加快明确草原权属

刘乐乐++++李占婷

摘要：草原包括天然草原和人工草原，既是生态系统组成部分，又是人类畜牧业赖以生存的基地，对保障畜牧业发展具有不可替代的作用，对于维持生物圈的稳定具有重要意义。但是，由于几十年来对草原过度不合理的开发利用，草原监管的缺失，造成了草场严重退化，草场载畜量锐减，水土大量流失，草原生态系统中的野生生物资源受到了破坏，生态环境极其脆弱，可持续发展问题受到了挑战。造成这一状况的主要原因就是长期以来草原权属不明，导致草原管理和建设的迟滞、弱化。

草原权属的确定是依法明确国土资源中应该是草原的土地的草原属性及其所有权和使用权。为更好地促进草原监理事业的发展，保障草原生态安全、推进草原地区经济社会进步我们必须进行草原确权，本文就内蒙古自治区草原确权承包工作的现状以及存在的问题进行了分析，并对下一步工作给出了建议。

关键词：草原确权 现状分析 政策建议

多年以来，因为草原界线不明、权属不清、经营机制不健全、使用流转不合规范、经营责任无法落实等因素的影响，自治区一些地方乱垦、乱占、滥牧等破坏现象尤为突出，草原退化的现象日益严重，给生态环境带来了极大的挑战与威胁，这也导致草原纠纷事件频频发生。 草原确权是指在草原资源调查的基础上，确定草原权属性质，核发草原所有权证或使用权证。草原权属确定后，一是有利于树立群众保护资源的意识；二是有利于草地承包制在群众中的落实，调动广大群众参与生态建设的积极性；三是有利于草地资源的科学开发合理应用；四是有利于植物多样性的保护、生物链的连接；五是有利于水土保护，防止水土流失；六是有利于草地依法监管；七是有利于资源的可持续利用。这必将对建立全民生态文明观以及文明的生产方式和文明的生活方式产生积极而深远的影响。

一、背景

（一）草原确权承包的必要性

1、贯彻落实《草原法》，必须要明确草原权属

明确草原权属包括两层含义，一是落实草原四至，明确草原资源的范围和方位；二是落实草原所有权、使用权和承包经营权，解决草原属于国家所有还是集体所有，规定谁来使用，如何使用等问题。《草原法》等相关法规是针对草原而言的，如果不开展草原确权工作，就无法明确草原在那里、面积有多大的问题，贯落《草原法》则无从谈起。

2、争取草原保护建设项目，必须要明确草原权属

农业部及国家发改委、财政部等有关部门都明确提出各类草原保护建设项目均要落实在权属明晰、承包制并完善的草原上。如果不开展草原确权工作，我们将失去向国家申请各类草原保护建设项目的资格。

3、对草原实行有效管理，必须要明确草原权属

所谓的“草原无主、管理无序、使用无偿、破坏无罪”，根源在于没有明确草原权属。没有明确的权属，就没有合法的发包主体和发包对象，因此无法落实承包经营制等有效管理措施，导致草原被不断地开垦、侵占和破坏，宝贵的草原资源被逐年吞蚀。

4、维护内蒙古地区草原生态安全，必须要明确草原权属

只有草原植被才能形成长期稳定的绿色植被。这里，只有草原绿了，生态才能好起来。开展草原确权和承包经营，使草原保护建设步入法制化管理轨道，对维护我省及至东北地区的生态安全具有特殊的功能和作用。

（二）国内现状

1、内蒙古自治区草地确权艰难前行

2011年发生的两起事件，将人们的目光聚焦到内蒙古大草原，如今我们非常关注的一点就是草原的确权问题。2011年5月11日、15日，内蒙古阿巴嘎旗、锡林郭勒盟西乌旗分别发生了当地农牧民与煤矿工人的冲突事件，这两个事件看似是周边牧民、居民与草原的矿产企业因环境污染而产生纠纷的简单案例，但根本原因却是牧区土地产权不明。 这再次提醒我们，“明确产权”与“杜绝腐败”和促进可持续发展之间，有着千丝万缕的联系。产权不清，容易滋生贪腐、渎职集团；产权不清，也容易激化矛盾，引发社会问题。上述两起冲突不仅是草原开矿企业因环境污染与周边牧民、居民产生纠纷的单纯案例，在其背后，牧区土地产权不明，造成牧民的财产遭到侵害，才是酿成冲突的深层原因。

现在草原利用的主体多元化，草场虽说属于某个地区，但从草场承包经营到户后，一些地方政府随意想要哪块草场就要哪块，想挖哪儿就挖哪儿。没有规则，乱开矿十多年，绝大多数没有依法经过2/3以上村民同意，这个现象背后，就是确权问题。我们需要在新的形势下进行新的确权，用法律形式确定。国家特别需要煤，但更须趁此机会为牧民的土地确权。

2、辽宁草原确权工作开创全国农区先河

多年来因为草原权属不明、监管不力，导致毁草种树、垦草种粮、滥垦乱占等现象严重，还有由于受气候干旱、过度放牧等因素的影响，辽宁省草原资源面积大幅减少。为了实现保护草原生态安全发展地方经济等目标的实现，辽宁省围绕草原权属确定、承包经营等方面开展工作，政府先后组织实施了畜牧业倍增计划和现代畜牧业推进计划，把推进草原确权和承包经营，加强草原保护建设，实现草原可持续发展作为促进地区经济健康发展的重点。到2010年底，全省累计完成草原确权面积1327万亩，占全省2009年土地资源第二次调查草原面积的80%，其中90%以上草原确权落实了承包经营责任制，实现了预期目标，为实现草原依法监管和永续利用、农牧业健康发展奠定了良好的基础。

二、存在的主要问题

（一）宣传不够

这几十年来，普法宣传不够，很多牧民不知道自己对土地到底拥有怎样的权利，也不了解确定这些权利的具体手续。针对目前内蒙古草原地区土地产权主体模糊的现状，既不能够体现法律的作用，又危害了牧民的利益，持续和加重了草原荒漠化。

（二）信息不公开

现在内蒙古很多地方不肯公开上世纪80年代初的土地确权文件，更别提更早的文件了。其实越早的文件越有权威性，是最原始的统计资料。1984年的同类文件标记清晰，是二级机密，解密时间应为20年。”endprint

（三）草原开矿

现在草原利用的主体多元化，草场虽说属于某个地区，但从草场承包经营到户后，一些地方政府随意想要哪块草场就要哪块，想挖哪儿就挖哪儿。没有规则，乱开矿十多年，绝大多数没有依法经过2/3以上村民同意，这个现象背后，就是确权问题。我们需要在新的形势下进行新的确权，用法律形式确定。国家特别需要煤，但更须趁此机会为牧民的土地确权。

三、政策建议

我们需要将草原确权工作纳入各市政府考核内容，通过各级政府的积极推动及全省广大草业科技工作者的共同努力进一步推动内蒙古自治区的草原确权工作，为草原资源保护和建设工作打下良好的基础。结合确权工作中存在的问题，提出以下四点建议：

（一）加强宣传，提升公民的法治权利意识

草原承包关系到国家补助奖励资金能否真正发挥效益，也关系到广大农牧民群众的切身利益。因此，我们要充分利用农村集市、电台报纸、张贴标语等形式扩大宣传面，向基层干部和广大农牧民宣传草原确权的意义，让农牧民群众的理解、支持和自觉的参与成为草原确权承包工作顺利实施的保障。同时，我们也要通过各种形式扩大草原确权工作的社会影响力，使各级政府更加重视草原确权工作，明确草原确权的职责，提高依法利用和管理草原的理念，调动他们的积极性，为实施草原确权承包工作营造良好的环境。

（二）推动地方政府信息公开，尤其是各级政府原始档案公开

信息不公开，再加上牧民法治和权利意识淡薄，是滋生官员贪腐的温床。把相关文件翻译成蒙文，发给农牧民，提醒他们去登记，以后建设用地就可以市场化，牧民也可以以土地入股，通过召开牧民大会商量赔偿或出租的价格，不让贪官控制。

（三）联系实际，妥善处理问题

国家需要煤，又需要保护草原，怎么来权衡，就要靠规则。通过确权登记可以保护集体土地资源，增加农民集体建设用地进入市场后的收益，合理的解决两者间的利益纠纷 。

（四）加强领导、精心组织、增加投入，保障草原权属确定工作顺利实施

成立以各部门成员为单位的草原确权领导小组，全面负责草原确权工作的组织、领导、协调、实施工作。聘请有丰富草原工作经验专家授课，各村都成立相关专门工作机构，抽调熟悉地域边界的工作人员配合区草原监理所实地勘界。抓好调查人员的岗前培训工作，在实际调查前，组织草业技术人员参加草原资源调查培训班，使调查人员熟练掌握了GPS的使用技术，能够依据现有草地实际情况，对确定草地边邻四至进行准确定点，加入航线和存点，并能独立将测量数据录入软件电子存档。将草原确权工作纳入年度考核指标，制定奖惩制度，激励调查人员的工作热情。草原承包工作是一项庞大、复杂的系统工程，需要大量的人力、物力、财力支持。财政部门要安排必要的工作经费，保障草原承包工作的顺利实施。确权前应准备好调查所需设备器材，主要包括：GPS卫星定位仪、坡度仪、笔记本电脑、数码相机等，以确保工作顺利进行。

四、结束语

如今，随着我国草原确权工作的深入推进，已经很好地激发了广大农牧民保护草原、发展畜牧业的热情。投入力度不断加大，草原建设的规模和质量逐步提高。明确草原的权属，进一步完善草原承包经营制度是早日落实草原各项政策的保障。草原确权工作对于有效保护、合理利用草原资源，促进畜牧业发展，维护农牧民合法权益具有非常重要的意义。

我们要加快草原监理体系的建设，狠抓薄弱环节，突出重点内容，加大监管力度，明确各级工作目标。正视和解决草原承包工作中存在的主要问题，积极推进落实草原承包工作；立足保护，切实落实草原保护基本制度；注重监管，积极开展草原野生植物资源管理、草原防火和草地病虫害预测预报工作；强化体系，切实增强草原执法监理能力；积极指导，合理利用草原促进畜牧业发展。

通过明确草原所有权和使用权，保障了草原权利人的合法权益，解决“草原无主，使用无偿、破坏无罪”的问题，有效遏制“三化和水土流失”，实现“让我保护草原环境到我要保护草原环境”的转变。草原确权工作将对内蒙古自治区的生态建设起到积极促进作用。为自治区生态安全、农村经济发展创造有利条件。

参考文献：

[1]李志刚，迟耀强，师娜，谢娜.浅谈草原确权工作[J].草业与畜牧 2009（01）

[2]张振芳，候宇.草原确权为草原保护与建设奠基[N].朝阳日报2008（08）

[3]任重远.确权问题是草原保护的关键[N].中国畜牧兽医报. 2012（12）endprint