在市政体制内建立协商民主制度平台探讨——以南京市为例

刘玉东

（南京大学社会学院，南京210046）

协商民主是20世纪90年代兴起的一种民主理论和实践，强调公共事务的治理之道在于政府、政党和公民间的协商合作，公共政策必须经由公共协商的过程，并建立政治国家与公民社会的最佳关系。这种民主形式不仅注重人的“偏好”的聚集，也注重“偏好”的形成过程；不仅在形式上代表公民意志，也在实质上符合公民的利益，是一种兼具实质民主和程序民主的民主形态，得到了国内外的普遍认同。中共中央在十八大报告中提出要“健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，[1]报告对协商民主的渠道建设的认识，不仅强调了“政协组织”、“党派团体”的作用，更为突出地是强调了“国家政权机关”的作用。

虽然协商民主的理念越来越受到关注，但已有的实践往往只集中在政协组织、民主党派和社会团体的参政议政活动，相对于中央提出的通过“国家政权机关”（包括立法机关、行政机关、司法机关等）渠道广泛地开展协商民主的要求，还有很大差距。由于市政机构直接管理民众的日常生活和社会公共事务，对挖掘现行政治体制在整合民意、协调利益等方面的潜能具有巨大作用，因此，进行体现协商民主理念的市政管理体制改革，就显得尤为重要。在这一方面，南京市的改革实践为我们提供了很好的范例。不仅如此，这类改革的探索对把握中国政治体制改革的发展方向，也有一定的启示意义。

一、南京市在市政体制内建立协商民主制度平台的改革概述

在市政体制内建立协商民主的制度平台，是指在政府的工作流程中，建立协商民主的工作机制，并使这种机制成为政府决策和政策执行的必要环节。现以南京市成立的城市治理委员会为例解说这个问题。

1．在市政机构内部建立协商民主制度平台的体制改革。南京城市治理委员会是在原来的城管委的基础上建立起来的，但职权范围更为广泛，在城市治理工作中具有指导、组织、协调、监督、考核有关部门等市政管理职能，并有权对城市治理中的重大事项处置作出决定。科恩曾指出“在理想的协商中，参与者在形式和实质上都是平等的”。[2]为了实现这种平等,参与者必须打破身份的限制。比如南京城市治理委员会的组织机构由两类人员组成：一类为公务委员——政府在市政工作中的负责人，共39人。由南京市市长任主任、三位副市长兼任副主任，其他委员分别为城市治理的相关部门、直属单位的负责人。城市治理委员会下设办公室，负责城市治理委员会的日常工作，市城管局局长兼任办公室主任。另一类为公众委员——有24类不同社会群体的代表，共45人，由公开征集及评选的方式产生。具体做法是先从145名参选者中，审核出符合报名条件的129人，这些参选者被分成了24个类别组，按照事先确定的名额分配比例确定名单，现场摇号选出。公众委员有权力影响甚至参与城市治理委员会的职权行使。在市级城市治理委员会建立后，南京各区、街道也开始陆续成立本级的城市治理委员会，在社区建立议事平台，从而逐步形成自上而下的、以民主协商的组织平台为基础的城市公共治理体系。

2．在市政机构内部建立协商民主制度平台的工作机制。从民主的政治条件来看，协商民主强调以协商、合作替代竞争、冲突，它所蕴含的价值在“稳定”仍是中国社会发展前提的情况下，既有利于应对国内日益复杂的利益冲突，也回应了公民日益高涨的民主参与需求，非常契合当代中国政治发展的需要，有着广阔的应用空间与发展潜力。南京城市治理委员会的制度设计，在民主、稳定和效率之间找到了结合点，避免了民主滥觞的可能性。

第一，通过“第三方”立法，构建协商民主的规范。指导城市治理委员会工作的法规——《南京市城市治理条例》，重新界定了政府作用的范围及方式。尤其突出地表现在该条例是由第三方（中国人民大学法学专家） 领衔起草立法，在国内首次提出了“城市治理”的概念，并将“柔性管理（优先采用教育、劝诫、疏导等手段）”、“公众参与”等体现协商民主的治理理念，及其工作方式写入城市治理的原则。这些原则经省人大常委会审查批准后，获得了法律地位。通过立法机关对城市治理规范立法，使具有协商民主特征的体制改革获得了法律保障，从而避免了因人废事的可能性。

第二，协商民主的制度设计获得了在一个治理平台上实现多中心治理的效果。将公民或社会组织的利益诉求和政治表达，直接纳入到市政体制内有序释放、协调或采信，这样在体制内就形成了一个统一的治理平台，不同的政府部门以及各类社会成员代表，在城市治理委员会内部的讨论和决策，既是民主协商，也有利于形成协调一致的行动。这在治理绩效上的优越性在于，一方面，公民在有公权力为背景的政治表达中，通过合作网络的权威性，找到了参与公共政策制定和执行的有效途径；另一方面，将公民参与城市治理的行为设定在体制内，又可以在行政系统刚性的制度约束下，有效地避免民主极端化的乱象。

第三，协商民主的机制通过对公民个体的“行政吸纳”，实现了对社会组织的“行政吸纳”。城市治理委员会的公众委员中有19人是各类社会组织的代表，在各自的社会组织中拥有较强的影响力。这些民间组织往往以共同的群体利益作为其形成和存在的基础，相关成员常常对某些公共政策和社会问题持相同或相似的看法和观点，并具备一定的集体行动能力。公共权力系统通过“吸收”社会组织的负责人，将这些公民自发形成的组织机构纳入到现行管理体制下，既有利于提高行政系统的决策和执行能力，也有利于民间组织的意见进入现实的城市管理程序，深化了国家与社会合作管理的程度。

从南京的市政体制改革来看，将涉及到群众切身利益的议题，经过协商对话、参与决策等过程制定出公共政策，有利于各方利益主体在知情、平等的条件下，达成妥协和共识，不仅增强了政府公共政策的民意支持、公共政策的科学性和有效性，也让公共决策的贯彻、执行受到了公民更为有力的监督。

二、在市政体制内建立协商民主的制度平台适合国情、务实可行

在市政机构内部建立民主协商机制，是与中国渐进式改革发展路径相一致的可行的制度改革方式，对于发展中国特色社会主义民主政治、实现党的领导和人民当家做主的有机统一，增强政权的合法性有着重要意义，因而也是实现“中国梦”的富有实效的改革实践。

1．通过市政机构改革建立协商民主的制度平台，是发展社会主义民主政治的重要方式。在今天的中国，不可否认的是，党委和政府对城市的日常管理发挥着直接并且主要的作用。因此将协商民主的治理机制，直接引入到市政管理机构，在统一的治理平台上，建立开展公开、平等、形式多样的协商机制，有利于各社会团体和公民个人，充分表达意见和诉求。对于重大的社会问题和公共议题，在进行充分的沟通协调的基础上作出的决策，有利于充分关照各方利益，直接体现了服务型政府建设的基本要求。同时由于政府的转型是在党委领导下实现的，因此，通过市政机构改革建立协商民主的制度平台，有利于推进党的科学执政、民主执政和依法执政，切实保障人民当家作主。

2．通过市政机构改革建立协商民主的制度平台，是推动政治体制改革的有效方式。就制度本身的特征来讲，我国的政治制度是一种非竞争性的民主体制，通过民主竞选影响公共政策的渠道非常有限。在这种情况下，民主协商的制度建设与选举民主的制度安排相比较，更有利于满足人民群众的参政意愿，并切实提高社会治理的质量。我国目前协商民主的制度设计，从内容上看，偏重于政治协商，较少关注一般公共事务；从吸纳的人员上看，主要是社会精英、民主党派和人民团体代表。而以协商民主的理念推动市政体制改革，将政治体制民主化的建设重点转向行政领域，提高普通公民的参与机会，这既有利于公共政策的制定和实施直接惠及百姓，也有利于改善党群关系。因此，建立体现民主协商的市政机构改革，与我国政治体制的改革方向和现实需求相契合。

3．通过市政机构改革建立协商民主的制度平台，是增强体制共识和政权合法性的必要手段。詹姆斯·博曼说：“协商民主是一个复杂的理念，有着多种多样的制度形式，但无论它采取什么样的形式，它必须考虑公共理性的理想，承认合法的决策应该是‘所有都接受’或者至少是‘大家不会无礼拒绝’的决策。”[3]我国的社会转型带来了社会结构和阶层的分化、社会利益的多样化，这必然会造成思想观念、利益取向等方面的冲突。这些冲突会具体体现在日常生活中的各个方面，而市政管理工作又往往直接面对这些问题。因此在市政机构内部建立协商民主的工作机制，可以充分实践协商民主的求同存异、体谅包容的基本原则。建立政府和民众协商对话、利益协调的工作机制，有利于消除疑虑、增强互信、减少纷争。因此，在市政管理机构内部推行协商民主的制度改革，把社会各阶层的民主意愿、利益表达和参政行为纳入到公共政策的制定和执行渠道内的改革，是增强体制共识，提高政权合法性的必要选择。

4．通过市政机构改革建立协商民主的制度平台，是与中国渐进式的改革路径相契合的可靠手段。我国已经确立了社会主义的政治制度，民主建设必须在这个制度前提下开展。同时改革发展的渐进性，也决定了民主成长的渐进性。这就需要不断地在既有的制度框架下，完善公民民主参与公共事务的制度平台，满足民众日益增长的民主需求。通过改革市政机构，建立协商民主的制度平台，就是一种对原有制度缺陷进行弥补的制度演进。这种改革并不完全打破现有制度的基本框架，而是在原有的政府管理机构的基础上进行了职能调整，通过设立有一般民众参与民主协商的制度安排，突破身份差异的限制，满足了公民参与和管理公共事务的需要。因此市政机构进行协商民主的改革，充分发挥了中国渐进式改革路径的成功经验。

三、深化在市政体制内建立协商民主制度平台改革的对策建言

发展社会主义协商民主，是我国民主政治建设的重要内容，对建设社会主义政治文明有着不可或缺的意义。由于政府是协商民主的重要参与者，也是最有条件和能力落实协商结果的政治载体，因此在市政管理体制内建立协商民主的制度平台，是建设社会主义协商民主体系的关键环节。

1．加强协商民主在市政管理工作流程中的程序和机制建设。首先，要把协商民主真正纳入到决策程序，畅通反映社情民意的渠道，保证民意有条件对决策的结果产生直接的影响；其次，要细化市政管理活动过程中协商民主工作机制的各类会议制度，保证民众在知情环节、沟通环节、讨论环节以及参与决策环节的权利；最后要完善民主监督机制，保证民众对市政决策、执行过程以及执行结果的监督和质询，健全民意反馈和评价环节的工作机制，从而在政府与公众之间形成一种良好的互动关系。

2．在市政管理体系内部形成自上而下、彼此衔接的协商民主的组织平台。协商民主是一种适用范围广泛的民主形式，从我国市政管理属地化特征比较明显的工作实际出发，协商民主的工作平台和机制不仅要建在市级政府，在区、街道以至于社区也要有相应的体制建设。由于基层民主管理的载体还包括社区组织、社会团体、民办非企业单位等，因此市政管理体系内部的协商民主组织系统，必须是开放的、与社会组织相衔接的，从而在自上而下广泛的民主互动中，提高市政管理的治理绩效。

3．在市政管理体系内部探索和建立多形式、多层次、全方位的协商格局。全国政协主席俞正声在中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议讲话中强调，“要深入拓展协商民主的形式”、“努力构建多层次、全方位协商格局。”[4]这个讲话同样适用于以协商民主为导向的市政管理体制改革。由于在市政管理机构内推行协商民主的改革处于起步阶段，因此必须不断探索方式方法，弥补细节上的疏漏和程序中的缺陷，全方位地完善协商格局，只有如此才能够把中国社会蕴藏着的推动协商民主发展的内生动力充分释放出来。

4．将实践探索和经验总结有机结合起来，最后通过立法实现制度性的保障。协商民主既然是基于我国基本政治制度的民主形式，在我国民主政治中占有重要地位，那么，进一步以法定的形式将协商民主的内容、主体和程序等加以明确规范，将柔性的民主协商刚性化，有利于保障协商民主依法、有序地实施，既增强了协商民主的严肃性和权威性，也提高了协商民主的效率。

[1]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N]．人民日报，2012-11-18.

[2]乔舒亚·科恩．协商与民主合法性[M]//．陈家刚.协商民主与政治发展，北京：社会科学文献出版社，2011.

[3]詹姆斯·博曼．协商民主时代的来临[M]//.陈家刚.协商民主与政治发展，北京：社会科学文献出版社，2011.

[4]俞正声．在政协第十二届全国委员会第一次会议闭幕会上的讲话[N]．中国青年报，2013-03-13.