新型城镇化背景下农业转移人口的市民化研究

秦童

[摘要]随着新型城镇化进程的推进，我国在人口城镇化的表象下逐渐突显出人的城镇化的不足。文章以农业转移人口的市民化问题为切入点，分析人口城镇化过程中城镇人口与非户籍流动人口之间的分裂性，从多个视角来探析农业转移人口市民化进程中的推进程度，并提出几点建议，以促进农业转移人口的市民化和社会融合。

[关键词]新型城镇化；人口城镇化；农业转移人口

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621239

1问题提出

在今年的两会上，李克强总理的政府报告提出了“十三五”时期工作的主要目标和重大举措，其中任务之一就为“推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。”报告指出，进一步推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。以人为核心的新型城镇化服务于城乡一体化的需要，其重要使命就是让更多的农业人口成功地融入到城镇社会中，享受与城镇居民同一的基本权利和服务。

综观世界各国现代化的历史进程，其实质上便是从农业文明向工业文明转变的历史。农业转移人口，不仅仅是农业现代化下的农业人口向农业内部各系统的转移，同时也是工业化迅速发展中的农业人口向城镇非农业系统的转移。在工业化迅速发展的契机下，农业人口向城镇的转移不仅是农业现代化发展的重要途径，也是新型城镇化进程中不可或缺的力量。这对于提高城镇发展质量和水平，扩大内需，扩大消费的重大战略性举措。

人口城镇化无疑是城镇化发展的重要维度和衡量指标。我国人口城镇化水平从20世纪80年代的20%增加到2014年的5477%，人口城镇化比重得到很大提高。城镇中的非户籍流动人口数从20世纪80年代的600万左右上升到2014年的253亿，大量流动人口构成了人口城镇化水平提高的驱动力。但是，人口城镇化并没有实现人的城镇化。流动人口大量涌入城市，并在城镇中生活和就业，但他们中大部分没有成为这个城市的市民，他们没有均等化的待遇和福利，还受到一定的制度排斥和歧视。他们并没有完全融入城镇体系，只是处在城镇的边缘，是城市生活中的一个过客。

2多视角解析

虽然在2014年，我国人口城镇化水平达到5477%，但是按照户籍人口口径计算，正式的城镇化率仅为359%，这个差额显示出城镇化进程的分裂性，也显示出人口城镇化表象下人的城镇化的不足。政府所统计的人口城镇化水平与户籍城镇化率之间的189个百分点的差额，主要构成就是25亿左右的农业转移人口，在部分城镇中流动人口的劳动力数已然超过本地劳动力数，一些城镇中流动人口数量甚至达到本地人口的几十倍。那么，影响推进人口城镇化与农业转移人口市民化的主要因素有哪些呢？

首先是传统发展理念的影响，贪大求全、化地的观念，以及产业发展落后于城镇化都使得人口城镇化进程缓慢。

一是急速城镇化趋势，特别是土地城镇化速度太快。将城镇化的发展单纯定义为土地的城镇化，主要表现在每年近144%的过快发展速度。其次城市土地扩张速度过快，蔓延式发展出现空间失控现象：一个时期以来，我国城镇化更多地表现为土地的城镇化，城镇化水平成为地方政府干部政绩考核的重要指标，地方GDP和地方政府财政收入快速增长，进而带来地方政绩的增长，此时的城镇化率成为了片面追求高指标的工具。

二是产城发展不融合。城镇发展的基础原材料扩张空间有限，资源型城镇的生命周期有限，致使吸纳农业转移人口的数量与程度有限；经济发展和产业结构水平及就业岗位的增加不相适应，出现土地利用效率低下，空间产出率低的现象；此外，城镇经济中产业的发展并未跟上去，城镇功能也未进一步完善，导致了产城之间的严重脱节；与此同时，城镇在产业的发展和基础设施、公共服务的建设过程中，往往忽视了人的重要性，产城融合应该从“产”和“城”的二维融合向“产”“城”“人”三位一体高度融合转变。

其次是关于人口城镇化与农业转移人口市民化的推进方面：城乡发展严重不均，人们对农业转移人口主观上的看法以及农业转移人口的较强流动性都加大了推进的难度。

一是城镇化发展的两极化，首先表现在城乡收入差距大，农业与非农业之间收入差距扩大，这是来自非农产业、城镇的拉动力；其次，不同发展规模的城市吸纳农业转移人口，即吸引农村人口进入城市生活的能力各不相同，农村人口去往大城市的迁移意愿强烈，导致城乡之间、城镇之间规模发展差距的不平衡，使得中国的城镇化成为了大城镇的城镇化。虽然大城市进入门槛高、生活成本高，这部分转移人口向往大城市与农民的承受能力不足之间的矛盾，这使得异地城镇化得到高度发展。

二是从主观上，一方面，农村社会发展带来观念、文化等方面的变化，引起了人们对乡—城转移的主观心理状态的变化；另一方面，当农业转移人口进入城市之后，出现转移人口迁移思想融入问题，农业转移人口的城市融入能力建设和社会关系再造。以及城市市民对农村转移人口的偏见。

三是从城乡之间流动就业，以及常住人口、在城镇就业的未落户人口这一方面。随迁子女的教育问题、住房、医疗、社会保险等覆盖率低。其中最主要的是随迁子女教育的转移成本。城镇中推进机制不健全，户籍制度等制度因素不完善。农民进入城镇后难以享受到市民的公共服务。

3战略建议

首先，在宏观层面：关键在于新型城镇化治理，需要推动公共服务均等化和加快包容性城市的建设。清华大学公共管理学院院长薛澜认为，公共治理与制度创新是实施以人为本的城镇化理念的关键。主要表现在一是要明确城镇居民是中国城镇化治理的基础；二是为城镇居民提供共享的基本公共服务，这是城镇化治理的首要任务，尤为重要的是保障农业转移人口的随迁子女享有受教育的权利，并且需完善公共就业创业服务体系，保障农业转移人口就业问题；三是建设包容性城市，加强对农业转移人口的人文关怀。

其次，在中观层面：产城融合新型城镇化的发展需要工业化支持，需要走工业化与城镇化互为动力、共同发展的道路。如果说，工业化是产业结构的变迁，城镇化是空间结构的变革，那么，经济发展就是产业结构与空间结构在不同区域的耦合。因而可知，在建设新型城镇化过程当中，需要合理促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并逐渐形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

最后，在微观层面：新型城镇化建设中不能忽视人的重要性，人要成为新型城镇化的推动者。新型城镇化不仅是让人口进入城市的低水平城镇化，而且还是全面提高公共服务水平和人民生活的高质量城镇化。人的城镇化以追求人的全面发展为根本目标，关键是让农业转移人口真正融入到城镇生活和工作中。一方面，需要亟待转变农业转移人口的生活观念，改变在农村中的旧的生活习俗，以新市民的姿态融入城镇生活；另一方面，这部分农业转移人口，无论是主动进城务工还是被动参与城镇化，在城镇工作中都需要发挥自身的潜能，来推动城镇工业化进程。

4结论

在推进农业转移人口市民化进程中，不仅要重视对市民化进程的落实，从另一个角度来看，更需要推动就近城镇化与就地城镇化建设，来减轻大城市的负担，降低异地城镇化率。一方面要加快推进现代农业和社会主义新农村建设，以现代农业为主动力推进新型城镇化建设，减轻与城市工业竞争原材料的压力，这可以降低新型城镇化的制度障碍和成本，促进地区均衡发展；另一方面，推进就近城镇化和就地城镇化，可以减轻人口城镇化中，政府在城镇社会保障、住房医疗等方面财政支出的困境，也同样有利于农业和乡村可持续发展城镇工业健康发展。推动人口城镇化以及农业转移人口市民化和社会融合，才能增加生活消费和形成稳定的经济内需，从而使城镇化能够实现可持续的经济繁荣和社会进步。在人口城镇化的过程中促进人的城镇化和市民化，已经成为我国超大规模城镇化发展、解决中国城乡二元结构和实现有序城镇化的核心性建设任务。

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