农民工子女教育问题产生的政策法规因素探究

郑毅敏 孙志刚

（西安财经学院，陕西西安 710100）お

摘要

基于农村青年市民化调查问卷，得出农民工子女面临城乡入托入学两难的境地。认为教育政策及法规执行上缺乏强制性、财政性教育经费投入不足和分担机制不科学、户籍制度限制等是造成农民工子女城市接受教育困难的主要原因。通过以立法形式明确政府责任，保障教育公共产品供给；明确相关法律条文，维护农民工子女平等受教育权；加大政府财政性教育经费的投入，向农民工主要输入地倾斜；建立学龄儿童电子档案，消除二元户籍制度限制；完善政绩考核体系，将教育事业发展纳入考核范畴等措施，探索农民工子女 “就地入学”的管理服务路径。

关键词 农民工子女；入托入学；两难困境；教育政策与法规

中图分类号 S-01B文献标识码 A文章编号 0517-6611（2014）19-06495-02

Policies and Regulations Factors for Migrant Workers Children Education Issues—Based on Survey of Rural Young People

ZHENG Yi瞞in et al

(Xian University of Finance and Economics, Xian, Shaanxi 710100)

Abstract Based on survey of rural young people, children of migrant workers come to face the dilemma of urban and rural nursery school. It was thought that the lack of mandatory on implementation of education policies and regulations, financial education funding shortage,sharing mechanism unscientific, household registration system restriction are the main causes of difficulty of migrant workers children receive education in city. Several suggestions were put forward, including through legislation form to definite government responsibility and protect the supply of educational public goods; clear relevant legal provisions and maintain migrant workers children equal right to education; increase government's education budget input; establish school瞐ge children electronics file, eliminate the dual household registration system limits; improve the performance evaluation system, the development of education and other measures included in the scope of the assessment, explore children of migrant workers' enrollment in situ management service path.

Key words Generation of migrant workers; Nursery school; Dilemma; Education policy and law

基金项目 陕西省软科学研究计划项目（2011KRM66）的阶段性成果。

作者简介

郑毅敏(1965-)，女，天津人，副教授，硕士生导师，从事农业经济、劳动经济研究。

收稿日期 20140530

据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》数据，2012年全国农民工总量达到26 261万，其中40岁以下农民工所占比重为59.3%，约为15 573万。这个群体不仅规模庞大，而且因为其文化水平、职业技能、城市适应性等特征已经逐渐成为市民化的主体。但是在其市民化进程中，子女的教育问题却是一个不能回避的问题。因为在这一较易市民化的农民工群体背后，尚有7 000万农民工子女，其中年龄在14周岁以下的约有4 000万［1］。7 000万农民工子女的教育问题，包括4 000万14周岁以下的青少年和儿童的基础性教育，早已是我国各级政府亟待解决的问题。

目前，对农民工子女教育问题的研究主要有下述3种观点：第一种观点强调政府在解决农民工子女教育问题中应起主导作用。认为保护农民工子女的受教育权是政府的责任，解决这一问题应从“道义性扶贫”转向“制度性扶贫”［2］；应从健全完善“两为主”政策的执行监督，营造对农民工及其子女尊重和认同的方面解决农民工子女教育问题［3］；改革现行政策，建立以省市政府为主，将农民工子女义务教育全面纳入财政保障的经费负担制度［4］。第二种观点是从社会的角度分析农民工子女的平等教育问题，指出教育不平等的弊端，呼吁平等对待农民工子女，让其与城市同龄儿童“融合”［5］；同时从社会政策支持角度来保护农民工子女的受教育权［6］。第三种观点是从农民工子女是否随父母流动造成的后果角度分析农民工子女教育问题，指出随父母流动更能促进其健康发展［7］。

从以上简要综述可以看出，众多学者对我国农民工子女的教育问题做了实证与规范分析，强调政府应在解决农民工子女教育问题中发挥作用，但在如何发挥政府作用方面，尚未达成共识。笔者以为，教育的根本属性是一种公共产品，政府应成为提供教育公共产品、实现教育公平的第一责任人。笔者基于农村青年市民化调查问卷，得出农民工子女面临城乡入托入学两难的境地，并在此基础上探究其在城市接受教育困难的政策法规原因。

1 农民工子女教育问题的提出

为了研究青年农民工市民化问题，西安财经学院“陕西新生代农民工市民化的政策绩效与优化研究”课题组面向全国发放1 000份调查问卷，回收834份。其中涉及33岁以下农民工的问卷327份，对327份调查问卷中农民工子女教育问题相关选项进行数据处理，基本情况如表1。

表1 入托与义务教育学校类型选择

项目 学校类型 比例∥%

入托 家乡地公办幼儿园 39.948

家乡地民办幼儿园 30.412

打工地公办幼儿园 16.237

打工地民办幼儿园 13.402

义务教育 家乡地公办学校 54.569

家乡地民办学校 11.021

打工地公办学校 28.225

打工地农民工学校 6.182

1.1 青年农民工子女学前教育与义务教育学校类型的选择情况

依据表1数据，农民工子女无论是入托还是入学，学校的类型选择多以家乡公办幼儿园和公办学校为首选，其次是家乡民办幼儿园和民办学校，再次才是打工地的公办幼儿园和公办学校，最后是打工地的民办幼儿园和民办学校。

1.2 青年农民工子女学前教育与义务教育的学费及杂费缴费情况

表2反映的是青年农民工子女在接受学前教育与义务教育时学费及杂费的缴费情况。对于是否享受政府提供的进城务工人员子女入学报名、学费减免优惠政策的问题选项，选择享受过的占到23.287%，选择没有享受过的占到52.328%，选择根本就不知道有该政策的占到24.383%。

表2 入托费及义务教育入学费用的交送情况

项目 缴费情况 比例∥%

入托、入园 只交托儿费及杂费 76.315

要交托儿费、杂费及赞助费 23.684

义务教育 只交学杂费及书本费 75.338

要交学杂费、书本费及赞助费 23.848

综上可得，有近70%的农民工选择将子女留在家乡接受学前教育和义务教育。但是由于家乡的教育机构大多都存在师资力量薄弱、办学条件差、安全隐患较多等问题，还会产生学校教育与家庭教育衔接的断层，故容易造成 “留守儿童”问题。少数在城市接受教育的农民工子女，虽然避免了“留守儿童”问题，但是却由于无力承担公办学校的各种费用，只能让孩子进入简陋的民办学校及办学点学习，这就又会遇到类似家乡地学校的问题。对于幸运进入城市公办学校借读的孩子来说，尽管他们可以接受优质、正规、系统的基础教育，但是作为借读生不可避免地会受到歧视及差别┒源。

所以，农民工子女无论是在家乡所在地还是在城市，入托入学都遇到难以解决的问题，陷入城乡两难的境地。

2 关于农民工子女教育政策及法规的分析

针对农民工子女在家乡就学入托会产生留守儿童问题，在城市入托入学又遇到各种障碍的现实，笔者从政策法规方面探讨农民工子女城市就学难的成因。

2.1 现有政策及法规情况

2001年教育部颁布《幼儿园教育指导纲要（试行）》，指出：“随着流动人口数量的增加、城镇化水平的提高和农村人口的转移，这些人群中儿童的保健、教育、保护问题亟待解决”。

2003年国务院转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》要求：“各地区要采取措施确保低收入家庭和流动人口的子女享有接受幼儿教育的机会”。

2001年出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要求“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。

2006年《中华人民共和国义务教育法（修订案）》规定：“父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。政府开始尝试以法律的形式，将解决农民工子女义务教育问题推向一个新的阶段。

2.2 教育政策及法规中有待完善的部分

虽然国家制定了一系列政策及法规来解决农民工子女学前教育与义务教育问题，但是效果并不理想。究其原因，可以从以下几个方面来分析。

2.2.1

教育政策及法规执行上缺乏强制性。我国对于农民工子女接受学前和义务教育的政策基本上以“规定”、“纲要”或者“意见”形式给出，《义务教育法》也只是做了简单的规定，法律上缺乏强制性。这种制度上的缺陷，加上教育领域的“市场化”改革，造成农民工子女接受教育困难，引发包括农民工子女在内的弱势儿童接受教育机会与条件的不公平，使政府忽视或者轻视，甚至放弃了对教育的投入与引导责任。

2.2.2

各级政府财政承担的教育经费投入责任不明确。中央政府通过一系列文件，明确了流入地政府应该承担的农民工子女义务教育经费责任，但没有明确各级政府应承担的责任。所以，这项教育经费负担政策是一项模糊政策，容易使责任转嫁到下一级政府，最终造成实际教育经费承担者是承担能力弱的县区一级政府的事实。另外，我国财政性教育经费占GDP的比例一直低于4%，直到2012年刚刚突破4%这一目标［8］。总体投入不足，流出地发展本地教育困难，流入地无力承担如此多的农民工子女接受义务教育，三方因素共同造成农民工子女接受教育的两难困境。

2.2.3

二元户籍制度的限制。我国的户籍制度不仅是履行人口登记管理职能的制度，而且是附加了一系列的权利、义务、保障、价值，影响到资源配置和利益分配的政治法律经济制度。反映到教育方面，不论是教育经费拨付方式，还是政府评判教育发展水平，都是以当地户籍的人口为基础进行的。这种捆绑的、分割的二元户籍制度，使当地政府缺乏接受农民工子女的动力。

2.2.4

各地政府对教育事业的发展重视不够。改革开放以来，我国经济快速发展，各地政府为实现经济的跨越式发展以及应对政绩考核，陷入牺牲“不太重要”的教育事业，从而单方面发展经济的误区，这就导致本来捉襟见肘的财政大部分向经济建设倾斜，教育经费的投入严重不足。

3 针对农民工子女教育问题的政策法规建议

政府对教育这一公共产品应承担“财政投入、服务管理和公平保障”等一系列的范围广泛的责任。

3.1 以立法形式明确政府责任，保障教育公共产品供└

首先是政府的财政投入责任。农民工子女无法进入城市正规教育体系接受教育，与城市公办学校坚持当地户籍儿童优先入学有很大关系，而造成这一现状的主要原因在于城市教育资源的短缺。解决这个问题需要各级政府切实落实提供教育这一公共产品的义务，上升到法律高度，强制各级政府正视并解决这一问题。

其次是政府的服务管理责任。短期内让所有农民工子女都进入公办学校就读不大现实，大量设施简陋的民办学校仍会存在。对此，政府应加强对各种层次学校的服务、监督、管理，提供安全的教学场所和必备的师资条件，保障青少年的健康成长。可以在立法中以专章的形式对民办学校的设置条件、政府财政资助、监督考核、接受农民工子女奖励制度等内容予以明确规定。

再次是政府的公平促进责任。教育具有典型的公共产品属性特征，政府作为“保管者”，应当积极履行公平促进职

责，积极改善农民工子女接受教育面临的种种权利失衡现状。在教育立法中应当以具体条文形式，将针对农民工子女的公平促进与弱势补偿措施确定下来，弥补由于种种制度性或社会性歧视造成的不平等状况。

3.2 明确相关法律条文，维护农民工子女平等受教育┤ 农民工子女教育问题的解决，不仅要明确政府方面的责任，同时也需要农民工自己做出竭尽所能的努力。因此，在关于农民工子女教育立法过程中，应以具体条文逐一明确诸如就学机会向谁提出，就学条件由谁来提供，公民如何监督政府等关联自主权有效行使的程序设定问题。农民工群体只有广泛而充分地行使自己的权利，才能妥善解决子女教育┪侍狻＊

3.3 加大政府财政性教育经费的投入，向农民工主要输入地倾斜

除了应不断加大财政性教育经费的总量投入外，经费分配上还要向农民工主要输入地倾斜，以期提高经费使用效率和减小输入地的财政压力。改变以往教育投入主要靠当地政府，尤其是县区政府的现状。做到以加大中央与省级政府投入为主，地方政府合理拨付使用经费，提高当地容纳农民工子女的能力。同时做好教育款项使用的监督工作，使其真正有效用于教育事业发展。

3.4 建立学龄儿童电子档案，消除二元户籍制度限制

可以尝试在人口普查的基础上，给适龄入学儿童建立全国通用的电子档案，使中央财政及各级财政拨付的教育经费跟电子档案捆绑，做到款随人走，专款专用，逐步消除户籍限制。这样可以避免流入地与流出地政府因经费问题相互推卸责任，明确要求学生流入地政府按照电子档案显示的信息承担相应责任。当然，流入地政府除根据电子档案接收流出地政府转入的教育经费外，还可申请中央财政的倾斜，从而减轻自身的压力。

3.5 完善政绩考核体系，将教育事业发展纳入考核范┏

完善现行的政绩考核体系，设立具体政绩考核条款并给予适当的比重，将教育事业的发展程度纳入政绩考核范围。通过相应条款，鼓励当地政府接纳农民工子女入学，特别注意考核农民工子女入学后的成长现状，杜绝仅为政绩工程而接纳农民工子女，接纳后却又放任不管的现象发生。

参考文献

［1］ 訾慧.外来务工者子女教育问题与对策［D］.呼和浩特：内蒙古师范大学，2013.

［2］ 周佳.遏制贫困：关于农民工子女受教育问题的思考和对策建议［J］.中国教育学刊,2003（10）：13-16.

［3］ 岳伟，于利晶.“两为主”政策执行失真的原因及对策研究［J］.教育理论与实践，2013（17）：11-14.

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［5］ 郭姗姗，周谊.从美国的“隔离但平等”的判决看我国的农民工子女教育问题［J］.外国中小学教育，2007（3）：34-36.

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［8］ 李丽萍.4%做大的蛋糕切给了谁［N］.中国青年报，2013-03-05（04）.