的问题，有效改变农民“城市工作、乡村生活”的现象。本文从新型城镇化中人口城镇化的角度出发，结合户籍制度改革的基本要点，浅析户籍制度改革在推动新型城镇化中的作用。

关键词：户籍制度改革；新型城镇化；人口城镇化

一、 引言

2014年7月30日，国务院印发并公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着十八届三中全会部署全面深化改革以来，全国性的全面户籍制度改革取得重大突破，持续长达半个多世纪的城乡二元制户籍结构迎来破冰之旅。《意见》提出进一步调整户口迁移政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。人口城镇化作为新型城镇化的重要一环，借助户籍制度改革的进程，将有力地打破长期以来束缚农民流动、阻碍城镇落户的制度壁垒，迎来新型城镇化发展的新突破。

二、 我国人口城镇化的存在问题

“人口城镇化”通常是指人口向城镇集中或是乡村地区向城镇地区转变，在这一过程中，乡村人口转变为城镇人口，城镇人口比重不断上升。反映人口城镇化的指标，是城镇人口占总人口的百分比。百分比高低因城乡划分标准而有所区别。根据我国现行人口城镇化率的统计方法，是以全国第六次人口普查的城镇化率为基础，通过调查抽样获得每年人口与城镇化的数据，从而进行推算得出结果。但是，根据中国社会科学院2013年发布的《城市蓝皮书》，当前中国真实的完全城镇化率仅为42.2%，与国家统计局发布的常住人口城镇化率相比要低10.4个百分点，这部分差距是由长期居住于城镇、却没有城镇户籍的流动居民造成的[1]。正是由于这种城乡二元户籍结构的影响，我国人口城镇化的过程中出现了一系列问题。

（一）人口城镇化速度远低于土地城镇化，失地农民数量激增。数据显示，自1990年至2011年的21年当中，城市建设用地面积以及城市建成面积都迅速增长，而相应的人口城镇化水平却并未有所提高。全国城市建成区的面积增长达到239%，城市建设用地面积扩大261%，而人口城镇化率仅仅增加了94%，空间扩张速度与人口城镇化增长速度的比值达到了惊人的2.54倍。根据国际标准，城市用地增长率与城市人口增长率的合理比值约为1—1.12，而我国数据显然已远远超标。部分地方政府打着“响应城镇化进程”的旗号，盲目扩大城市框架，滥占耕地，扩大城镇面积，在“经营城市”的理念之下，只求土地增值获取收益，助长了不合理拆迁的行为。这一过程中，失地农民不断增多而地方政府的后续保障却未能跟进，为社会稳定造成极大隐患；同时，农民在城镇落户制度迟迟难以推进，失地农民有利于城市与农村之间，难以安定下来。

（二）“半城镇化”现象明显，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。研究表明，全国80%以上的地级以上城市存在不同程度的半城镇化现象，且高常住人口城镇化往往伴随高半城镇化和低户籍人口城镇化[2]。虽然近些年来我国城镇化迅速发展，但城镇化的品质却尚显不足。农民工尽管在城镇化率统计中被计入城镇人口，但并未得到内部化以成为特定城镇人口。研究数据显示，目前仅1.7%农民工在城镇得以落户，户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低了近20百分点。这部分“城镇人口”流动性大，缺乏稳定性，转移城镇难度及融入过程阻力都比较大，进而导致一系列社会问题，如留守老幼妇孺问题、民工潮问题、城乡两栖人口问题等，这也形成了我国城镇化过程中最尴尬且影响极其广泛的家庭分离状况。

（三）“伪城镇化”现象突出，市民“有名无分”，地位不平等。受长期以来经济建设为中心导向的影响，长期以来，城镇化都片面强调土地城镇化，忽视人口城镇化的建设[3]。除了前文所述的城镇居民户籍改革始终悬而未决的根本问题，由此还引发了一系列城市居民及农民工之间待遇不平等、差距明显的问题。大量农民工尽管生活在城市，但是由于没有城市户口，长期被排斥在城镇化建设成果之外。城乡二元结构体制的长期存在还造成新转移城镇人口不能享受与本地居民同等的市民待遇。根据国家发改委城市和小城镇中心在广东的调查显示：在就业服务、医疗卫生、教育、社会保障、保障性住房等5大类17项福利及公共服务方面，本地居民全部可以享受，相应的外来人口却有多达10项为“不可享受”，另外，农民工在城镇自有住房拥有率仅为0.7%，可谓是“游离于城市边缘的弱势群体”。

三、 户籍制度改革为新型城镇化带来契机

综上分析，长期困扰新型城镇化的一大问题就是人口城镇化迟迟难以推进，而长期的城乡二元户籍制度却是人口城镇化发展的一大阻滞要素。因此，以《意见》发布为契机的户籍制度改革将从根本上化解人口城镇化过程中的一系列难题，打通堵塞在农村人口向城镇转移道路上的大石，为新型城镇化发展带来前所未有的契机。

（一） 户籍制度改革缓解人口在城镇落户的阻力。依据《意见》的要求，努力实现在2020年时使1亿左右的农业转移人口及其他常住人口能够落户城镇是本次户籍制度改革的重要目标。《意见》提出不同规模城镇户口迁移的不同政策，诸如北京、上海、广州等大都市，城市基础设施建设完善，经济发展迅猛，就业机会多，对外来人口有强烈的吸引力，但是却严格限制外来人口在本地落户；部分东部发达小城镇借助自身资源禀赋在近些年来也发展迅速，吸引了大量的外地前来就业人口，但是本地户籍人口却寥寥无几，外来人口难以获得本地户籍。《意见》要求全面放开建制镇和小城市落户限制，包括本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在当地申请登记常住户口。这不但对于吸纳以农民工为主的东部沿海发达地区的经济发展具有深远影响，也从根本上解决了外来人口落户难的问题。

（二） 户籍制度改革使得外来人口与本地人口平等享有权利。通过建立居住证制度，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，即可在居住地申领居住证。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的教育、就业、住房、社会福利等权利，其子女也可平等地享受教育权利。

四、 结语

以《意见》为核心的户籍制度改革是一项重大改革，其全面性、彻底性、广泛性是历次户籍改革所未有的。首先，这是一个总体改革，其直接推动力是新型城镇化建设；其次，户籍制度打破了新型城镇化长期面临的城镇落户难的问题，同样为新型城镇化形成强有力的推动；最后，这是一项综合配套改革，涉及到医疗、住房、教育等多方面，整体配套都需要配合推进。因此，本次户籍制度改革不仅是打破城乡二元结构的重要举措，也将直接关系到新型城镇化的成功与否。贯彻落实《意见》的内容，将有效检验户籍制度改革对于新型城镇化的促进作用。

（作者单位：重庆交通大学）

参考文献

[1] 屈小博 程杰.地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度[J].宏观经济，2013（3）：37-44.

[2] 李爱民.中国半城镇化研究[J].人口研究，2013-37（4）：80-90.

[3] 李玉明 陈建平.人的城镇化：我国城镇化转型发展的新思路[J].常州大学学报（社会科学版），2014-15（1）：34-38.