越南权力监督改革管窥——基于路径依赖的视角

李 辉，蔡林慧

（南京师范大学管理学院，南京210028）

上世纪80年代以来，多元主义所引发的“小政府”思考及公民社会的实质性崛起，以全球化为媒介，掀起了一场世界范围内的权力监督改革运动。这其中，越南因其与我国地理相近，国情相似，文化、历史素有交融，政治、经济体制改革亦步亦趋，尤为值得关注。近年来，越南的权力监督改革风生水起，动作频频，其中不乏一些吸人眼球的“大动作”，一时间，“中国在权力监督方面落后于越南”，“越南的权力监督改革步伐更大，更富有勇气和智慧”等声音甚嚣尘上，事实果真如此么？讨论这个问题，不必声嘶力竭地争吵，将权力监督改革纳入严格的制度变迁与重构范畴，以微观技术视角聚焦改革进程中的路径依赖，便利于管中窥豹，发掘并剥离绚丽的变革图景背后隐藏的真实动因，这对问题研究免于陷入“情绪性体验”大有裨益。

根据诺思（North）的相关理论，制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向会因报酬递增和自我强化机制而维持一种恒定状态，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。进一步说，制度变迁过程中的路径依赖又缘于正式规则、非正式规则、特殊利益集团等因素的综合作用。其中，正式规则，即政治、经济与法律制度，对权力监督改革的路径选择具有最直接而深刻的影响；非正式规则不仅是正式规则的修正、补足或延拓，更与制度变迁的渐进性直接相关，“嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。这些文化约束不仅将过去与现在和未来连结起来，而且是我们解释历史变迁路径的关键之所在”；[1]初始制度的选择本就是特殊利益集团①作用的产物，在因学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在而使该制度沿着既定方向不断强化的过程中，特殊利益集团的壮大无疑会增加制度“锁定”的概率。在此，我们之所以将路径依赖理论作为本文的分析工具，无非是因为越南的权力监督改革同样是以上几方面因素相互糅合的产物。

一、风险内蕴：存在变数的多元监督

越南的权力监督改革之所以为人所称道，以多元监督网络来取代一元化的本体监督，无疑是最重要的原因。尤其是一度被压抑的国会监督权的落实及舆论监督的兴起，几乎在瞬间为这场改革蒙上了民主、自由的色彩。事实上，多元监督在越南本就有一定的理论和现实基础，而因条件不充分所萌生的变数又使其具有相当的风险。

正式规则方面，先来看宪政制度，国内学者多认为宪政的本质在于限政，即对政府权力的限制，宪政的三个基本要素——民主、法治和人权，亦与权力运行和监督直接相关。越南宪法中权力分立与制衡的色彩浓厚，其明确规定将国家权力划分为立法、行政、司法三部分，现行政治架构中，由国家主席、总书记、总理组成的“三驾马车”向包括国会主席在内的“四驾马车”的转移，具有更强的权力制衡意味。与此同时，越南重视通过伸张公民权利来适应权力监督的需要，权利型监督的理念更加凸显，不仅将“民有、民治、民享”明确写进宪法，近年来更是通过落实国会代表直选、国会质询与表决、重大问题决策要实行人民知晓、人民讨论、人民动手、人民检查的方针等措施来切实保障真正意义上的人民做主。再从国家治理模式来看，与我国相比，越南的国家治理模式更倾向于“软威权主义”，②权力的集中与控制，力度有限，这是因为受长期战争影响，越南建立计划经济体制时间不长，与之相配套的融国家与社会高度一体化的集权制度体系并未成形。此外，胡志明逝世之后，越南并无他人拥有相同的魅力和权威，越共内部权力格局自上世纪70年代以来始终维系一种南北平衡的状态，这在客观上也限制了大范围、高强度的集权可能。综上所述，越南推进权力监督的多元化显然具有一定的制度基础。

非正式规则方面，格瑞夫（Greif）认为，文化传统作为桥梁和纽带把历史上前后两个制度连接起来，从而决定了社会对多重均衡中某一特定结果的选择，形成了制度变迁的路径依赖性。越南权力监督多元化的文化根基在于：其一，越南文化是中华文化、印度文化、法国殖民文化相互交融的产物，其内蕴的包容性为各色监督学说提供了生发的土壤，尤其是法国殖民文化的烙印远比我们想象的要深，加之越南人口结构年轻，全国8160多万人口中，14岁以下人口占了30.2%，平均年龄只有24.5岁，这就使得贴上民主、权利标签的西方多元监督理论更易获得民众的认可与推崇。其二，越南宗教众多，主要有佛教、天主教、基督教（新教）、儒教、道教、高台教、和好教、伊斯兰教等等，信教人口2400万，占总人口的27%，各种教义的交融与熏陶在一定程度上消解了对集权的过度偏好，使得越南的政治文化总体上较为温和，对多元监督的排斥并不强烈。此外，越南一些宗教（例如高台教、和好教）具有的政治色彩及其对政治生活的参与，也有利于促进多元监督的实现。

如此看来，越南权力监督的多元化的确是有踪迹可寻的，然而笔者之所以又认为其中孕育着风险，是基于以下两点考虑：

第一，正式规则方面，缺乏成熟的顶层设计。多元权力监督的推进必须以成熟的顶层设计为前提，否则不仅难以从战略高度统筹全局，“整体明确性”与“具体可操作性”的双重缺失更有可能将改革引入冒进、短视、碎片化的陷阱。对越南而言，现实语境下，权力监督改革的顶层设计必须澄清以下几点：①改革的目标与取向，即如何在强化权力分立与监督的同时，确保越共对政治生活的有效控制和影响。②改革的大局与重点，即如何提高辩证思维水平，从战略高度理性把握权力监督体系诸要素之间的耦合互动。③改革的制度保障，即如何完善与权力监督改革相配套的利益聚合与表达制度、责任界定与追究制度、政府行政管理制度等。④改革的组织设计，即如何根据现实需要来设计权责明确、协作有序、精干高效的组织结构与人事安排，尤其是多元监督主体的分工与协作，亟需在法律框架下予以清晰界定。⑤改革的障碍性因素，即如何厘清改革进程中可能遭遇的各种障碍性因素并预先拟定有效的解决措施。然而，从越南权力监督改革的现状来看，越南政府至今未能出台一整套目标明确、规划具体、方略得当的系统战略，因而顶层设计滞后所带来的潜在风险是切实存在的。

第二，非正式规则方面，意识形态斗争激烈。意识形态作为“观念的上层建筑”（马克思语），具有鲜明的政治性和社会性，其在自觉、系统地反映社会经济形态和政治体制的同时，对宏观制度建构，权力的配置、运行与监督具有不可忽视的影响。全球化背景下，意识形态重塑的风险在于“披上全人类共同文化外衣的资产阶级意识形态，在破坏和消解相对弱势国家的民族文化传统的同时，也瓦解着一些国家既有的规范秩序”。[2]苏东剧变之后，越南对马克思主义的本土化创新，虽先后提出社会主义过渡时期初级阶段理论、胡志明思想、社会主义定向市场经济理论等，但至今未形成系统的理论体系，主流意识形态的说服力、吸引力、凝聚力不断衰减，因而越共内部的意识形态之争比我国要激烈得多。从陈春柏事件到陈度事件，主流意识形态不断遭遇挑战，官方已不再坚持人民民主专政的学说，“阶级斗争是社会前进的动力”等表述也不再提及，这些意识形态方面的变化，不仅触及到对权力本质的体认，更对权力监督的理论根基和现实路径带来最直接的冲击。令人忧虑的是，主流意识形态一旦松动，多元权力监督的结局将无法预知，其变数将大大增加。

二、本质归属：稳定的渐进式变革

诚如上文所言，被视为“最大亮点”的多元监督，实际却孕育着风险。然而，全局视域下，越南的权力监督改革本质上仍是一场稳定而渐进的变革。越南权力监督改革的稳定性维系于正式规则所带来的双重动力：经济体制转型的深层动力与宏观权力转移的诱导动力，前者决定了权力监督改革进程的长期恒定，后者则将改革的实践表征形塑为持续的宏观权力转移过程。

市场经济自身缺陷所带来的市场失灵为国家干预提供了正当理由，然而行政权力的扩张性、自利性及自由裁量空间的存在又往往与市场经济所蕴含的自主、自由、平等、竞争、信用、法制等内在诉求背道而驰，这就是诺斯悖论力图证明的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。就越南这样的二元经济特征明显、资源配置方式模糊的国家而言，计划经济的流弊及市场经济的不成熟，使得经济体制改革所受的行政权力桎梏格外严重，政府握有土地、资金等重要资源的支配权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、价格管制等手段对微观经济活动进行频繁干预，在导致寻租等一系列负面行为的同时，窒息了市场经济的活力。有鉴于此，越南社会主义定向市场经济的进一步发展必须以强化权力监督、削弱其对经济活动的不当干预为前提，这就是越南权力监督改革最为深刻而持久的动力。然而，越南毕竟具有一定程度的集权主义传统，过往“苏联模式”的影响与议行合一的政治制度相结合，一度导致国家权力在经济和社会领域的渗透随心所欲，这就使得权力格局调整即宏观权力转移（权力由国家向市场和社会转移）顺理成章地成为权力监督改革在现实中最为突出的取向。越共十届十中全会原拟提出的“公民社会”虽因担心敏感而最终搁置，但政府调整自身权能，对市场和社会的管控力度趋于弱化，却是不争的事实，近年来推行的“行政手续改革运动”至今已简化3000多项行政手续，有效放松了对市场和社会的管制，越南政府办公厅更是与行政手续改革咨询委员会联合发起“携手进行行政手续改革竞赛”，寄望于继续推进这项运动，为人民和企业提供更多便利。[3]

至于渐进性，仍可于路径依赖的诸要素中寻找依据：

首先，就正式规则而言，渐进性源于相关法律法规效果不佳。将权力监督纳入法律框架是权力监督改革的题中应有之意。近年来，为有效应对立法滞后所带来的监督无序与失控，更好地承载媒体及公民个人日益勃发的监督热情，越南加大了对权力监督法律法规的立法力度，在《政府组织法》《检察院组织法》《法院组织法》《公务员法》等法规之外，制定了针对性更强的《反贪污法》《反腐败法》《反浪费法》，近来，越南国会更是以94.98%的赞成票通过了《反腐败法》（修正案），明确要求公开越南高级官员个人财产申报表。然而，各项监督法案的井喷并未带来显著的效果，权力滥用而导致的腐败现象在越南仍然层出不穷，越共中央总书记阮富仲对此毫不避讳地说：“腐败、浪费现象在多个领域和部门存在，已对党的领导和国家管理形成巨大挑战。”因而，仅就权力监督法制化而言，越南就还有很长的路要走。

其次，非正式规则方面，渐进性源于权力崇拜与服从型政治文化。自秦始皇征岭南，设三郡以来，越南深受中国主流汉文化影响，整个北属时期，尽管中央政府对越南地区的统治分为正州与羁縻州两种状态，越南作为地方政治制度一环的定位并无疑义，天人合一的集权专制不仅是一种文化象征，更是现实政治体制的选择，其时，越南的典章制度与我国并无二致，这种正式规则基于学习效应所带来的报酬递增和自我强化机制使得权力崇拜及对集权的认可伴随中原文化的传播与积淀，映射为越南民众特定的政治心理及伦理价值。时至今日，越南社会仍具有典型的“熟人社会”特征，人们对社会关系网的重视和参与，客观上助长了权力崇拜及对权力滥用的宽容，越南俗语所说的“一人做官，全家可恃”便是这一现象的真实写照。与此同时，根深蒂固的权力崇拜对国民心理的熏染会显著影响政治文化的构成，进而决定权力监督改革的难度与效度。按照阿尔蒙德对政治文化的分类，③越南政治文化近年来虽表现出一些新趋势，但受经济发展、国民教育水平、政治心理等因素的综合作用，本质上仍属于一种服从型政治文化，民众的政治参与度普遍不高且以被动参与为主，虽在选举制度、基层民主制度等方面作出较大改进，但“确保国家权力真正属于人民的机制有待完善，人民对政府部门的监督检查力度在某些地方作用不大”，[4]越共十一大报告也坦承：“革新和提高祖国阵线及人民团体的作用等工作进展缓慢。”显然，无论是权力崇拜的消解还是政治文化的变迁，短期内都难以奏效。

再次，从特殊利益集团来看，渐进性源于权力红利短期内难以根除。操作层面来看，权力监督改革的阻力主要取决于特殊利益集团放弃权力红利所带来的沉没成本，即腐败官员凭借权力寻租获得的非法收益及垄断国企依赖行政垄断获得的高额垄断利润。事实上，在越南，基于权力滥用而滋生的权力红利不仅存在，且近年来累积速度明显加快。2012年全球清廉指数排名，越南排在123位，越南媒体甚至称腐败已成国难，为此，越共不得不成立由中央总书记任主任，由中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会来惩治腐败。而越南国有企业近年也频频爆出丑闻，其中暴露的腐败问题更令人担忧，2012年10月，迫于民众压力，越南总理阮晋勇就国企监管不力向人民公开道歉。日益丰厚的权力红利不仅拉高了主动放弃的沉没成本，使得权力自律几无可能，赤裸裸的利益刺激对社会肌体的侵蚀也日益加深，想要在短期内控制乃至彻底根除权力红利及其带来的负面影响，无疑是极其困难的。

三、关键力量：执政党的外在驱动

必须指出的是，越南权力监督改革的成败在相当程度上取决于执政党外在驱动的效果，这是因为，特殊利益集团的抵制迫使权力监督改革更多依赖外力的推动，而越共作为执政党，恰恰是其中最可依靠的力量。

根据路径依赖理论，特殊利益集团保持制度变迁惯性的推动力（I）主要取决于权力监督相关的态度认知（C），权力红利（B）及抵制监督的风险成本（R） 等参数的综合作用，函数表示为I=f（C，B，R），在权力红利（B）切实存在的前提下，C和R将直接关系到特殊利益集团抵制权力监督意愿的强弱。

从态度认知（C）来看，由于特殊利益集团掌控稀缺的权力资源并且从中获益，因而相较一般社会组织，他们对权力的认知是否科学，对权力监督的态度是否积极，会以加成方式影响权力监督改革的成效。就越南而言，情形不容乐观，官员异化的权力意识常为人所诟病，一些人追逐权力的动机在于“一心只想为自己和家庭谋求利益”。据越南媒体报道，近年来越南公务员报考中的贿赂情况仍大量存在，在河内市想要成为公务员，需至少花费1亿越南盾（约合人民币3万元），有民众表示，报考公务员除了比拼财力，角力人际关系也不可或缺。之所以大众对待遇较低的公务员职业趋之若鹜，甚至不惜贿赂大笔金钱成为其中一员，据越南国家行政学院前院长阮友谦分析，主要是因为他们认为利用职位可以回收所付出的费用。这些准公务员们的心理预期，不仅是当前越南官员权力心态和意识的真实写照，也间接折射出越南的官场生态，如此语境下再奢谈权力监督的道德自律，无疑是不切实际的。

再来看风险成本（R），特殊利益集团抵制监督的风险来自两方面：①隐性风险（Hiddenrisks），包含两个风险敞口：一个是抵制监督所导致的公信力下降与合法性基础削弱，再一个便是舆论的发散效应所引发的上级部门的强力干预。前者因为不会立即兑现，对抵制行为的约束力有限，而后者的风险成本虽高，却终因舆论聚焦的范围有限而难以面面俱到，偶发式、随机性的非制度化惩戒，即便力度再大，终究难以匹敌抵制监督的利益冲动。②显性风险(Dominantrisks)，即抵制行为因触犯宪法、法律及各项党内条例所带来的制度性惩罚，其与制度本身的严肃性、完备性及实际执行的力度密切相关。从越南来看，要求监督对象配合监督的法律法规并不鲜见，其中也不乏一些具体的条文，例如监察法便对监察对象如何配合监察工作的细则作了清晰的界定，但对监督对象以种种理由敷衍、拖延甚至直接抵制监督的行为应予何种惩戒，相关法律法规却往往语焉不详，更欠缺可操作层面的详细规定，已有的一些模糊规定在执行环节也往往大打折扣，这就赋予了抵制行为以一定的弹性空间，尽管抵制监督的最终结果未必乐观（隐性风险的爆发通常带来更严厉的惩戒），但基于隐性风险爆发的不确定性所带来的侥幸心理常常会导致“误判式”的抵制，从这个意义上讲，较低的显性风险恰恰刺激和鼓励了对监督行为的抵制。

综上，当权力认知沦为利益算计，风险成本不敌抵制冲动，内发式监督的空间将不复存在，借助外部效应来摆脱低效率的路径锁定自然成为唯一选择。这其中，执政党的作用之所以被“放大”，是因为：其一，越共作为越南唯一的执政党，长期以来对各种政治活动施加重要影响，其在制度变迁与社会变革中的作用远非一般选举制度下的执政党所能比拟，自然是最佳的外力选择；其二，权力监督改革本身蕴含着风险，其中涉及的权力格局调整更是困难重重，政府往往不愿意向市场和社会放权，“因为这种让渡意味着既得权力的散失同时又得不到预想的回报，甚至有可能因为市民社会的崛起而给政府带来一定的压力”。[5]在这种情况下，执政党旗帜鲜明地表明态度并主导权力监督改革的进程，无疑是从权力源头自上而下地破除改革障碍的现实举措；其三，越共本身就是主要的政治资源提供者和重要的制度创立者，执政过程中的政策输出与价值引导以及各种政治社会化手段又会显著地影响政治文化与伦理，此外，越共在政治系统中的超然地位使其极易遭受权力的侵蚀，客观上也存在蜕化为特殊利益集团的可能，简言之，在正式规则、非正式规则以及特殊利益集团的三重语境下，执政党都具有特殊意义。

鉴于此，越共近年来做了大量工作来发挥执政党在权力监督改革中的作用，一是加强自我监督，通过各种宣传、教育和培训手段，在党内树立积极的权力观，以道德救赎的方式来推进权力运行的规范化，提高权力的净度。越共率先要求在党政机关内进行思想道德与生活方式的批评与自我批评，2006年11月起，又开展了为期5年的“以胡志明为道德榜样而工作和生活”运动；二是大力推进党内民主，越共十大明确提出“发展党内民主，发挥越南党内党员的积极性，保障党员的民主权利”，[6]在党的领导体制、党内选举与决策、党员权利保障等方面取得了突出进展；三是主导并参与了各项监督制度的创新与发展，例如推动司法改革，鼓励“社会反辩”，建立党员干部个人财产申报制度、国会质询制度等。

结语

正如格瑞夫所言：“制度是历史进程的产物，在这一历史进程中，过去的制度、经济、社会和文化的特征相互作用，定型了现行制度及其演进。”[7]权力监督改革作为一场制度变迁，其复杂性、动态性及与特定政治体制、社会情境的调适性决定了流水线式的标准模式并不存在，相互借鉴，和而不同，方是各国推进权力监督改革应有的理性态度，而本文之所以借助路径依赖去分析还原越南权力监督改革种种“或然”背后的“应然”元素，目的正在于此。

对我国来说，合理借鉴越南权力监督改革的有益经验自然有利于拓展改革思路，提升改革效度。然而，不同的国情和发展轨迹决定了两国在权力监督改革的路径依赖上必然存在某些差异，由此带来或易或难，或主动或被动，或激进或渐进，或单兵突进或多元共济的改革图卷，自然再正常不过。总之，因越南的权力监督改革而妄自菲薄毫无必要，我们有理由相信，只要中越两国的执政党继续担当改革的“火车头”，始终保持对权力监督改革进程的控制力，最终结果很可能是殊途而同归，以厘清权力作用边界、完善权力行使制度、规范权力运行路径、限制权力越界为核心的终极目标也将必然实现。

注 释：

①一般意义上的特殊利益集团是指具有共同政治目的、经济利益、社会背景的团体和个人为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成的同盟，本文所指的特殊利益集团特指依赖权力垄断和权力寻租而获益的垄断国企与腐败官僚集团。

②软威权主义相较传统意义上的威权主义，其民主特征、法制规范性与伦理色彩更突出，治理理念与工具选择更强调柔性。台湾学者洪镰德认为，在软威权主义的政治体制下，更能体现群体的和谐与安乐，更能使政治和社会秩序显出和平景象，成为个人落实其权利之场域。

③阿尔蒙德将政治文化划分为三种类型：蒙昧型，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不关心政府政策和法令。服从型，公民尊重并执行政府的权威性决策，但缺乏参与政治、向政府表达利益要求的意识。参与型，公民抱有适度的参与热情，对合法权威亦有充分的尊重。

[1][美]道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．杭行，译．格致出版社，2008：7．

[2]宋效峰．文化全球化与我国的意识形态安全[J]．中共天津市委党校学报，2006，（3）．

[3]李辉，蔡林慧．刍议近年来越南社会管理改革的新特点[J]．社会主义研究，2012，（5）．

[4][越]杜进君．越南改革中存在的若干矛盾问题[J]．改革与开放，2010，（2）．

[5]周建国．权力转移与社会权力格局之变迁[J]．社会科学辑刊，2009，（2）．

[6][越]黎有义．一党执政条件下发扬民主[M]．社会科学文献出版社，2008：273．

[7][美]Greif，Avner．Microtheory and Resent Developmen tsin the Study of Institution sthrough Economic Hist ory[M]．Advancesin Economic Theory，Cambridge Uni versity Press，1997：82．