关于我国建构公共管理与服务行政体制模式的几点思考

王嘉让

（陕西省行政学院公共管理与改革研究所，西安710068）

一、行政体制模式创新是当代行政改革的核心

1．行政体制模式的内涵。行政体制模式是指特定时期、特定环境或背景下政府行政管理采取的基本形式。从一定意义上说，人类从产生政府开始，就有了行政管理，也就有了行政管理的具体形式。澳大利亚著名公共管理学者欧文·E·休斯教授指出，“自从有了政府就有某种形式的行政存在”。[1]18休斯教授在这里指出的行政“形式”就是行政体制“模式”。行政体制模式是行政管理最顶层的设计，它体现了政府的治理理念和基本价值取向，是政府为实现其治理目标而建立的行政管理机构、制度等体系和机制之综合。

行政体制已经存在了几千年,并随着社会进步而不断发展，但把行政体制上升到“模式”的理论层次认识则是近代的事。行政体制模式的第一次重大变革发生在19世纪中后期的大工业时代，其主要成就是为大工业时代的政府管理创建起了一种模式。美国伍德罗·威尔逊的行政理论，古德诺的政治与行政两分理论，弗雷德里克·泰勒的现代管理理论，德国马克斯·韦伯的官僚制理论，以及英国1854年的《诺斯科特-特里维廉报告》，为大工业背景下的政府管理奠定了理论基础，并催生出了一种与大工业时代相适应的政府模式，这种政府模式被称为威尔逊——韦伯官僚制政府。[2]官僚制政府与此前时代的政府相比有着质的飞跃，它以合法化和效忠于组织与国家为基础，而不是效忠于领导者个人；是非人格化的，而不是人格化的。从此，政府进入了法制化、规范化、理性化的时代。所以官僚制政府的形成标志着现代政府时代的到来，这是行政体制模式的历史性重大变革。[3]20世纪70年代以后，西方国家展开了对威尔逊——韦伯官僚制政府的理论批判，提出了“新公共管理”模式。学者们普遍认为这是行政体制模式的又一次重大革新，欧文·E·休斯教授在他的名著《公共管理导论》中，把工业社会的官僚制政府称作是一种传统“典范”（Paradigm），并认为当代新公共管理是一种新“典范”。[1]3

行政体制模式是行政体系的灵魂，它体现着行政管理的时代特征，是与时代发展与时俱进的。行政管理的先进性、合理性与科学性，集中表现在其模式之中。没有先进的模式，就没有先进的管理。所以当代行政体制模式的变革是社会发展的必然。

2．近30年来全球行政改革的核心问题是行政体制模式创新。20世纪中后期，人类社会出现了前所未有的两大变化：一是新技术革命尤其是信息革命使人类社会迅速进入信息化时代；二是经济全球化和区域经济一体化促使更多的国家参与到国际竞争中来。上述两大变化推动了经济与社会在诸多方面的急剧变革，对政府管理能力形成了新的考验和挑战。已经运行了一个多世纪的官僚制政府模式与管理理念难以适应这些变化，导致了严重的政府管理危机、能力危机、财政危机和信任危机。面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方主要发达国家从80年代起纷纷开始了大规模的政府再造运动。政府管理的运作亦发生了相应的变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向市场导向的、因应变化的、有弹性的“新公共管理”转变。

尽管对“新公共管理”概念在不同国家有不同的理解和认识，改革的措施和效果各有偏好，但共同的一个特征是力图走出官僚制模式的束缚，设计出能够有效处理政府面对的新难题、让民众满意的制度和体制。欧文·E·休斯教授指出：“自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变革。曾经支配20世纪绝大部分时期的传统的公共行政模式，已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的细微变化，而且是在政府的社会角色以及与公民的关系方面所进行的变革。”休斯教授还把新公共管理的变革称作行政的“典范变迁”。尽管目前学术界对于新公共管理是否可称作行政“典范变迁”仍存在不同的观点，但行政体制模式创新是当代行政改革的主流和基本特征，已成为大多数学者认可的事实。[4]所以笔者认为，当代全球行政改革是继官僚制政府以来又一次政府模式的大变革、大创新，这一变革使一种能够适应时代前进与发展的新行政体制正在被创造出来。认识这一场史无前例的行政改革浪潮应该把握住它最基本、最核心的特征，要清楚地看到行政体制模式的创新是当代全球行政体制改革的核心所在。认识到这一点，就把握住了当代全球行政体制改革的本质。

二、我国传统行政体制模式需要革新

党的十八大以来，我国行政体制改革进入了新时期，新一轮政府职能转变正在快速推进，人民群众对行政体制改革的关注度也越来越高。但是改革的理论研究还落后于改革的实际发展，特别是对于我国行政体制模式的研究还很不够。行政体制模式属于行政改革方面的顶层设计，如何认识和反思我国传统的行政体制模式，改革开放的新形势要求我国建构什么样的行政体制模式，这是当前必须回答的问题，否则行政体制改革的深化难以进行，行政体制改革的顶层设计无从谈起。

1．我国传统行政体制模式的局限性。19世纪末到20世纪初，当西方国家建立威尔逊——韦伯官僚制政府的时候，中国还处于封闭落后的封建社会，行政体制尚处于农业社会时代，没有进入现代阶段。中国真正意义上的现代行政体制模式是在1949年新中国建立以后形成的，即本文中所称的“传统行政模式”。由于历史发展的特殊背景，传统行政模式的创建受到三个方面的重大影响：一是中国共产党在革命战争年代创建的根据地行政管理模式；二是前苏联社会主义建设中形成的计划经济政府模式；三是中国历史上形成的政府管理传统与理念。新中国的行政体制是从革命战争时期体制直接发展来的，同时新中国作为社会主义国家，必须引入和借鉴前苏联的行政管理经验，所以前两个方面的影响具有历史必然性、客观性。之所以会有第三方面影响，则是因为中国反封建的历史任务一直没有彻底完成，在封建制度终结之后，封建社会的遗留仍然存在，且影响很深，新中国行政体制还不可能摆脱这一历史传统的束缚。在这样的情况下，建国初期的行政体制模式具有以下几个方面的明显特征：第一，实行党政合一，即政治与行政合一，而不是西方官僚制的政治与行政两分；第二，基本采用西方“官僚制”的组织外壳，实行公职等级制、权力等级化，管理制度化；第三，建立了职业公务人员队伍，人员管理制度封闭僵化；第四，行政运行高度集权，上级对下级实行直接领导；第五，行政法制化建设严重缺失，人治特征明显。根据上述几个特征，可以看出我国建国初期的传统行政模式是一种“统治＋管理”模式，既不同于我国早期社会的“统治”模式，也不同于西方官僚制政府的“管理”模式，是一种“不完善的官僚制模式”。正是由于传统行政模式与当代行政发展的基本规律不一致，中国的行政管理与运行在制度建设上存在明显不足与缺陷，难以随着社会的进步向科学、合理的方向发展，而是在体制中不断滋生出诸如权力攀附、特权利益、人治至上等倒退性因素。传统行政模式的局限性难以适应当前社会与经济的发展，不利于提供良好的公共服务，不利于建立让人民满意的政府，这些已经为社会主义建设实践所证明。所以行政体制改革必须提升到构建和完善行政体制模式的高度，行政体制模式必须与时俱进，必须注重革新。

2．当前深化行政改革必须革新行政体制模式。行政改革是要解决什么类型的行政管理体制能更好的适应我国实际，是要解决我们应该达成一种什么样的行政运行理想状态，它是一个应然的过程，是对行政管理的理想类型和状态的未来展望。我国自上世纪70年代末改革开放以来，进行了多次从中央到地方自上而下的行政改革，但这些改革的共同之处是改革只停留在解决具体问题的层面上，没有上升到行政体制模式革新高度，没有顶层设计的指导。改革开放初期进行的行政改革主要是为了解决政府机构、人员过于臃肿导致财政不堪重负的问题，具有明显的应对式改革的特点。到了90年代，随着社会主义市场经济体制的提出，行政改革又注入了新的内容，政府职能从适应计划经济体制向适应市场经济体制转变。由于没有考虑从行政体制模式的高度推进改革，改革缺少战略目标和方向的指引，改革对旧体制的冲击十分有限。以致改革进行了多年，我们至今还受到“体制”方面的种种掣肘。似乎“体制”老理不顺，老解决不好。如政府机构经多次调整实际效果不明显，政府职能转变难以到位，上下级政府关系不规范，下级围着上级转，领导围着政绩转。政府部门利益急剧膨胀，政府服务满足不了人民群众的要求，群众对政府的信任感受到严重损害，等等。这些问题不能简单归结为改革操作中的问题或是发展过程中的问题，应该从行政体制模式的高度来反思。它恰恰是我们回避了行政体制模式革新，绕开了行政改革的核心问题，用传统的思路进行改革的结果。我国行政改革需要进行行政体制模式革新，已经成为今天难以回避的问题。

三、建构公共管理与服务行政体制模式

1．建构行政体制模式应该遵循的原则。第一，坚持从基本国情出发，同时与世界行政改革潮流与时俱进的原则。中国的改革开放是民族复兴、国家富强的创新之路。我们是有自己独特历史、独特文化的大国，国情复杂，历史传承深厚。我们没有现成的经验可用，也不可能照搬别国的模式，只能走自己创新的道路。同时中国是世界上最大的发展中国家，中国的发展与全球发展早已融合在一起，具有范围广泛的共同点。全球经济社会发展的难题，中国也要面对，其它国家政府管理中的问题，中国也存在。中国政府管理也要由传统理念向现代理念转变。因此，我国的行政体制模式建构必须国内、国际兼顾。

第二，坚持建设人民满意政府的原则。人民群众满意的政府就是最好的政府，让人民满意是行政改革的最终目标，也是衡量行政体制模式的唯一标准。行政体制革新要落实在能够切实解决经济社会中的问题上，行政体制模式要让政府成为为人民群众办事的政府。只有做到这一点才能使人民真正满意。

第三，有利于人民参与国家管理和公共事务的原则。人民群众参与政府决策和对政府进行监督，是党的十七大就已提出的重要任务。十八大进一步提出要发展社会主义协商民主。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，拥有对政府行政活动的知情权、参与权、决策权、监督权。行政体制模式设计要充分听取人民的意见和要求，为人民广泛参与国家管理提供通畅完善的渠道。能切实保障人民群众四项权利的模式，尊重人民群众主人地位的模式才是我们需要的模式。

2．公共管理与服务行政体制模式的内在要求。行政体制模式是对政府价值标准、管理理念、管理方法进行的全面设计，我国需要建构的公共管理与服务行政体制模式，其基本内容如下：

第一，吸取当代世界各国要建立的公共管理模式的共同理念，即适应信息化时代的社会治理发展趋势，让人民群众成为治理者，让公共利益最大化由应然成为实然。行政管理由政府主导向人民广泛参与转变，真正保证人民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，建立政府与社会、政府与民众的互动、互信、协商关系。

第二，使政府成为服务型政府，政府主要职能是为社会提供公共服务，主要职责是维护社会公共利益。政府把满足人民的需要作为出发点，而不是以自身利益为出发点。通过政策调控和提供良好的公共服务，克服市场经济发展中产生的矛盾、两极分化、社会固化等现象，实现全体人民共同富裕、社会和谐的目标。

第三，政府间关系兼顾合理集权与适当分权，上下级政府的权力和职能通过法律进行科学规范的划分。地方政府要有自主性和自治权力，每一级政府职责、权力、财力三者关系要协调一致。地方政府要能够有效处理和解决地方经济社会发展中的实际问题，形成对当地人民群众负责的机制。

第四，行政运行高效透明，政府工作信息向社会公开。政府预决算等重要资料向社会公开，政府领导人财产和收入向社会公开，政府公共决策过程透明、公开。建构低成本和节约型政府、廉洁高效政府，让人民监督政府财政支出。

第五，公务人员是社会公仆，是专业化、高素质、业务精湛的管理与服务人员，没有特权，不搞腐败。按照人力资源管理的要求建立竞争、流动、充满活力的公务员管理制度，反对官本位。提倡实事求是作风，反对官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风。

第六，实行法治政府，依法治国，依法行政。坚决反对腐败现象，形成对政府的严格监督和问责制度，把权力关进笼子里。

公共管理与服务行政是一种全新的行政体制模式,它聚合了民本政府、责任政府、法治政府、有限政府、透明政府、效能政府、廉洁政府的共同要求，兼顾了中国国情和时代的发展方向，是我国现阶段较为适当的行政体制模式选择。

四、我国行政体制模式革新的双重任务

我国行政体制模式的发展，没有经历工业化以来全球行政体制模式的两次变迁，这就使我国建国后形成的传统行政体制模式在历史阶段上远远落后于全球行政发展的进程。今天，我国正处于全面实现工业化的历史时期，我们用30年左右的时间，走完了发达国家用两个世纪才走完的路。行政体制也要在较短的时间内向现代行政管理转变。在转变阶段中，行政管理革新有两个步骤是不可缺少的，也是不能跨越的。第一步，要从前工业社会的人治组织向法治组织转变，由官本位向人民本位转变，树立真正为人民和社会服务的现代行政理念。第二步，从以官僚制组织为基础的理性管理模式向以市场经济为基础的公共管理模式转变，扬弃官僚制中组织僵化、理性主义极端化等缺陷，适应信息化时代的社会变革。这两步转变，也构成了我国当前行政体制模式革新面临的双重任务。

1．行政管理要实现从农业社会的官本位人治模式向现代社会的人民本位法治模式转变。这一转变发达国家在一个多世纪以前就已经完成了，但我国至今并没有全部完成。官僚制政府是人类社会第一个具有现代特征的政府模式。它的重大贡献是摒弃了官本位人治理念，使政府走上了法治、理性、非人格的轨道。由于我国行政体制缺失了由历史传统模式向官僚制政府模式转变的环节，所以传统行政模式中最基本的特征——官本位理念深深嵌入在行政体制之中，而没有得到清除，这一点已成为我国行政体制中广受诟病的弊端。在建设和谐社会的今天，如果不能解决官员是人民公仆的问题，则政府的一切改革和创新成果都将化为乌有。一边是经济的高速发展与国力的显著增强，一边却在蔓延着“仇官”情绪，这种强烈的反差在其它国家十分罕见，也从一个侧面反映出官民关系重建的重要性。所以，政府模式构建首要的问题是要确定人民是国家的主人，政府是为人民服务的政府，对我国来说，这一转变过程是不能跨越的。因此中国的行政改革，其意义比西方国家行政改革要深刻得多。在行政改革过程中，要把加强对公权力的监督制约、加强对公务员公仆意识的教育培养作为第一位的任务。只有把权力关进笼子里，才能谈改革，如果权力不受制约，一切改革都是徒劳的。也就是说，推进政治体制改革，让权力成为人民的权力，让权力为人民服务，这是深化行政改革的基础。没有政治体制改革的支持，行政体制改革是难以深化进行的。

2．行政管理要实现从以官僚制组织为基础的理性管理模式向以市场为基础的公共管理模式转变。官僚制是适应工业社会的行政模式,然而在社会发展的过程中，官僚制形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来,各国政府面临着官僚制危机的共同命运。西方国家正在进行的新公共管理革命，本质目标是丢掉工业社会形成的体制桎梏，让行政管理步入信息化时代，为信息化时代的经济发展和社会需要服务。我国虽然在发展层次上还达不到发达国家的高度，但我们和其同处于一个世界，进行的是面对面的竞争。对政府来说，谁的理念领先，谁就是强者。所以中国也要实现行政管理模式的再一次转变，这一次转变主要是对政府价值标准、管理理念、管理方法进行创新。它是国家长治久安、社会高度和谐的根本保证。很显然，仅仅靠机构改革、职能转变是不可能完成这一任务的。我们在行政体制改革上，还需要解放思想，面对挑战，大胆创新，不断深化。特别是在行政体制的一些重要制度上，在行政运行的关系上要突破传统观念的束缚，取得实质性的改革成果，如要改革公务员制度，改革事业单位管理体制，打破“铁饭碗”的陈腐观念，真正建立公平、公正、竞争的机制。政府层级要减少，行政区划要合理，部门利益要取消，上下级政府关系要依法规范，这些深层次问题解决好了，行政体制模式转变的任务也就实现了。

[1][澳]欧文·E·休斯．公共管理导论[M]．张成福，译．北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]陈振明．公共管理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2003:8-13.

[3][美]B·盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式[M]．吴爱明，译．北京：中国人民大学出版社，2001.

[4]丁煌．西方行政学理论概要[M]．北京：中国人民大学出版社，2011:333-336.