我国建立“三权制约协调机制”探论

艾年武

（中共西安市委党校，西安710054）

2002年初，中央编办决定在深圳、顺德、晋江等五个市（区）进行将决策、执行、监督适度分开的改革试点。同年，党的十六大报告正式提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相互协调的要求，继续推进政府机构改革”。2003年，深圳市公布《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，正式开始了以“行政三分制”为基本思路的政府管理体制创新。此后该探索一度中止。党的十七大报告强调，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”﹙简称“三权制约协调机制”﹚。自此，“行政三分制”改革重新启动。以十七大为标志，“行政三分制”改革呈扩大和深化的趋势。党的十八大报告指出，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，深化了对“三权制约协调机制”的认识，对建立健全该机制做出了新的部署和安排。本文从我国建立“三权制约协调机制”的背景、建立这一机制的价值意义及如何建立该机制三个维度进行系统分析，以期对继续推进这项改革提供参考。

一、我国建立“三权制约协调机制”的背景

“三权制约协调机制”是指按照现代管理过程中的职能分工将权力运行过程分为决策、执行、监督三种不同的职能形式和环节，并交由不同的部门分别行使，从而形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的管理职权配置形式和相互关系。在这里，需要指出的是，权力制约不能仅仅停留在分权制衡层面，而且要在分权制衡的基础之上强调协调。只有制约，没有协调，必然陷入僵化和孤立；既有制约，又有协调，权力才会和谐运转。“三权制约协调机制”旨在从建立长效机制的角度考量公权力配置，以确保权力运行的稳定性和持久性。我国建立“三权制约协调机制”，有着重要的国际、国内背景。

首先，社会主义市场经济的深入发展。市场经济是一种信用经济、法治经济，更是一种需要政府提供公平竞争环境的公平经济。改革开放30多年来，我国的市场经济从无到有、从小到大，不断发展与完善。但与西方的自由市场经济相比，我国的市场经济是由政府控制、主导的，这种模式的一个最大特点就是经济活动中的各种资源由政府统一调配，这就大大增加了权力寻租的机会和可能。现实中，与市场经济有关的政策往往由政府某一部门制定，然后由这一部门执行，最后再由这一部门监督检查。这种方式极易导致部门利益突出化，使得决策的科学性、民主性降低，执行变味，监督乏力。决策权、执行权、监督权不分的政府管理体制很难为市场经济的发展提供公平环境，也难以保证市场主体各方面的利益。实践证明，市场经济越发展，市场主体的公平竞争意识就越强，其对公平竞争环境的需求就越迫切，这就使得提供公共产品的政府必须改变以往的集权管理模式，实现决策、执行、监督分开的分权管理模式以促进市场经济深入发展。

其次，推进政治民主化的要求。随着市场经济的发展，人民群众的民主意识和权利意识日益增强，利益形式多样化和利益主体多元化成为不可避免的趋势。新的利益形式和利益主体的出现要求党和政府加快社会主义民主建设，拓宽原有的利益表达渠道，改变原有的利益分配格局，以维护社会大多数人的利益。决策、执行、监督都是表达和维护公众利益的一种方式。扩大政治参与，增强决策的科学性和民主性；分散权力，提高执行的质量和效率；突出监督机构的地位、作用，增强监督的有效性。这一切，从政治学角度来看，都是一种分权和治权的权力运行行为，其直接目的是扩大公共权力行使过程中的民主，满足人民群众不断增长的政治需求；其根本目的是保障人民群众的民主权益，增强公共权力自身的合法性。

再次，权力高度集中的弊端越来越突出。权力是一把双刃剑，既有阳光的一面，也有阴暗的一面。高度集中的权力在特定时期其积极作用值得肯定，但是，在改革开放和社会主义市场经济深入发展阶段，高度集中的权力不仅与市场经济、民主政治不相容，而且极易导致腐败、官僚主义和形式主义。邓小平同志曾经指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，特别是第一书记，什么都要第一书记挂帅、拍板。”现实社会中的“一把手”问题很能说明这一点。高度集中的权力最大的缺点在于忽视智囊机构和群众在决策、监督中应有的地位和作用，从而使得决策缺乏科学性、民主性，监督流于形式。

最后，以决策与执行相分离为主要内容的新公共管理运动的兴起。20世纪80年代中后期开始，发达国家兴起了以决策与执行相分离为主要内容的新公共管理运动，该运动首先起源于英国。从撒切尔政府开始，英国逐步推行政策制定与执行相分离的政府模式，设立执行局，享有充分的人事权、管理权和财政资源支配权。美国也推行了执行机构自主化改革，执行机构独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能。新加坡实行公共服务市场化体制，把私营部门的管理方法引入公营部门，通过机构重组推进行政决策、行政执行和公共服务分开。发达国家的决策与执行相分离的管理实践极大地提高了政府行政效率，提升了政府形象，从而引来韩国、中国香港等更多国家和地区纷纷效仿。

二、我国建立“三权制约协调机制”的价值意义

建立“三权制约协调机制”，对于经济、政治、社会、文化等各方面都处于转型期的中国来说，有着重大的现实意义。

首先，从执政党建设和政治文明建设的角度来看，建立“三权制约协调机制”有利于打破权力垄断，减少部门利益，惩治和预防腐败。法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这就是说，一切有权力的人都有腐败的可能性，权力受制约越小，腐败的几率就越大。我国由于受苏联模式的长期影响，权力比较集中，有些部门集决策权、执行权、监督权于一身，自定规则，自己执行，自我监督。这必然形成事实上的权力垄断，造成“权力部门化、部门利益化、利益审批化、审批复杂化”的权力怪圈。在这种权力模式下，部门利益和部门偏好主导着公共政策的方向，部门利益甚至个人利益成为公共利益的直接挑战者。建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现权力各自独立运行，之间又相互制约、相互监督、相互协调，在一定程度上将打破权力垄断，从根本上改变权力运行的规则，从体制上铲除权力寻租、腐败的“温床”。建立这种权力结构和运行机制，是我们党在新的形势和任务下加强自身建设的重要探索，也是我们党在制度层次上治理腐败的重大举措，其成效应当可观。

其次，从政府管理的角度来看，建立“三权制约协调机制”有利于提高行政效率，转变政府职能，建立“四型”政府。决策、执行、监督分开是公共管理的普遍规律，通过权力分化，可以使决策部门、执行部门、监督部门各负其责、各司其职，避免“有利益的事情相互争夺，无利益的事情相互推让”情形发生。与此同时，决策、执行、监督部门之间及其内部相互沟通、相互协调，可避免“头痛医头，脚痛医脚”等局部治理现象出现。重要的是，决策、执行、监督分开，把监督放在更加突出的位置，让监督贯穿于决策、执行的全过程，对决策、执行环节中出现的错误及时纠正，避免扩散，符合“有权必有责，用权受监督，违权受追究”的权力运行原则要求。这样，必然会促进行政效率大幅提升。其实，决策、执行、监督分开的过程绝不是职能简单分离的过程，而是职能、权力、责任按照社会发展的需要和科学的标准重新配置的过程，这将使得政府从全能型向有限型、管理型向服务型转变。决策、执行、监督分开体现在行政管理领域就是学者们所说的“行政三分制”，“行政三分制”有利于行政主体规范行政行为，明确权力边界和责任归属，提高公共服务水平，实现法治型、有限型、责任型和服务型政府建设目标。

最后，从整个国家治理的角度来看，建立“三权制约协调机制”有利于扩大政治参与，发展社会主义民主政治，实现国家的长治久安。人类社会政治发展的实践一再证明，高压统治只能带来暂时稳定，长期稳定靠的是有效的制度，这种制度就是民主。作为制度的民主，是一种利益表达、利益综合和利益协调机制，每个人都可以表达自己的利益，但必须服从规则、按规则办事。这样，大多数社会矛盾和社会冲突就会通过民主制度而得以消化，从而避免了社会动荡。在现代社会，这种民主主要表现为参与式民主和协商民主。现代国家的治理，注重民主参与和民主协商，特别是公众的民主参与，没有公众的民主参与，就不可能实现国家的善治。建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，会突出专家和民众在决策中的地位和作用，会将一部分执行权交给中介组织和企业，会增加民主监督、舆论监督、群众监督等非权力监督在监督中的地位和作用。只有不断扩大政治参与，发展协商民主，才能满足人民群众管理国家和社会事务的愿望，进而发挥他们的聪明才智，实现国家的长治久安。

三、我国建立“三权制约协调机制”的基本路径

建立“三权制约协调机制”，会涉及一个无法绕开的问题，就是这一机制适用的范围。从宏观的角度来看，这一机制适用于现代社会一切管理领域。从微观的角度来看，这一机制适用于国家权力的整体配置。“决策权、执行权、监督权等权力相互制约协调运行机制原则是一切国家权力在实现科学配置时必须遵循的一项基本原则。”从这一角度出发，考虑到特殊的国情，我国的国家权力主要指公共权力系统。具体来说，就是我国的“三权制约协调机制”主要适用于执政党内部、行政系统内部以及执政党、立法机关、行政机关和司法机关之间这样三个领域。

1．执政党内部建立“三权制约协调机制”的构想。长期以来，我们党内的权力结构和运行机制有两个主要问题：一是党代会、全委会和常委会之间的权力隶属关系倒置；二是纪委与全委会特别是常委会之间未形成事实上的监督制约关系。按照党章规定，一方面，全委会由党代会选举产生并对其负责，常委会由全委会选举产生并对其负责，但实际情况恰恰相反，常常是常委会领导全委会，全委会领导党代会；另一方面，纪委对同级党委有监督制约作用，事实上这一点实现起来困难重重，纪委对常委的监督更是难上加难，而常委领导纪委便是常态。由此，导致一个突出的问题是党内的决策权、执行权、监督权集中于常委会，特别是一把手，党代会和全委会仅仅成为权力的象征。这种权力高度集中的集权模式使得执行难以到位，监督显得乏力，权力结构失衡，为腐败提供了温床。鉴于此，党内必须分权，实现权力的科学配置：第一，党的决策权和监督权属于党的代表大会，党的代表大会闭幕期间由其选举产生的常设委员会代行其职权；第二，由党代会选举产生的党委会作为党的执行机构，行使执行权；第三，由党代会选举产生的纪律检查委员会作为监督机构，行使由党代会授予的监督权，可以对常设委员会和执行委员会进行监督。只有这样，党内的三权实现适度的分离，制约协调的机制才能初步建立。

2．行政系统内部建立“三权制约协调机制”的构想。行政系统内部实现决策权、执行权和监督权相互制约、相互协调，国内学者称之“行政三分制”。“行政三分制”的核心理念是集中行使决策权、分散行使执行权、独立行使监督权。在这一理念的指导下，将行政系统内部的决策、执行、监督三项职能相对分离，并且由不同的行政机构分别行使对应的决策权、执行权、监督权，形成三者相互制约、相互协调的政府权力运行模式。目前正在进行的大部制改革和地方政府改革走的就是这条路，其中以深圳的“行政三分制”改革最具典型性。纵观国内的“行政三分制”改革，有两点要特别注意：其一，实现决策与执行的相对分离，决策机构只有决策权而没有执行权，执行机构只负责执行权而没有决策权。在建设法治型、有限型、责任型、服务型政府的目标下，对政府职能重新组合、职权重新配置、结构重新调整，把大部门领导机关改为决策机构，负责决策，制定法规、政策，设计标准等抽象管理活动；其下属司局或二级局改为执行机构，负责有关法律、法规和政策的实施等具体管理活动。决策机构尽量集中，执行机构尽量分散，决策机构和执行机构之间保持适当的比例关系。其二，设立统一的、独立的监督机构，组成监督体系，确保监督有力、到位。现有的纪委、监察和审计等监督机构职能划分不清甚至重叠，再加上存在双重领导关系，在很大程度上削弱了监督的有效性，降低了监督在管理中应有的作用，直接影响到政府形象和效率的提升。为了改变这种状况，可以借鉴“随州模式”，整合原有的纪委、监察、审计等监督资源，组成大监督部门，变双重领导为垂直领导，在人、财、物等方面由上级直接管辖，以维护监督机构的独立性和权威性。

3．执政党、立法机关、行政机关和司法机关之间建立“三权制约协调机制”的构想。在执政党、立法机关、行政机关和司法机关之间建立“三权制约协调机制”，涉及到宏观政治体制改革问题。这要求从总体上对执政党、立法机关、行政机关、司法机关的职能、权力进行科学设计、配置，对它们之间的权力边界和违权责任进行明确规定，彻底理顺执政党、立法机关、行政机关、司法机关之间的权责关系。第一，在决策环节上，执政党和人大应相互协调，共同行使好国家的决策权。按照宪法规定，中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，人大是我国的权力机关，对重大事项拥有决定权。也就是说，从制度设计上来看，执政党和人大共同行使着国家的决策权，但实际上二者的角色是不同的：执政党对重大问题拥有实际的决策权，人大对重大问题仅仅拥有程序性的决定权。执政党应该严格按照宪法和法律规定，科学、适度放权，把属于人大决定的事项交给人大，切实做到依法执政。第二，在执行环节上，政府应明确自己的权力边界，防止权力“越位”。二战以后，随着凯恩斯主义的盛行，行政权力日益膨胀。时至今日，世界各国行政权力独大仍是一个普遍现象，相当多的国家行政机关不仅拥有传统意义的执行权，而且还拥有一定的立法权和司法权。对政府的立法权和司法权一定要严格限制、严加规范，否则膨胀的政府权力一定会带来灾难性的后果。第三，在监督环节上，整合资源、完善机构、健全机制，增强监督的有效性。怎样整合监督资源前面已有论述，这里只谈如何完善监督机构和健全监督机制。在完善监督机构方面，可以尝试在人大设立宪法监督委员会和特别问题监督委员会这两种机构。宪法监督委员会负责对各种政治行为进行审查，对违宪行为进行纠正。特别问题监督委员会可以就社会上的一些重大问题、热点问题和难点问题进行跟踪调查。在健全监督机制方面，一要建立人大及其常委会决议、决定和审议意见督办和回复报告制度，加强对政府对相关问题落实情况的动态监察，必要时可以运用质询、罢免及特别问题调查等手段。二要深入进行司法体制改革，保证司法权能对行政权进行有效制约。

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