从减少交易费用的视角看政府功能采购

李学谦　刘潇钺

摘要：科斯提出的交易费用概念，在社会发展过程中普遍存在，特别是在政府采购的过程中，影响着采购目标的实现和采购质量的保证。本文试图通过分析北京市农民住宅抗震节能工作实施方案，从农村建设的角度来探索这一问题。

关键词：交易费用；政府采购；抗震节能；政策

科斯在《企业的性质》一文中首次提出“交易费用”的思想，经过追随者的不断研究和完善，交易费用可以总结为：因信息不对称造成的达成交易所支付的成本与费用，包括搜索信息成本、合约谈判成本、监督合约施行等成本。政府采购具有为满足社会公共需要而进行采购活动的公益性属性，但作为市场交易的主体之一，必须遵循市场资源配置的规则，因此在采购过程中必然存在交易费用的问题。

政府采购作为市场活动的一部分，需要树立成本收益意识。要明晰采购目的、界定采购功能，并分析实现各项功能所付出的相应成本，以最小的支出实现“必要功能”，剔除“多余功能”，衡量“附加功能”的成本受益比，最终做到钱尽其用。

采购功能界定可以通过在招标采购中对采购对象具体功能描述实现。比如公车采购可以在招标书中描述为：运输载重区间值、运行速度区间值、安全系数区间值等，凡是符合运输功能、快捷功能、安全功能区间值的产品都可以参与投标。采购支出成本也容易衡量，实现必要功能的产品以价低者胜。难点在于如何细化衡量达成政府必要功能发生的全社会的交易费用，比如政府采购公车会有众多企业参与竞争，每一个企业都要投入资源研究报价方案、撰写标书、疏通关系，政府要组织专家逐项评估、可能会组织多轮竞价，这些环节的所产生的隐形成本便是交易费用的一种。制度经济学着力于产权制度与相应的激励、经济行为相互关系的经济学研究，重点讨论不同的制度安排如何减少交易费用，分析资源配置效率与社会总体经济效益的损益。现以《北京市农民住宅抗震节能工作实施方案（2013年）》这一制度安排为具体案例，分析该项制度安排如何降低政府功能采购方面的交易费用，实现社会总体收益最大化这一政策目标。

一、简要介绍北京市农村抗震节能减排工作实施方案的制度安排

北京市农村住宅抗震节能工作实施方案（后文简称为制度安排）作为一项制度安排从“大”政府采购的本质上可以理解为政府对农民住宅节能抗震功能的采购。实施的主要措施是以奖代补 根据政府引导、农民主体、操作规范、统筹推进的原则实现计划组织安排5万户农宅抗震节能改造工作。重点支持农宅新建翻建和抗震节能综合改造的政府采购目标。

主要流程为：

1.农户或村集体自愿申报。农民住宅新建翻建或抗震节能综合改造采取农户或村集体自愿申报的方式。

2.专业机构进行鉴定，估改造方案要经区县住房城乡建设委组织专家讨论通过后方可实施。

3.制定施工方案单（散）户或整村进行新建翻建的农宅，由农户自主实施的，可委托由农户择定的施工单位提出施工方案，承建工匠须参加区县住房城乡建设委举行的相关培训；由村集体统一组织实施新建翻建农宅的，可委托由村集体择定的施工单位提出施工方案，施工方案必须符合市相关部门提出的建设内容、标准和要求；

4.施工监理和验收，区县住房城乡建设委确定施工监理单位，施工监理单位负责对本区县农民住宅新建翻建或抗震节能综合改造的监理，农户或村集体选择的本村农民也可参与施工监理。新建翻建或综合改造完成后，由区县新农办、住房城乡建设委组织相关部门和专家进行验收。

5. 资金奖励与配套。市政府按照新建翻建及综合改造每户2万元的标准，对区县政府予以奖励，奖励资金由各区县统筹使用。

二、 从减少交易费用的视角分析该项制度的政策效果和利弊得失

政府以每户两万元的固定成本支出实现抗震节能功能采购目标的同时减少了全社会的信息搜寻成本、合约谈判成本、监督合约施行等成本，从这个角度出发，可以分析该项制度存在以下优势：

第一，该项制度安排有利于实现政府采购对象分散决策的科学性和合理性。农民作为住房改造的主体最了解自己的实际情况，简单衡量成本收益后便可以作出是否改造的决定，达成采购合约的搜寻信息成本可以相应降低，并且不存在合约谈判成本，凡是有利可图的政府采购对象都可以自行履行合约。该项制度安排尊重了农民作为改善居住条件提供节能抗震功能的政府采购对象的主体地位。

第二，该项制度安排能够用可控的支出、低交易成本实现政策目标。首先政府对提供该项功能的农户每户补助两万元的成本是可控和固定的。通过农民自主申报、自行施工、政府验收检查、奖励补助的方法可以减少中间的寻租环节，农民既是提供政府采购功能的主体又是该项功能受益的对象，固定资金奖励的方式激发了农民的改造积极性，政府在监督合约实施方面的支出可以相应减少，因为很少有人会在建设自己的房屋过程中偷工减料。这里面整个社会的交易成本是非常低的，政府补助的就是农民所得的。

第三，该项制度安排对于促进农村经济、扩大社会内需有较强的正外部性。抗震节能改造需要建筑工人，增加了农闲期间农民的收入，而且这种打散工收入基本上超过了农民从事农业生产的收入。另外进行翻新、改造施工会刺激钢筋、水泥、装修等方面的需求，产业带动作用强，具有较强的社会正外部性。

该制度在实现政府功能采购目标的同时减少了社会交易费用，具有进步意义。但客观上存在着如下缺陷与不足：

首先，该项制度安排在结果上可能存在一定程度的不公平因素，造成社会弱势群体福利的受损。政府支出抗震节能奖励经费是为了采购农民进行危房抗震改造和节能升级的功能，但是从结果上看这项制度容易造成中等收入以上的农民受益，而真正生活在危房里的困难农民可能因无法支付抗震节能改建的其他自筹支出而无法享受该项制度。

其次，该项制度安排从长远上看具有加速、透支市场需求效应，造成社会长期利益的受损。汶川发生地震后政府决定对危房和不节能的房子进行改造，这本来是一件非常好的政府功能采购安排。但是农民不确定该项制度是否具有持续性，因此会抓紧机会进行改造建设工作，个别家庭存在负债盖房的情形。房屋是耐用品，农村一般房屋更新的年限是50年，因此有些不需要或不急迫需要更新的房屋可能会有更新的冲动，因为只要提前翻盖房屋的时间成本低于财政奖励的两万元补贴，翻新就是有利可图的。这客观上加快了房屋更新的速度并透支了有效需求。

最后，如果是村委会集体进行改建的话，需要区县指定的施工单位进行设计施工。这对私人工程队的收益具有挤出效应，并且容易产生政府与施工方的寻租和质量问题。

三、从减少交易费用的视角简要谈谈对该项政府功能采购制度的改进建议

根据上述分析的优势和不足，从减少交易费用的视角实现政府节能抗震功能采购的目标，同时达成社会总体福利最大化，可以认为该项制度安排可以做以下几方面的改进：

首先，健全对农村困难群众危房抗震节能改造的兜底政策。对于居住的房屋鉴定为危房，但确实没有能力进行改造的困难农民进行全额财政补贴，这要综合考虑各区县的财政收入水平，可以根据具体情况制定扶助标准、扶助名额、登记等待制度。

其次，明确该项功能采购制度的延续性。要将该项制度进行长久化执行，尤其要做好制度的宣传讲解工作。避免农民因为担心制度的退出而提前、超能力的进行房屋改建工作。

最后，建议取消对施工方的准入资格限制。农民或村委会可以自行选择施工方，因此造成的对于质量的不确定性可以通过加强验收标准进行规避，要尽量减少中间的制度障碍和层级，从而降低交易成本和寻租概率。（作者单位：中央财经大学）