增强党内监督有效性问题探论

赵璐

（中共河南省委党校党建教研部，郑州451000）

近年来，以正确权力观为核心的新政治观的内涵日渐明晰，新媒体时代民众政治参与度的不断提升使监督主体和监督渠道日益多样化，与此同时，我们党也面对着权力变异愈发复杂、党内监督频现“盲区”与“误区”等问题，党内监督必须因应时代变化，不断提高自身科学性和有效性。切实增强党内监督的有效性成为提升党建科学化水平和建设社会主义政治文明的必然要求。

一、党内监督有效性问题凸显

1．党内监督的比较优势有所消减。权力的行使和运用往往是在一种相对集中的状态下运行的，因此对权力的监督和制约就成为国家政权建设和政党建设的一个核心问题。我国的政治体制决定了党内监督在我国权力监督体系中的核心地位尤为突出。我们党在国家政治生活中的地位和影响，掌握公共权力的力度、深度和广度，是任何一个西方政党所无法比拟的，党内专门监督机构在整个社会监督体系中的作用，也是西方国家政党专门监督机构难以企及的。我们党执政方式和组织机制的基本特点，决定了政治监督中的很大一部分在事实上成了“对党的监督”，党也掌握着监督所需的大部分权力与社会资源。完善党内监督，既是保证政治正常运作的需要，更是巩固党的执政地位的需要，是党的建设无法回避的节点。

现有制度设置将党内监督置于权力监督的中心，资源配置倾斜，长期以来发挥着监督主渠道的作用。但随着技术手段的多样化和民众政治参与主动性的不断提升，多种监督主体和监督渠道的作用发挥在某种程度上消减了党内监督的比较优势，网络反腐、微博反腐的即时性和公开性使党内监督的力度和执行效率受到了质疑。当前反腐最为常见的情景是，本应长期处于党内监督视域内的一些关键部门和领导干部腐化堕落、积弊已久，却频频出现监督“盲点”，面对网络质疑，监督部门的答复往往有遮掩推诿之嫌，进而激起舆论和民众的“扒粪”热潮，证据链条迅速完整，反证了监管不力，最终倒逼惩处机制的启动。由此产生的是对党内监督和政府公信力的质疑，对党的形象和干群关系损伤极大，暴露了党内监督的效能发挥不强的问题。

2．制度监督的党内监督模式尚未真正确立。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。值得注意的是，真正的制度监督，不仅仅是依靠监督制度的设计和修订，而应当通过加强整个制度体系建设，使得社会各类利益主体的权利和义务在符合政权性质这一基本前提下得到合理的调整与归位，解决因制度本身的矛盾、冲突和缺陷而导致的权力滥用与错位的权力监督方法。比照这一标准，我们的党内监督离真正制度监督的要求尚存在不小的差距。一方面，我党经过多年努力逐步建立起以党内民主制度为核心、以领导干部监督制度为重点、以党内巡视制度为保障、以一系列法律和法规为支撑的党内监督制度框架体系。特别是党的十六大以来，随着《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》等一系列法规文件的陆续颁布，党内监督制度体系不断得以健全，并初步实现了由被动防御向主动出击、由事后监督向事前监督、由权力反腐向制度反腐的三大转变。但另一方面，监督体系的结构性矛盾尚未根本解决，党内监督部门的独立性和权威性缺少制度保障，在制度设计上重实体而轻程序的问题比较突出，折损了监督制度的可执行性。监督制度缺乏程序性规范的缺陷，不仅会使制度规范的可操作性差，而且会导致权力专断、监督程序运作过程中人为因素干扰以及制度空悬等现象屡禁不止。没有严密的程序规范和程序监控，任何实体规范都将失去其意义，这是存在于我国制度建设中的普遍问题。

3.党内监督重点落实不到位，整体效能发挥不充分。纵观近年来党内监督频频出现的盲点与误区，主要体现在三方面：一是监督重点疏漏严重。比如“一把手”监督缺位和重要行业监管不力，究其根本原因就是体制性腐败和监督的制度性缺陷在此叠加为公权力的黑洞，吞噬大量公共利益，严重破坏党风政纪，形成了群众监督无门、同级监督空设、上级监督滞后的困境。对“一把手”的监督除了体制性因素之外，在一些地方和部门，“组织决定”、“集体负责”成为个人违纪的“挡箭牌”，很难追究违纪者的个人责任。涉及公共资源及公共服务的重要行业由于其管理权责的归属划分和行业内部机构设置等因素，形成监督真空，权力便如脱缰野马，恣意调配其掌握的巨量社会资源，给国家造成重大损失。二是党内监督内容不全面。长期以来，党内监督对党规党纪监督的多，对决策情况监督的少；对结果监督的多，对过程监督的少；对个人监督的多，对领导集体监督的少。三是纪委领导体制关系不顺，运作功能耗散，缺少必要的协作监督制度，对各种监督渠道和监督资源的整合与管理尚未形成联动机制。

二、影响党内监督效能发挥的主要原因

1．对党内监督的职能存在模糊认识。党内监督的根本目的是使党的各级组织、广大党员，特别是党员领导干部在党和人民的有效监督之下，保证党在政治上、思想上、组织上和作风上的纯洁性，提高党的战斗力，从而使我们党能够经受得起执政和改革开放的考验，真正成为深受人民信赖和爱戴的领导社会主义现代化建设事业的坚强核心。但在长期实践中，许多人对党内监督的职能存在模糊认识，认为党内监督就是对党内领导干部的监督，党内监督的主要职能就是防止腐败。实际上，党内监督的功能是多方面的，主要有预防功能、纠偏功能、制衡功能、惩戒功能、反馈功能、促进功能等，其中防错纠错是党内监督的主要功能。

党内监督的目的不仅仅是反腐败，反腐败只是政治文明对执政党的最起码要求。党内监督说到底是党自身的一种纠错纠偏机制，而防止腐败仅仅是党内监督的功能之一，如果对执政党的监督仅限于反腐败，那要求就太低了。这种模糊认识的产生，一方面是由于新闻媒体对党内监督的报道往往集中于腐败案件的查处上，另一方面也确实反映出党内监督机制在运行过程中多种职能的体现情况差强人意。党内监督的第一要义是为了防止党的路线、方针、政策在决策和实行中出现错误。从世界政党执政规律和我党的历史经验中可以看到，路线偏差和决策失误所造成损失是巨大的，会给某一地区甚至整个国家带来破坏性和长期性的消极影响。实际工作中，“拍脑袋”决策、“三把火”政策、形象工程、朝令夕改等现象不一而足，不仅浪费了巨大的人力物力，更是对党和政府的公信力和权威造成了极大的危害。改革开放是没有现成经验可借鉴的发展模式，跨越式发展的过程中各种利益矛盾社会冲突纠结难辨，在这一过程中，我们党和政府的决策能力受到前所未有的挑战，党内监督要贯穿权力运行的全过程，尤其应加强决策监督，对决策的科学化、民主化和程序化进行系统监督，同时注意政策执行过程中的意见收集和信息反馈，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，充分发挥党内监督的立体职能，为建设社会主义政治文明提供可靠保障。

2.“三位一体”的党内权力结构造成体制性矛盾。合理配置权力是有效监督的根本保障。从党的领导体制看，存在着权力授受和权力监督关系的“错位”问题，从而形成了党内监督运行的结构性矛盾。根据党章精神，党的领导体制主要体现于党的代表大会、党委会、常委会的依次层级授权关系，即：党的代表大会选举并授权党的委员会；党的委员会选举并授权其常委会，与此相配套的是，三级授权关系间也是直接的依次监督与被监督的关系，即：党的委员会受党的代表大会的直接监督；常委会受党的委员会的直接监督，其中，同级党组织中最高决策权和最高监督权归于党的代表大会。党的代表大会行使监督权力、发挥监督作用的主要渠道是会议形式。现实中，由于党的代表大会实行的不是常任制，因而在长达五年的闭会期间，其经常性的监督功能难以得到充分发挥，这种状况与代表大会的职能和地位很不相称。在党代会闭会期间，党的委员会领导党的全部工作，以至于人们常常不是把党的代表大会而是把党委会看作是同级党组织的最高权力机关、决策机关、监督机关。党委会与常委会之间也存在着类似的问题。党的代表大会与党的委员会、党的委员会与常委会两个层面权力授受关系中存在“逆向”叠加，导致了党内政治权力高度集中于常委会的局面，以至于常委会甚至常委会的办事机构往往成了党的最高领导权的象征。权力授受关系的模糊以至颠倒，职能、职权、职位的相互错位，弱化了委托之权对受托之权的监督，导致了决策圈子越小，受到监督制约也越少的怪圈。广大普通党员在党内事务中的知情权、参与权、选择权和监督权落实不够，同时缺少广大党员实现民主监督的常任组织载体，党员和党代表的民主监督作用受到一定程度的制约，由此形成了自上而下监督易而比较有力，自下而上监督难而相对式微的局面。由于权力配置和制度安排方面的原因，横向平行监督和专门监督也相对薄弱。

3．非制度性因素的消极影响。如果我们把政治制度化视作一个理想模型，它包含着规范化、法制化、程序化和可预测性等现代民主政治的特征，那么非政治制度化就是指政治制度和规范所蕴涵的价值取向以及由此而产生的角色期望没有内化为组织或公民个体的价值取向和角色期望。[1]影响党内监督的非制度性因素主要体现在两个方面：一是传统文化中的“官本位”思想和“非主体性意识”的影响。在我国自然经济占统治地位的漫长的封建社会，社会的稳定是靠人治来维持的，权力的高度集中和儒家对“学而优则仕”的推崇，使我国等级分明的宗法社会形成了根深蒂固的“官本位”意识。“人治大于法治”的思想观念使廉政制度执行主体具有随意性。“权大于法”、“以言代法”等蔑视法规权威的现象使得党内监督和反腐倡廉制度失去威信，从而为制度的执行提供了不可预测的变数。与“官本位”意识相对的是群众中存在的“非主体性意识”和顺民心理，这使公共权力的约束和廉政制度执行缺乏群众监督。二是官场生态中消极因素的持续发酵。“熟人社会”的人脉网络使党内监督制度执行效率低下。在制度面前，人与人的关系是由法规制度明确规定的，而在关系网存在的地方，权力关系变成了人情与利益的关系，等级关系变成了宗法关系，制度规定的关系变成了由关系亲疏而规定的关系。湖南郴州市纪委书记曾锦春、湖南常德市纪委书记彭晋镛、湖南娄底市纪委书记罗子光等一连串的“纪委书记腐败案”，都是在监督环节上掺入了“人情关系”。腐败处于高发期，这个基本判断至少已经有10年。但值得我们重视的是，腐败长时间易发多发，最后的结果可能是腐败的普遍化。一起腐败事件使个别人得了好处，但普遍化的腐败却恶化了整个官员群体的生态环境。

三、增强党内监督有效性的切入点

1．以新政治观指导党内监督的立论前提。对权力的理性认识是我们科学设置各种政治制度的前提，直接决定了我们对权力监督和党内监督的态度。实际上，权力民授的观念在我国尚未成为一种自觉意识和行为准则。十八大召开前后，以人民论坛为先声，理论界展开了一场关于“新政治观”的大讨论，得到社会各界的普遍关注。新政治观，实质上是以世界政治生态和国内社会发展变化为参照，以中国共产党由革命党向执政党转变为着眼点，从重新解读和诠释政治的本质内涵入手，对政治意识、政治主体、政治行为诸内容所作的符合时代要求的新概括、新设计。[2]强调政治观更新，主要目的是为了满足时代要求，进一步提高党的执政能力。新政治观的核心是树立正确的权力观，公共权力是公民个体权力的让渡和委托，党和政府的权力来源于人民、服务于人民、受人民监督，这是每个社会成员尤其是党员干部应当从内心深处接受并捍卫的原则。党内监督是党内监督机构受人民委托对公权力的合法监督，是权力运行过程中必不可少的一个环节，是执政党不容回避的责任与义务，树立正确的权力观是权力监督的思想前提，是我们制定和执行政策的心理坐标。

2．以“倒金字塔式”监督重塑党内监督结构。党内权力高度集中是党内监督难以有效发挥作用的体制性原因。权力授予与权力控制是公权力科学运行一体两面，二者辩证统一是党内监督的立论依据。孙中山的民权政治思想中早就提出，如果民权只有一个选举权，那么人民把权力交给选出的代表，但此后代表是否忠于职守，人民就管不着了。因此，仅有选举权一个方向的民主是不够的，还需要有拉回来的权力，即监督权。孙中山的民权政治思想说明了权力运行的逻辑法则，也是党内监督立论的两个基本原则，即权力授予原则和权力控制原则。具体说来就是：党员是党内权力的所有者,党内权力属于党员，党的领导机关和领导干部的权力归根到底是由党员授予的；作为党内权力的所有者，党员就有权监督和保证党内权力按照自己的意愿并沿着公共的轨道来行使，这就有了党内监督。以权力控制原则的基本精神分析党员、党代表、党代会、全委会、常委会之间的权力关系，就应形成以下认识,即党员监督控制党代表的行权情况，党代表监督控制党代会的行权情况，党代会监督控制全委会的行权情况，全委会监督控制常委会的行权情况，最终党员要监督控制党的一切组织和个体的行权情况，也就是“倒金字塔式”的监督结构。

以此对照我党现行的党内监督运行机制可以看出，金字塔模式的组织结构是我党长期以来在民主集中制基础上稳定运行的组织方式，而党内监督更多的是自上而下、由上级党委主导的、按权力层阶设置的监督模式，党员和基层党组织、下级党委始终处在被管理、被监督的角色定位上，其本应拥有的对领导干部、同级及上级党委的监督权力没有得到体制上的保障，从而形成了党员主体地位难以体现、“一把手”监督真空、同级纪委空悬等党内监督的顽疾，权力授予和权力监督控制同为金字塔模式也是党内监督有效性难以充分发挥的根本原因。只有深刻认识权力授予与权力监督控制的辩证关系，才能破除影响党内监督的体制和机制性因素，这是党内监督科学化不容回避的问题。

3．突出监督重点，严控权力“源头”。中共十六大报告指出:“领导干部特别是高级干部必须以身作则，正确行使手中的权力、始终做到清正廉洁。”2003年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》进一步明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要责任人”，从而首次以法规的形式把领导干部作为党内监督的重点。党的十八大报告再次强调，“要严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度。”加强对主要领导干部和重要部门的监管是对权力“源头”的监督，充分体现了我党的执政理念和自律决心，也是党内监督的重点和难点。一是要合理配置权力，决策权、执行权和监督权要合理归位，从体制上对“一把手”的“绝对权力”进行制约，确保对重要部门和重点工作的监管，保障监督部门的权威性和独立性；二是要强化巡视制度，健全审计制度，以“自上而下”的监督强化对领导干部的震慑，以经济手段控制权力的错位与滥用；三是要落实民主集中制，增强决策和管理透明度，加强事前监督与事后追责；四是严格问责惩戒制度，以“打老虎”的勇气体现对腐败零容忍的执政理念。

4.以制度监督推进党内监督科学化。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。新媒体、自媒体时代，网络反腐、微博反腐带来极大的社会影响，其在调动社会力量对公权力进行监督的同时，也由于不规范性、误伤性等特点而成为一种颇具争议的社会现象。客观审视这些监督及反腐方式后，媒体和学者们得出这样的结论：“微博反腐只是制度反腐的补充，如果没有制度反腐，微博反腐也将变得毫无意义。”理论和实践证明，制度监督是最为科学高效的监督方式，也是党内监督科学化的必然要求。经过13年漫长的讨论，2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布，标志着我党确立了制度监督的党内监督模式，这是我党历史上第一部党内监督条例，它的颁布实施成为党内监督制度建设的里程碑。与此同时，一系列相关制度法规的颁布施行，进一步完善了中国共产党党内监督制度体系，初步实现了由被动防御向主动进攻、由权力反腐向制度反腐、由事后监督向事前监督的三大转变。但现有党内监督制度体系仍存在很多问题，需要以完善制度监督模式推进党内监督的科学化。一是必须用科学严密的制度体系为权力设置牢不可破的铁栅栏，实现“将权力关在笼子里”；二是要理顺党内监督的权责归属和运行方式， 保障党内监督部门拥有独立的监督权；三是要切实保障各项监督制度的落实，强化制度执行力；四是要培养高素质的纪检干部队伍，加大对党内监督的支持力度，营造健康的政治生态和监督文化。尤其是要注重以党内民主夯实党内监督的基础。邓小平在中共八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“无论党内监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[3]从党的监督制度建设的历史可以看出，只要党内民主发展较为充分，党内监督制度建设就能够取得积极的效应，反之，就可能会给党内监督制度建设带来破坏。

5．培育具有中国特色的监督文化。党内监督的历史表明，在党内监督系统的建设上，我们往往重视监督制度建设，而轻监督意识的培养，从而导致具体制度的运行缺乏所需的文化支撑，最终难以取得实效。因此，我们应注重强化党内监督意识。具体而言，一要教育引导广大党员、干部正确认识党内监督的实质及其重要意义；二要教育引导广大党员、干部正确认识党内现状，增强实施党内监督的紧迫感；三要引导广大党员、干部正确认识自身的责任和使命；四要教育引导广大党员、干部树立正确的情感观，保持共产党人的浩然正气。此外，还要构建一种重视监督的政治文化。构建与党内监督系统相适应的政治文化是一个复杂的工程，为此，需要做好以下两个方面的工作：一方面，要在继承传统的监察政治文化中的精华的基础上超越传统的政治文化；另一方面，要大胆借鉴西方政治文明成果，注意吸收和借鉴西方政治文化中分权制衡的思想观念和民主法治意识，逐步建立起党内监督系统的文化规范。

四、结语

十八大报告指出要“牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线……增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。[4]报告再次警醒全党，要增强紧迫感和责任感，居安思危、从严治党，继而掀起了以转变干部作风和反腐倡廉为主要内容的自我净化高潮。党内的自我净化能力就像人体的免疫系统和代谢系统，通过党内健康力量的科学调配和党内监督体系的有效运转，及时消除破坏整个机体的“病毒”，使党永葆生机和活力。党内监督在我们党自我净化体系中的核心地位一是靠制度保障，二是靠效能彰显。只有切实增强党内监督的有效性，才能以实绩回应质疑，以党风带政风，以政风化民风，兑现我们党对人民的庄严承诺。

[1]郝宇青．苏联政治生活中的非制度化现象研究[M]．上海：华东师范大学出版社，2007：12．

[2]公方彬．新政治观：创新点与突破口[J]．人民论坛，2012，（10）.

[3]邓小平文选（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1994：215．

[4]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G]．北京：人民出版社，2012：46．